Contratti conclusi con la Pubblica Amministrazione

I contratti conclusi con la Pubblica Amministrazione, ed in particolare quelli a trattativa privata, richiedono, a pena di nullità, la forma scritta.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
IL TRIBUNALE ORDINARIO DI ROMA
SEZIONE II CIVILE

Il Tribunale, in persona del Giudice Unico, dott. Eugenio Gatta, ha emesso la seguente

SENTENZA n. 1708/2021 pubblicata il 29/01/2021

nella causa civile di I grado iscritta al n. del ruolo generale per gli affari contenziosi dell’anno 2017, trattenuta in decisione all’udienza del 23.06.2020 posta in deliberazione il 26 ottobre 2020 (data di scadenza del termine per il deposito delle memorie di replica) e vertente

TRA

Azienda Ospedaliera XXX in persona del Commissario Straordinario dr., elettivamente domiciliato in presso l’avv. che lo rappresenta e difende per procura in calce all’atto di citazione;

ATTRICE – OPPONENTE

E

YYY S.r.l., in persona del suo Legale Rapp.te in carica, Sig., elettivamente domiciliata in -presso lo Studio dell’Avv. che la rappresenta e difende giusta procura sottoscritta a margine della comparsa di costituzione insieme all’Avv. con facoltà tra loro anche disgiunte;

CONVENUTO – OPPOSTO

OGGETTO: opposizione a decreto ingiuntivo.

CONCLUSIONI: All’udienza di precisazione delle conclusioni del 23.06.2020 i procuratori delle parti concludevano come da note scritte.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Con atto di citazione ritualmente notificato, l’ Azienda Ospedaliera XXX conveniva in  giudizio la YYY S.r.l., opponendosi ai sensi dell’art. 645 c.p.c., al decreto ingiuntivo n. 28589/2016, iscritto al n. R.G./2016,  emesso dal Tribunale di Roma il giorno 12 dicembre 2016 e notificato in data 19.12.2016 con il quale il Tribunale di Roma, ha ingiunto alla stessa attrice opponente, di pagare, in favore della YYY S.r.l. la somma di € 62.130,02 per capitale ed interessi già maturati oltre le spese legali, derivante da forniture di macchinari, carta ed accessori da stampa assicurate dalla YYY all’Azienda Ospedaliera nel corso degli anni 2003-2013.

    Parte attrice, a sostegno della propria domanda, deduceva di non essere debitrice delle somme di cui al D.I. opposto esponendo, secondo quanto riportato nell’atto introduttivo che: “ L’Azienda Ospedaliera XXX è stata istituita  con legge n. 453  del 03/12/99, quale ente pubblico facente parte del Servizio Sanitario

Nazionale, integrata con la II Facoltà di Medicina e Chirurgia, oggi Facoltà di Medicina e Psicologia, soggetto alla vigilanza della Regione Lazio.” eccependo  che in base all’art. 16 del R.D. n. 2440 del 19.11.1923 per poter esigere il pagamento dei corrispettivi per le relative prestazioni rese in favore della pubblica amministrazione deve sussistere un valido contratto scritto, proveniente dall’organo al quale è attribuita la legale rappresentanza dell’ente pubblico, che nel caso di specie non era stato stipulato tra il legale rappresentante dell’Azienda Ospedaliera XXX ed il legale rappresentante della S.r.l. YYY, né risultava comunque prodotto dalla società, conseguendo che il decreto ingiuntivo opposto non poteva essere emesso.

 Contestava, altresì, integralmente la effettività delle forniture oggetto delle fatture poste a base del ricorso per decreto ingiuntivo, evidenziando che con nota n. 15772 del 18.10.2013 del Dirigente della UOS Gestione Servizi Economali è stata richiesta alla S.r.l. YYY una nota di credito pari a € 47.757,75 a storno totale delle fatture indicate nella stessa nota. G- ed eccependo, infine, la prescrizione di cui all’art. 2946 cc. per i corrispettivi inerenti le fatture emesse in data anteriore al 19.12.2006.

