Riserva di legge sanzioni: Cassazione chiarisce

Una società di trasporto autobus è stata sanzionata da una Regione per aver utilizzato un veicolo senza la prescritta autorizzazione. La sanzione, basata su un decreto assessoriale, era stata annullata in appello per violazione del principio di riserva di legge. La Corte di Cassazione, accogliendo il ricorso della Regione, ha stabilito la legittimità della multa. Il principio di riserva di legge sanzioni amministrative è ‘relativo’: la legge può definire i principi generali e delegare a fonti secondarie, come un decreto, la specificazione tecnica delle condotte e delle sanzioni, senza che ciò costituisca un rinvio ‘in bianco’. La sanzione è stata quindi confermata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 gennaio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Riserva di Legge Sanzioni: Può un Decreto Prevedere una Multa?

Il principio della riserva di legge sanzioni amministrative rappresenta una garanzia fondamentale per il cittadino, assicurando che nessuna prestazione personale o patrimoniale possa essere imposta se non in base alla legge. Ma cosa accade quando la legge definisce i contorni generali e delega i dettagli a un atto amministrativo, come un decreto? La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 29653/2024, offre un importante chiarimento su questo tema, stabilendo la legittimità di una sanzione prevista da un decreto assessoriale regionale nel settore del trasporto persone.

I Fatti del Caso

Una società operante nel settore del noleggio di autobus con conducente veniva sanzionata dall’Assessorato ai Trasporti di una Regione per aver fatto circolare un mezzo il cui utilizzo non era stato preventivamente dichiarato e autorizzato. La sanzione pecuniaria era stata irrogata sulla base di un decreto assessoriale, emanato in attuazione di una legge regionale che a sua volta recepiva la normativa statale in materia.

La società si opponeva alla sanzione, sostenendo che il decreto assessoriale, in quanto fonte normativa secondaria, non potesse stabilire una condotta illecita e la relativa sanzione, in violazione del principio di riserva di legge sancito dall’art. 23 della Costituzione. Il Tribunale, in grado d’appello, accoglieva questa tesi e annullava la multa. L’Amministrazione regionale, ritenendo errata tale interpretazione, proponeva ricorso per cassazione.

La questione giuridica e la riserva di legge sanzioni

Il nodo centrale della controversia riguarda l’interpretazione del principio di riserva di legge in materia di sanzioni amministrative. A differenza della materia penale, dove la riserva è ‘assoluta’ (la legge deve descrivere in modo tassativo il reato e la pena), in ambito amministrativo la riserva è considerata ‘relativa’.

Questo significa che la legge (statale o regionale) deve fissare i principi e i criteri direttivi essenziali, ma può demandare a fonti subordinate, come i regolamenti o i decreti, il compito di specificare e integrare i precetti, soprattutto in materie tecniche e complesse. Il punto cruciale è evitare un rinvio ‘in bianco’, ovvero una delega all’amministrazione priva di limiti e direttive.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso della Regione, cassando la sentenza del Tribunale e confermando la legittimità della sanzione. Secondo gli Ermellini, il giudice d’appello ha interpretato in modo eccessivamente restrittivo il principio di legalità.

Il ragionamento della Corte si sviluppa su più punti:
1. Esistenza di una cornice legislativa: La sanzione non nasceva dal nulla. Esisteva una legge statale (L. 218/2003) che disciplinava il settore, demandando a un decreto ministeriale la definizione di parametri per le sanzioni. A sua volta, una legge regionale aveva recepito tale normativa e delegato all’Assessore competente l’adozione di provvedimenti attuativi, inclusi quelli sanzionatori, nel rispetto del quadro nazionale.
2. Natura della delega: La legge regionale non ha operato un rinvio ‘in bianco’. Ha invece demandato all’organo amministrativo il compito di integrare e specificare, a livello tecnico, precetti e sanzioni già delineati nelle loro caratteristiche essenziali dalla fonte primaria.
3. Principio della riserva di legge ‘relativa’: La Corte ribadisce, citando la propria giurisprudenza consolidata e le sentenze della Corte Costituzionale, che in materia di sanzioni amministrative la riserva di legge è soddisfatta quando la legge definisce i criteri direttivi per l’esercizio del potere amministrativo. L’intervento della fonte secondaria è legittimo per ‘concretizzare il complesso dei precetti normativi’, specialmente in settori che richiedono adeguamenti a circostanze mutevoli e dettagli tecnici.

