Cartelli pubblicitari difformi: multa senza diffida

La Corte di Cassazione ha confermato la legittimità di una sanzione pecuniaria inflitta a una società per l’installazione di cartelli pubblicitari difformi rispetto al progetto autorizzato. La decisione stabilisce che la multa per la violazione delle prescrizioni autorizzative è immediata e non richiede una preventiva diffida alla rimozione, misura quest’ultima prevista da una procedura distinta. Il caso sottolinea la differenza tra mezzi pubblicitari e segnaletica stradale, la cui qualificazione è una valutazione di fatto riservata ai giudici di merito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 gennaio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Cartelli pubblicitari difformi: la Cassazione chiarisce, multa senza preavviso

L’installazione di cartelli pubblicitari difformi rispetto al progetto autorizzato dall’ente proprietario della strada comporta una sanzione pecuniaria immediata, senza che sia necessaria una preventiva diffida alla rimozione. È quanto ha stabilito la Corte di Cassazione con una recente ordinanza, mettendo un punto fermo su una questione che contrappone la normativa sulla pubblicità stradale e le procedure di contestazione. La vicenda offre l’occasione per approfondire la distinzione cruciale tra mezzi pubblicitari e segnaletica di indicazione, un confine che determina l’applicazione di regole e sanzioni molto diverse.

I fatti del caso: dalle preinsegne non conformi al ricorso in Cassazione

Una società commerciale aveva ottenuto l’autorizzazione per installare alcuni mezzi pubblicitari lungo una strada statale. Successivamente, l’ente proprietario della strada contestava alla società una sanzione pecuniaria, sostenendo che i cartelli installati non rispettavano le prescrizioni contenute nel provvedimento autorizzativo. Nello specifico, la società aveva realizzato un numero di ‘preinsegne’ diverso da quello approvato nel bozzetto progettuale.

La società si era opposta alla multa, ottenendo inizialmente ragione dal Giudice di Pace, il quale aveva annullato la sanzione ritenendo che l’ente avrebbe dovuto prima inviare una diffida per la rimozione dell’impianto irregolare. L’ente stradale, tuttavia, impugnava la decisione davanti al Tribunale, che ribaltava la sentenza. Il Tribunale chiariva che la sanzione pecuniaria per la violazione delle prescrizioni e l’ordine di rimozione sono due procedimenti distinti e autonomi. La società, insoddisfatta, portava la questione fino in Cassazione.

La distinzione tra cartelli pubblicitari e segnaletica di indicazione

Il nucleo della difesa della società si basava sulla presunta natura dei propri impianti. Secondo la ricorrente, non si trattava di cartelli pubblicitari, disciplinati dall’art. 23 del Codice della Strada, bensì di segnali di indicazione industriale, artigianale e commerciale, soggetti a una normativa differente.

La Corte di Cassazione, tuttavia, ha confermato l’interpretazione del Tribunale. La distinzione fondamentale non risiede nel nome dato all’impianto, ma nella sua funzione prevalente:

* Mezzo pubblicitario (es. preinsegna): Ha una funzione principalmente promozionale. Il suo scopo è attirare l’attenzione del pubblico su un’attività economica per incentivarne la fruizione.
* Segnale di indicazione (es. segnale turistico o di territorio): Ha una funzione prevalentemente informativa. Il suo scopo è fornire agli utenti della strada un’informazione utile, come la direzione per raggiungere una zona industriale o una località.

La qualificazione di un impianto come pubblicitario o informativo è una valutazione di fatto che spetta al giudice di merito, basata sull’analisi concreta del manufatto, delle sue dimensioni, dei colori e del messaggio veicolato. In questo caso, i giudici di merito avevano correttamente concluso che i cartelli avessero una funzione pubblicitaria prevalente.

Cartelli pubblicitari difformi e sanzioni: le motivazioni della Corte

La Corte Suprema ha rigettato il ricorso della società, basando la sua decisione su principi chiari. In primo luogo, ha ribadito che chiunque ottenga un’autorizzazione per installare un mezzo pubblicitario è tenuto a rispettare scrupolosamente tutte le prescrizioni in essa contenute. La realizzazione di cartelli pubblicitari difformi dal progetto approvato integra di per sé una violazione dell’art. 23, comma 12, del Codice della Strada.

In secondo luogo, e questo è il punto più rilevante, i giudici hanno confermato la piena autonomia tra la sanzione pecuniaria e l’ordine di rimozione. La multa è la conseguenza diretta e immediata dell’accertata non conformità. L’eventuale procedura di rimozione, regolata da altre norme, è un percorso successivo e distinto, che non condiziona la legittimità della sanzione pecuniaria. Di conseguenza, non era necessario alcun preavviso o diffida prima di elevare il verbale di contestazione.

Le conclusioni: cosa insegna questa ordinanza

La decisione della Cassazione offre importanti indicazioni pratiche per le imprese che utilizzano la pubblicità stradale. L’insegnamento principale è che le autorizzazioni devono essere rispettate alla lettera. Qualsiasi difformità, anche se apparentemente minore, rispetto a quanto approvato nel bozzetto o nel testo dell’autorizzazione espone al rischio di sanzioni immediate. Inoltre, la sentenza consolida il principio secondo cui la sicurezza stradale, che la normativa sulla pubblicità mira a proteggere evitando distrazioni per i conducenti, è un bene primario che giustifica un regime sanzionatorio rigoroso e privo di passaggi intermedi come la diffida.