      Chiedeva nelle proprie conclusioni: “piaccia all’Ill.mo Tribunale adito accogliere la presente opposizione e dichiarare che nulla è dovuto dall’Azienda Ospedaliera XXX alla S.r.l. YYY per le ragioni indicate in premessa. Dichiarare quindi nullo e di nessun effetto il D.I. n. 28589/2016 nei confronti dell’Azienda Ospedaliera XXX e condannare la S.r.l. YYY al pagamento delle spese ed onorari di giudizio.”.

Si costituiva in giudizio la YYY S.r.l., esponendo che nei pluriennali rapporti commerciali tra le parti in causa che ha importato il pagamento di innumerevoli forniture prestate dalla YYY all’Azienda Ospedaliera, la modalità operativa che sussisteva sotto il profilo formale era caratterizzata da una proposta e da una conseguente accettazione che le parti scambiavano tra loro, richiamando al riguardo  quanto  previsto dall’art. 17 del R.D.n.2440 del 19 novembre 1923, applicabile al caso di specie attesa la  natura di ditta commerciale della Società opposta.

Contestava, inoltre, la nota di credito di cui alla nota n. 15772 del 18 ottobre 2013, atteso che l’Azienda opponente, ometteva di precisare che le relative fatture della YYY risultavano tutte comprese nell’intervallo temporale intercorrente dall’anno 2004 all’anno 2009 e senza che da detta richiesta emergessero le ragioni di una tale abnorme pretesa, che attiene alla rilevante cifra di Euro 47.757,75, lamentando la mancata tempestiva contestazione da parte del compratore al venditore in caso di difformità o vizi di quanto venduto ex art. 1495 c.c. per  difformità o vizi comunque insussistenti nel caso, eccependo l’intervenuta decadenza in capo all’Azienda Ospedaliera XXX dal diritto alla garanzia dei beni e prestazioni ricevute attraverso le forniture sottostanti alle fatture richiamate nelle note di credito per non aver denunziato le inerenti (per quanto occorra ribadire ipotetiche) difformità nel rispetto dei termini di legge, eccependo, pertanto la prescrizione dell’azione di garanzia.

Contestava, infine, la fondatezza dell’eccezione di prescrizione dei crediti anteriori alla data del 19 dicembre 2006, richiamando, al riguardo, i solleciti inviati a mezzo posta elettronica certificata dall’opposta all’opponente in data 6.04.12 e 12.04.12 (doc. 4), idonei a costituire eventi interruttivi del decorso del termine prescrizionale.

Concludeva chiedendo: “Voglia   l’adito   Tribunale,   respinta   ogni   contraria   istanza,   deduzione   e conclusione: – in via preliminare: atteso che l’opposizione per cui si procede non è fondata su prova scritta né di pronta soluzione, concedere ai sensi dell’art.648 c.p.c. la provvisoria esecutorietà del decreto ingiuntivo n. 28589/2016 iscritto al n. R.G./2016 ed emesso dal Tribunale di Roma il giorno 12 dicembre 2016; in via principale nel merito: per tutte le motivazioni in fatto ed in diritto meglio dedotte in narrativa, rigettare l’opposizione per cui si procede, confermando il decreto ingiuntivo n. /2016 iscritto al n. R.G./2016 ed emesso dal Tribunale di Roma il giorno 12 dicembre 2016 e condannare per l’effetto l’Azienda Ospedaliera XXX in persona del suo Legale Rapp.te pro-tempore al relativo pagamento della somma di Euro 62.130,02= oltre alle spese, interessi di mora e rivalutazione monetaria sul capitale dal dì del dovuto e fino a saldo avvenuto; solo in via subordinata, nella non creduta e denegata ipotesi che il Tribunale volesse riconoscere una diversa somma come dovuta dalla opponente Azienda Ospedaliera S.Andrea alla opposta YYY S.r.L, condannare la predetta Azienda Ospedaliera al pagamento di quanto sarà riconosciuto di giustizia, oltre ai relativi interessi ex D.Lgs 231/02 e rivalutazione monetaria dalle scadenze al saldo. Con riserva di ulteriormente dedurre, eccepire ed articolare mezzi istruttori ai sensi dell’art. 183 c.p.c. In ogni caso: con vittoria di spese documentate e compenso all’avvocato patrocinante determinato ai sensi del D.M. n.55/2014, oltre al rimborso spese forfetarie nella misura del 15%, c.p.a. 4%, i.v.a. 22% e successive spese occorrendo”.