In sostanza, il decreto assessoriale non ha creato una nuova sanzione in modo arbitrario, ma ha dato attuazione a una previsione legislativa preesistente, muovendosi all’interno dei confini tracciati dalla legge statale e regionale.

Le conclusioni

La decisione della Corte di Cassazione è di notevole importanza pratica. Conferma che il potere sanzionatorio amministrativo può essere legittimamente esercitato anche sulla base di fonti regolamentari, a condizione che queste si inseriscano in una cornice normativa primaria chiara e definita. Questo approccio bilancia la garanzia di legalità per i cittadini con la necessaria flessibilità dell’azione amministrativa in settori complessi e tecnici. Per l’impresa di trasporti, la decisione comporta la definitività dell’ordinanza-ingiunzione e l’obbligo di pagare la sanzione originariamente contestata.

Una sanzione amministrativa può essere prevista da un decreto regionale invece che da una legge?
Sì, a condizione che una legge primaria (statale o regionale) definisca i principi fondamentali, le tipologie di illeciti e i criteri per la determinazione delle sanzioni. Il decreto può intervenire per specificare i dettagli tecnici, senza creare la sanzione in modo autonomo e arbitrario.

Qual è la differenza tra riserva di legge ‘assoluta’ e ‘relativa’ in materia di sanzioni?
La riserva di legge ‘assoluta’, tipica del diritto penale, impone che la legge definisca tutti gli elementi dell’illecito e della pena. La riserva ‘relativa’, applicabile alle sanzioni amministrative, consente alla legge di fissare i principi guida, delegando a fonti subordinate (regolamenti, decreti) l’integrazione e la specificazione tecnica della normativa.

Perché la Corte di Cassazione ha annullato la decisione del Tribunale?
La Corte ha ritenuto che il Tribunale avesse interpretato erroneamente il principio di riserva di legge. La legge regionale, recependo la normativa nazionale e stabilendo un quadro di riferimento, aveva fornito una base legale sufficiente. Il successivo decreto assessoriale si è limitato a dare attuazione a tale quadro, un’attività considerata legittima e non una violazione della riserva di legge.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 29653 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 29653 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 18/11/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 3287/2022 R.G. proposto da:

ASSESSORATO RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE E DELLA MOBILITÀ (RAGIONE_SOCIALE TRASPORTI) DELLA REGIONE SICILIA, legalmente domiciliato in Roma INDIRIZZO, presso l ‘Avvocatura Generale dello Stato (P_IVA) che lo rappresenta e difende.

– Ricorrente –

Contro

EURO VIAGGI DI RAGIONE_SOCIALE.

– Intimata –

Avverso la sentenza del Tribunale di Siracusa n. 1403/2021, pubblicata il 20/07/2021.

Udita la relazione svolta dal Consigliere NOME COGNOME nella camera di consiglio del 5 novembre 2024.

SANZIONI AMMINISTRATIVE

Rilevato che:

RAGIONE_SOCIALE, svolgente attività di noleggio autobus con conducente, propose opposizione avverso l’ordinanza -ingiunzione n. 53/2014 dell’ RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (‘ A ssessorato’), con cui le era stata irrogata la sanzione di euro 1.666,66 (più spese), per avere fatto circolare un autobus il cui utilizzo non era stato preventivamente dichiarato (alla) e autorizzato dalla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, e quindi in violazione degli artt. 7-a e 7-b del d.a. n. 152 Gab del 14/10/2004, a cui l’art. 71 del la legge reg. RAGIONE_SOCIALE n. 20 del 3 dicembre 2003 aveva demandato la determinazione del regime sanzionatorio per le violazioni di cui alla legge statale n. 218 del 2003, in materia di esercizio dell’attività di trasporto viaggiatori su strada effettuato tramite il noleggio di autobus con conducente.
Il Giudice di pace di Siracusa, con sentenza n. 68 del 2015, respinse l’opposizione.

Il Tribunale di Siracusa, nel contraddittorio dell’ RAGIONE_SOCIALE, con sentenza n. 1403/2021, accoglieva l’appello RAGIONE_SOCIALE società opponente ed annullava la sanzione sul rilievo che la normativa regolamentare secondaria (nella specie, il decreto assessoriale n. 152/2004), che prevedeva la condotta illecita e la relativa sanzione, si poneva in contrasto con la riserva di legge di cui all’ art. 23 Cost., in materia di sanzioni amministrative;

avverso la citata sentenza d’appello il suddetto RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione, sulla base di un unico motivo.

RAGIONE_SOCIALE è rimasta intimata.

Considerato che:

l’unico motivo di ricorso censura la violazione degli artt. 23 Cost., 1 RAGIONE_SOCIALE legge n. 689/1981, 71, comma 2, lett. d), RAGIONE_SOCIALE legge

reg. RAGIONE_SOCIALE n. 20/2003, 3 e 8 legge 218/2003, nonché dell’ art. 1 D.M. RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE 11/03/2004, per avere la sentenza impugnata ritenuto che la sanzione applicata alla RAGIONE_SOCIALE violi il principio di riserva di legge in materia di sanzioni amministrative trascurando che esclusivamente per la sanzione penale vale il principio RAGIONE_SOCIALE riserva di legge statale, mentre per le sanzioni amministrative sono sufficienti le leggi regionali e le fonti sublegislative;
1.1. il motivo è fondato;

1.2. vanno tracciate, in sintesi, le seguenti coordinate:

(i) sul piano normativo, l’art. 3 RAGIONE_SOCIALE legge 11 agosto 2003, n. 218 (‘Disciplina dell’ attività di trasporto di viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente’), al primo comma, dispone: ‘ Entro novanta giorni dalla data di pubblicazione RAGIONE_SOCIALE presente legge nella Gazzetta Ufficiale, il Ministro RAGIONE_SOCIALE e dei RAGIONE_SOCIALE, previa intesa in sede di RAGIONE_SOCIALE, al fine di garantire condizioni omogenee di mercato per le imprese operanti nel settore e di evitare possibili distorsioni RAGIONE_SOCIALE concorrenza su base territoriale, definisce con proprio decreto i parametri di riferimento per la determinazione, da parte RAGIONE_SOCIALE singole RAGIONE_SOCIALE:
RAGIONE_SOCIALE misura RAGIONE_SOCIALE sanzioni pecuniarie in relazione alla gravità RAGIONE_SOCIALE infrazioni commesse ‘ .

Il D.M. 11/03/2004 del RAGIONE_SOCIALE ha il seguente preambolo : ‘ ista la legge 11 agosto 2003, n. 218, recante «disciplina dell’attività di trasporto di viaggiatori effettuata mediante noleggio di autobus con conducente»; Considerato che l’art. 3, comma 1, RAGIONE_SOCIALE citata legge 11 agosto 2003, n. 218, prevede, al fine di garantire condizioni omogenee di mercato per le imprese operanti nel settore e di evitare possibili distorsioni