La causa veniva istruita solo documentalmente, quindi, sulle conclusioni precisate dalle parti, la causa veniva trattenuta in decisione.

Per quanto non espressamente riportato, si richiamano gli atti delle parti ed i verbali di causa per ciò che concerne lo svolgimento del processo e ciò in ossequio al disposto contenuto al n. 4 dell’art. 132 c.p.c., così come inciso dall’art, 45, comma 17 legge 18.6.2009, n. 69.

MOTIVI DELLA DECISIONE 

E’ noto che, nel giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, si verifica un’inversione della posizione processuale delle parti mentre resta invariata la posizione sostanziale, nel senso che si apre un ordinario giudizio di cognizione, nel quale ciascuna delle parti viene ad assumere la propria effettiva e naturale posizione, risultando a carico del creditore-opposto, avente in realtà veste di attore per aver chiesto l’ingiunzione, l’onere di provare l’esistenza del credito, ed a carico del debitore-opponente, avente la veste di convenuto, quello di provare eventuali fatti estintivi, modificativi o impeditivi dell’obbligazione.

La ripartizione dell’onere della prova, ex art. 2697 c.c., non è dunque derogata in danno di chi faccia valere opposizione ad un decreto ingiuntivo, dal momento che costui, a meno che non faccia valere anche una domanda riconvenzionale, non propone una domanda propria ma intende soltanto difendersi da quella proposta contro di lui da chi ha chiesto ed ottenuto il decreto stesso e non altro pretende se non che all’accertamento di tale domanda si proceda secondo le norme del procedimento ordinario (cfr. Cass. n. 3102/1980).

Ciò premesso ed attesa la natura di ente pubblico dell’Azienda Ospedaliera XXX, facente parte del Servizio Sanitario Nazionale, è da ritenersi  pacifico e consolidato orientamento giurisprudenziale (cfr. Cass. n. 12323/05 e la recente Sez. III n. 22994/2015 che l’attività negoziale delle PP.AA. sia assoggettata all’osservanza delle norme di evidenza pubblica e che la manifestazione di volontà di un soggetto pubblico non possa implicitamente desumersi da atti o fatti concludenti dovendo, per converso, manifestarsi nelle forme prescritte dalla legge, tra cui l’atto scritto “ad substantiam”. Parimenti, è orientamento giurisprudenziale pacifico e consolidato che tali principi trovino applicazione non solo nei confronti delle Amministrazioni statali in senso stretto, ma nei confronti di tutti gli enti pubblici, proprio perché espressione dei principi di imparzialità e buon andamento della P.A. posti dall’art. 97 Cost., nonché strumento di garanzia del regolare svolgimento dell’attività amministrativa nell’interesse sia del cittadino, costituendo remora ad arbitri, sia della collettività, agevolando l’espletamento della funzione di controllo (cfr. Cass. sent. n. 14524 dell’11.10.02, nella quale è stata riconosciuta la necessità dell’osservanza della forma scritta ad substantiam.

Nel caso di specie, pertanto, il referente normativo è il  R.D. n. 2440 del 19.11.1923 rubricato “Nuove disposizioni sull’amministrazione del patrimonio e sulla contabilita’ generale dello Stato.” Che, all’art. 16, sostanzialmente prevede che per poter esigere il pagamento dei corrispettivi per le relative prestazioni rese in suo favore deve sussistere un valido contratto scritto, proveniente dall’organo al quale è attribuita la legale rappresentanza dell’ente pubblico.