RAGIONE_SOCIALE concorrenza su base territoriale, l’emanazione di un decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALE di intesa con la RAGIONE_SOCIALE tra lo StatoRAGIONE_SOCIALE le RAGIONE_SOCIALE e le RAGIONE_SOCIALE, con il quale si definiscono i parametri di riferimento per la determinazione da parte RAGIONE_SOCIALE singole RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE misura RAGIONE_SOCIALE sanzioni pecuniarie in relazione alla gravità RAGIONE_SOCIALE infrazioni commesse nonché dei casi in cui è consentito procedere alla sospensione o alla revoca dell ‘ autorizzazione; Vista l’intesa raggiunta in sede di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE tra lo StatoRAGIONE_SOCIALE le RAGIONE_SOCIALE le RAGIONE_SOCIALE nel corso RAGIONE_SOCIALE seduta del 15 gennaio 2004 .
L’articolo 1 (‘ Sanzioni amministrative pecuniarie ‘ ), del medesimo decreto, così dispone: ‘ 1. I parametri di riferimento per la determinazione da parte RAGIONE_SOCIALE singole RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE misura RAGIONE_SOCIALE sanzioni amministrative pecuniarie, in relazione alla gravità RAGIONE_SOCIALE infrazioni commesse, sono stabiliti in base alle seguenti tipologie di infrazioni: a) infrazioni riguardanti la mancata osservanza RAGIONE_SOCIALE prescrizioni relative alla sicurezza del servizio, quest’ultima da intendersi come complesso di norme dirette a garantire l’incolumità RAGIONE_SOCIALE persone trasportate, sia con riferimento ai veicoli utilizzati che al loro specifico impiego nel servizio; b) infrazioni riguardanti la mancata osservanza RAGIONE_SOCIALE prescrizioni relative alla regolarità del servizio, quest’ultima da intendersi come complesso di norme dirette a garantire il rispetto RAGIONE_SOCIALE condizioni contenute nell’atto autorizzativo all’attività di noleggio di autobus con conducente; c) infrazioni riguardanti la mancata osservanza RAGIONE_SOCIALE prescrizioni relative alla regolarità RAGIONE_SOCIALE documentazione inerente il servizio, quest’ultima da intendersi come complesso di norme dirette a consentire la verifica del possesso, da parte dell’impresa, sia dei requisiti che degli atti
necessari al corretto svolgimento dell’attività di noleggio di autobus con conducente.

Possono essere altresì previste sanzioni amministrative pecuniarie per infrazioni riguardanti la mancata osservanza RAGIONE_SOCIALE prescrizioni relative alla qualità del servizio, quest’ultima da intendersi come complesso di norme dirette ad assicurare che i servizi di trasporto forniti all’utenza rispondano a criteri di confort, di igiene e di comunicazione con l’utenza adeguati.

Le infrazioni individuate dalle singole RAGIONE_SOCIALE, rientranti nella tipologia di cui alla lettera a), del comma 1 del presente articolo, sono sanzionate da un minimo di RAGIONE_SOCIALE 500 ad un massimo di RAGIONE_SOCIALE 3000.

Le infrazioni individuate dalle singole RAGIONE_SOCIALE, rientranti nella tipologia di cui alla lettera b), dei comma 1 del presente articolo, sono sanzionate da un minimo di RAGIONE_SOCIALE 500 ad un massimo di RAGIONE_SOCIALE 2000.

Le infrazioni individuate dalle singole RAGIONE_SOCIALE, rientranti nella tipologia di cui alla lettera c) del comma 1 del presente articolo, sono sanzionate da un minimo di RAGIONE_SOCIALE 200 ad un massimo di RAGIONE_SOCIALE 1500.

Le infrazioni individuate dalle singole RAGIONE_SOCIALE, rientranti nella tipologia di cui al comma 2 del presente articolo, sono sanzionate da un minimo di RAGIONE_SOCIALE 100 ad un massimo di RAGIONE_SOCIALE 1000 ‘ .

L ‘art. 71 (‘Recepimento di norme in materia di RAGIONE_SOCIALE‘) del la legge reg. RAGIONE_SOCIALE del 3 dicembre 2003, n. 20, dispone: ‘ 1. La legge 11 agosto 2003, n. 218, recante “Disciplina dell’attività di trasporto viaggiatori effettuato mediante noleggio di autobus con conducente” si applica nel territorio RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEna.

Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore RAGIONE_SOCIALE presente legge, l’RAGIONE_SOCIALE, con proprio decreto, istituisce il registro RAGIONE_SOCIALE imprese esercenti il noleggio autobus con conducente e, sentita la Giunta

RAGIONE_SOCIALE, le associazioni degli enti locali e le organizzazioni professionali di categoria, stabilisce:

le modalità e i requisiti per il rilascio RAGIONE_SOCIALE autorizzazioni con particolare riferimento alla capacità tecnico-economica RAGIONE_SOCIALE aziende anche in funzione RAGIONE_SOCIALE sicurezza dei viaggiatori;

le modalità per l’accertamento periodico RAGIONE_SOCIALE permanenza dei requisiti;

l’importo da corrispondere alla RAGIONE_SOCIALE per la iscrizione al registro ed il contributo annuale per il mantenimento RAGIONE_SOCIALE stessa iscrizione;

gli ulteriori provvedimenti sanzionatori di cui all’articolo 8 RAGIONE_SOCIALE legge 11 agosto 2003, n. 218 ‘ .

Il decreto assessoriale 152/2004, in forza del quale è stata emessa l’ordinanza ingiunzione recante la sanzione qui impugnata, nella parte che adesso rileva -art. 7, in tema di sanzioni amministrative pecuniarie -riproduce testualmente il contenuto dell’art. 1 del d.m. 11/03/2004, e commina, alla lettera a), sanzioni per infrazioni riguardanti la mancata osservanza RAGIONE_SOCIALE prescrizioni relative alla sicurezza del servizio, che variano da un minimo di euro 500 a un massimo di euro 3000; alla lettera b), sanzioni per infrazioni riguardanti la mancata osservanza RAGIONE_SOCIALE prescrizioni relative alla regolarità del servizio, che variano da un minimo di euro 500 a un massimo di euro 2000;
(ii) sul piano RAGIONE_SOCIALE giurisprudenza di legittimità, è orientamento consolidato di questa Corte (Sez. 2, Ordinanza n. 19696 del 17/06/2022), in continuità con Cass. n. 4844/2021; in termini, Sez. 2, Ordinanza n. 29427 del 24/10/2023 e Cass. nn. 29511/2023 e 29425/2023) che, in materia di sanzioni amministrative, il potere sanzionatorio – alla luce dell ‘ art. 1 RAGIONE_SOCIALE l. n. 689 del 1981, come interpretato dalle sentenze RAGIONE_SOCIALE Corte Cost. nn. 5 del 2021 e 134 del

2019 – è soggetto alla riserva di legge relativa (statale o RAGIONE_SOCIALE), in quanto rispondente anch ‘ esso alla medesima esigenza, propria del diritto penale, di assicurare ai consociati una tutela contro possibili arbitrii da parte RAGIONE_SOCIALE Pubblica autorità, attraverso la predeterminazione dei presupposti per il suo esercizio (condotta, quantificazione RAGIONE_SOCIALE sanzione e struttura RAGIONE_SOCIALE cause esimenti), la quale non può dirsi soddisfatta in caso di predeterminazione contenuta in un provvedimento amministrativo, ancorché di carattere generale, dovendo la legge comunque definire i criteri direttivi destinati ad orientare la discrezionalità amministrativa, anche quando operi un rinvio ad un provvedimento amministrativo generale o ad un regolamento.
In passato questa Corte (Sez. 2, Sentenza n. 7371 del 26/03/2009) aveva chiarito che il principio RAGIONE_SOCIALE riserva di legge fissato nella materia RAGIONE_SOCIALE sanzioni amministrative dall’art. 1 RAGIONE_SOCIALE L. 24 novembre 1981, n. 689, art. 1 impedisce che l ‘ illecito amministrativo e la relativa sanzione siano introdotti direttamente da fonti normative secondarie: la norma non esclude, tuttavia, che i precetti RAGIONE_SOCIALE legge, sufficientemente individuati, siano eterointegrati da norme regolamentari, in virtù RAGIONE_SOCIALE particolare tecnicità RAGIONE_SOCIALE dimensione in cui le fonti secondarie sono destinate ad operare;
1.3. nel caso di specie, la sentenza impugnata non ha interpretato correttamente la normativa sopra riportata lì dove (vedi pagg. 5 e 6) premette che ‘né la legge statale recepita nel territorio siciliano, né la norma di legge RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE hanno previsto le condotte da sanzionare i limiti minimi e massimi edittali entro cui parametrare le ingiunzioni pecuniarie agli eventuali trasgressori, demandando all’organo amministrativo ogni previsione di sorta con discrezionalità senza limite alcuno’, per poi concludere (a pag. 6) che tale disciplina, che demanda totalmente alla normativa regolamentare
di secondo grado la previsione RAGIONE_SOCIALE condotte da sanzionare e la tipologia RAGIONE_SOCIALE sanzioni da irrogare, non rispetta la riserva di legge prevista per le sanzioni amministrative dall’art. 23 Cost.