Come precisato di recente da Cass., 6.10.2016, n. 20033, i requisiti di validità dei contratti posti in essere dalla P.A., anche jure privatorum, attengono essenzialmente alla manifestazione della volontà ed alla forma: la prima deve provenire dall’organo al quale è attribuita la legale rappresentanza (previe eventuali delibere di altri organi), mentre la forma deve essere, a pena di nullità, scritta, al fine precipuo di consentire i controlli cui l’azione amministrativa è sempre soggetta (in termini, ad esempio, Cass. 12 maggio 1995 n. 5179), il difetto di tali requisiti esclude la sussistenza di un contratto, configurandosi, invero, un comportamento di fatto privo di rilievi di sorta sul piano giuridico per l’assenza in radice dell’accordo tra le parti, richiesto dall’art. 1321 c.c., anche per la costituzione di un contratto invalido e non opponibile ai terzi. I contratti di cui si discorre, peraltro, devono essere consacrati in un unico documento, ciò che esclude il loro perfezionamento attraverso lo scambio di proposta ed accettazione tra assenti (salva l’ipotesi eccezionale, prevista dall’art. 17, R.D. citato, di contratti conclusi a distanza con ditte commerciali, per il mezzo della corrispondenza), mentre tale requisito di forma deve ritenersi soddisfatto nel caso di cd. elaborazione comune del testo contrattuale, e cioè mediante la sottoscrizione – sebbene non contemporanea, ma avvenuta in tempi e luoghi diversi – di un unico documento contrattuale il cui contenuto sia stato concordato dalle parti: così di recente Cass., 17.6.2016, n. 12540, anche per richiami di giurisprudenza, ritenendosi  sempre necessario che attraverso la corrispondenza commerciale si ponga in essere quello scambio tra proposta ed accettazione, ai sensi dell’art. 1326 c.c., dal quale soltanto può derivare il perfezionamento del contratto.

Al riguardo, la recentissima sentenza delle SS.UU. del 9 agosto 2018, n. 20684, evocata solo nella comparsa conclusionale di replica di parte opposta, non si ritiene si attagli al caso di specie, atteso che riguarda aziende speciali di enti pubblici territoriali, ma non le aziende sanitarie quali dotate di personalità giuridica pubblica, di autonomia organizzativa, amministrativa, patrimoniale, contabile, gestionale e tecnica che non sono  enti strumentali della regione e che, benchè connotate anche da carattere imprenditoriale non possono avvalersi, ai fini del recupero di  somme di cui si ritengono creditrici, dello speciale procedimento coattivo, previsto dal R.D. 14 aprile 1910 n. 639 per gli enti territoriali ed i loro enti strumentali.

Ribadito, secondo il recentissimo orientamento della Suprema Corte (Cfr. Cass. 15645/2018)  che i contratti conclusi con la Pubblica Amministrazione, ed in particolare quelli a trattativa privata, stipulati iure privatorum dalla P.A. richiedono, a pena di nullità, la forma scritta ai sensi degli artt. 16 e 17 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, in assenza della quale sono nulli e pertanto improduttivi di effetti giuridici e insuscettibili di sanatoria, ne consegue che non può configurarsi una manifestazione tacita di volontà della pubblica amministrazione desumibile da fatti concludenti o da comportamenti meramente attuativi del rapporto (cfr., ex plurimis, Cass. 06/02/2004, n. 2289; Cass. 19/09/2013, n. 1477; Cass. 30/09/2016, n. 19410).

Ritenuto, nondimeno, che il giudizio di opposizione introduce un ordinario ed autonomo processo di merito avente ad oggetto la cognizione piena della situazione giuridica controversa, nel quale le condizioni di fondatezza della pretesa azionata dal creditore devono essere valutate nel momento della pronuncia della sentenza che definisce il processo, si ritiene di valutare la fonte del credito della YYY S.r.l. in ragione dell’allegazione della relativa documentazione, rappresentata dall’estratto notarile delle scritture contabili.

In particolare, la nozione di prova scritta di cui all’art. 633, primo comma, n. 1), c.p.c. è quella che può trarsi, in ordine ai fatti costitutivi di un diritto di credito, da qualsiasi documento meritevole di fede quanto ad autenticità da cui risulti l’esistenza del diritto fatto valere in via monitoria, anche se proveniente da terzi o privo di efficacia probatoria assoluta (in questo senso Cass. civ., sez. I, 24 luglio 2000, n. 9685).

Preliminarmente si osserva che la nota n. 15772 del 18.10.2013 (doc. 4 fascicolo attrice) del Dirigente della UOS Gestione Servizi Economali con cui è stata richiesta alla S.r.l. YYY una nota di credito pari a € 47.757,75 a storno totale delle fatture indicate nella stessa nota, determina il venir meno dei requisiti di certezza, liquidità ed esigibilità dell’intera somma di € 62.130,02 (perché comprensiva del credito contestato) portata nel Decreto ingiuntivo opposto del 12 dicembre 2016, trattandosi, sostanzialmente, di somme contestate già anteriormente al procedimento monitorio.

Al riguardo si ritiene del tutto ininfluente la circostanza che la nota n. 15772 del 18.10.2013 non rechi le motivazioni della richiesta, atteso che solo in questa sede è stata oggetto di generica contestazione, non risultano agli atti della YYY S.r.l. la produzione di alcun riscontro documentale a confutazione e successiva alla ricezione della predetta nota.

Attesa la singolare assenza di qualsivoglia specifica deduzione o controdeduzione al riguardo, non è facoltà del giudice entrare nel merito della debenza o meno degli importi delle fatture indicati nella nota n. 15772 del 18.10.2013 per la somma complessiva di € 47.757,75, potendo, in questa sede, solo prendere atto che nel decreto ingiuntivo opposto sono state richieste anche somme, prima facie, non esigibili.

In ordine al residuo credito di € 14.372,27 (€ 62.130,02 – 47.757,75) si ritiene che il sollecito inviato via mail in data 6 aprile 2012 debba essere considerato atto avente efficacia interruttiva della prescrizione e pertanto possa essere riconosciuto come dovuto.

Ritenendo, in conclusione, che l’opposizione sia parzialmente fondata, il decreto ingiuntivo opposto va revocato e pronunciata la condanna dell’Azienda Ospedaliera XXX al pagamento della residua  complessiva somma di € 14.372,27 oltre interessi moratori che non possono decorrere dalla data delle fatture atteso che tali atti non possono essere considerati quale valida messa in mora dell’Amministrazione, precisando che per far decorrere gli interessi moratori occorre uno specifico atto di messa in mora, non ricorrendo, nel caso di specie, alcuna delle ipotesi di mora ex re previste nell’art. 1219 c.c. (principio giurisprudenziale costante: v., ex pluribus, Cass. n. 11905/2014 cit.; 26.4.2010, n. 9918; 3.3.2009, n. 5066; 6.6.2006, n. 13252; 25.5.2005, n. 11016).

Deve pertanto individuarsi la decorrenza degli interessi moratori, al momento del primo atto di messa in mora dell’Azienda Ospedaliera XXX che coincide con la data della domanda corrispondente alla data di notifica del decreto ingiuntivo opposto — intervenuta il 19.12.2016  e che spettano nella misura del saggio legale ex art. 1284 c.c..

La parziale sussistenza della pretesa creditoria fatta valere in via monitoria e la parziale fondatezza dell’opposizione, convergono nel far ravvisare le gravi ed eccezionali ragioni che giustificano, ex art. 92 c.p.c., la compensazione integrale delle spese processuali del procedimento di ingiunzione e del giudizio di opposizione tra  le parti.

P.Q.M.

 Il Giudice Unico del Tribunale di Roma, definitivamente pronunciando, così provvede:

A)       in parziale accoglimento dell’opposizione revoca il decreto ingiuntivo n.  /2016, iscritto al n. R.G./2016, emesso dal Tribunale di Roma il 12 dicembre 2016 e notificato in data 19.12.2016 in favore della YYY S.r.l.;

B)       condanna l’Azienda Ospedaliera XXX al pagamento della residua  complessiva somma di € 14.372,27 oltre interessi moratori in favore della YYY S.r.l. oltre interessi moratori al saggio legale ex art. 1284 c.c.. dal 19.12.2016 ;

C)       dichiara integralmente compensate tra tutte le parti le spese processuali del procedimento di ingiunzione e del giudizio di opposizione.

Così deciso in Roma, il 29.01.2021

 Il Giudice