Ritiene la Corte che, in realtà, la legge statale e, per quanto qui rileva, la legge reg. RAGIONE_SOCIALE, che recepisce la normativa nazionale, siano in linea con il principio RAGIONE_SOCIALE riserva di legge relativa di cui all’art. 23 Cost., in quanto configurano e individuano, nei suoi elementi essenziali, l’illecito amministrativo .

Al contrario di quanto ritiene il giudice d’appello, l a fonte primaria (nella specie, la legge RAGIONE_SOCIALE) non opera un ri nvio ‘in bianco’ a un atto di rango subordinato, ma si mantiene nel solco delineato dalla Corte costituzionale (sentenza n. 134 del 2019), secondo cui le leggi regionali che prevedano mere sanzioni amministrative ben possono rinviare – nel rispetto dei principi desumibili dall ‘ art. 23 Cost. – anche ad atti sublegislativi, ai fini dell ‘ integrazione del precetto (amministrativamente) sanzionato in forza RAGIONE_SOCIALE stessa legge RAGIONE_SOCIALE, la quale deve, comunque, garantire ai propri destinatari la conoscibilità del precetto e la prevedibilità RAGIONE_SOCIALE conseguenze sanzionatorie.
Principi, questi, ripresi da un’altra pronuncia del giudice RAGIONE_SOCIALE leggi, la sentenza n. 25 del 2023, in tema di profilassi vaccinale del personale militare (vedi il punto 7.1. del Considerato in diritto ), secondo cui « n’attività regolatoria secondaria è legittima, con riferimento ad aspetti RAGIONE_SOCIALE materia che richiedono ‘ determinazioni tali da dover essere conformate a circostanze e possibilità materiali varie e variabili, e quindi non facilmente regolabili in concreto secondo generali e stabili previsioni legislative ‘ (sentenza n. 383 del 1998, con riferimento all’art. 33 Cost.). Così come è consentito all’amministrazione adottare atti chiamati a specificare e concretizzare il complesso dei precetti normativi»;
in conclusione, in accoglimento del ricorso, la sentenza va cassata; non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, la causa può essere decisa nel merito, ai sensi dell’art. 384, comma 2, c.p.c., con il rigetto dell’originaria opposizione proposta dalla RAGIONE_SOCIALE, da cui consegue la definitività dell’impugnata ordinanza -ingiunzione;

le spese dei gradi di merito e quelle del giudizio di cassazione vanno compensate per l’intero, in ragione RAGIONE_SOCIALE peculiarità e RAGIONE_SOCIALE obiettiva controvertibilità RAGIONE_SOCIALE questione di diritto trattata.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta l’ originaria opposizione ad ordinanza-ingiunzione proposta dalla RAGIONE_SOCIALE Compensa tra le parti le spese dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma, in data 5 novembre 2024, nella camera di

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