È necessaria una diffida prima di multare un’azienda per cartelli pubblicitari difformi dall’autorizzazione?
No. La Corte ha chiarito che la sanzione pecuniaria per la violazione delle prescrizioni contenute nell’autorizzazione (art. 23, c. 12, Codice della Strada) è una misura distinta e autonoma rispetto all’ordine di rimozione del mezzo pubblicitario. Pertanto, l’ente può irrogare la multa immediatamente, senza un preventivo avviso di rimozione.

Qual è la differenza tra un cartello pubblicitario e un segnale di indicazione industriale?
La differenza risiede nella funzione prevalente del manufatto. Se lo scopo principale è promuovere un’attività commerciale per attirare clienti (funzione pubblicitaria), si classifica come mezzo pubblicitario. Se, invece, la sua finalità è meramente informativa per indicare un percorso (funzione segnaletica), rientra nella segnaletica stradale. La valutazione è un accertamento di fatto che spetta al giudice di merito.

L’installazione di cartelli non conformi al bozzetto approvato costituisce sempre una violazione sanzionabile?
Sì. Secondo la Corte, il mancato rispetto delle prescrizioni contenute nel provvedimento di autorizzazione, come la conformità a un bozzetto approvato, integra direttamente la violazione dell’art. 23, comma 12, del Codice della Strada. Questo comporta l’applicazione di una sanzione pecuniaria, a prescindere dalla gravità della difformità.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 29642 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 29642 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 18/11/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 26004/2022 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME NOME ;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO PRESSO RAGIONE_SOCIALE , presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME;

-controricorrente-

avverso la SENTENZA del TRIBUNALE di POTENZA n. 370/2022, pubblicata il 28/03/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 5/11/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA E RAGIONI DELLA DECISIONE

1.-RAGIONE_SOCIALE dei fratelli COGNOME ha proposto ricorso per cassazione articolato in tre motivi contro la sentenza n. 370/2022 del Tribunale di Potenza, pubblicata il 28 marzo 2022.

Ha resistito con controricorso l’RAGIONE_SOCIALE

La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, a norma degli artt. 375, comma 2, 4-quater, e 380 bis.1 c.p.c.

Sia la ricorrente che la controricorrente hanno depositato memorie.

2.Il Tribunale di Potenza ha accolto l’appello spiegato dall’RAGIONE_SOCIALE e, in riforma della sentenza n. 249/2010 del Giudice di pace di Potenza del 12 marzo 2010, ha rigettato l’opposizione proposta dalla RAGIONE_SOCIALE avverso il verbale di contestazione n. 5 del 5 marzo 2009, con il quale era stata applicata alla società opponente la sanzione pecuniaria di € 155,00 (oltre spese di notifica) per la violazione dell’art. 23, comma 12, cod. strada, perché, ‘in qualità di titolare di autorizzazione per l’installazione di mezzi pubblicitari, non rispettava le prescrizioni in essa contenute (aut. n. 12668 del 30/06/2005) in quanto non rispettava il bozzetto approvato di n. 6 preinsegne e ne realizzava n. 4 difformi’.
Il Giudice di pace aveva accolto l’opposizione proposta dalla RAGIONE_SOCIALE, dichiarando l’illegittimità del provvedimento impugnato sotto il profilo dell’omesso rispetto delle prescrizioni di cui all’art. 56 d.P.R. n. 495/1992, avendo l’RAGIONE_SOCIALE provveduto all’immediata notifica del verbale applicativo della sanzione pecuniaria, senza dapprima procedere alla diffida finalizzata alla rimozione dell’apparato pubblicitario.

Il Tribunale di Potenza ha, al contrario, affermato che, in ipotesi di esposizione di messaggi pubblicitari che non rispettino le prescrizioni impartite dai relativi provvedimenti autorizzativi, trovano applicazione due disposizioni distinte: quella che comporta l’irrogazione di una

sanzione pecuniaria, la quale non presuppone la preventiva diffida alla rimozione del mezzo pubblicitario (art. 23, comma 12, cod. strada) e quella che reca l’ordine di rimozione (art. 56 d.P.R. n. 495/1992). Il giudice d’appello ha , altresì, escluso l’erroneità della contestazione della violazione dell’art. 23, comma 12, cod. strada, essendosi nella specie in presenza non di ‘segnali turistici e di territorio’, ovvero di segnali di direzione per le industrie ai sensi dall’art. 134, comma 1, lett. b) cod. C.d.S., quanto di insegne pubblicitarie, ed in particolare di preinsegne aventi le caratteristiche richieste dall’art. 47 d.P.R. n. 495/1992.
Infine, il Tribunale di Potenza ha ritenuto infondata l’allegazione della insussistenza delle difformità riscontrate dagli organi accertatori nelle insegne stradali, negando l’utilizzabilità della consulenza tecnica redatta nell’ambito del procedimento penale n. 274/2008 -21, in quanto documentazione formatasi prima dell’udienza di precisazione delle conclusioni celebratasi dinanzi al Giudice di pace e prodotta per la prima volta solo in sede di gravame.

3. -Il primo motivo del ricorso della RAGIONE_SOCIALE deduce -in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. – la violazione o falsa applicazione degli artt. 23, comma 12, 38, 39 cod. strada, e degli artt. 47-59, 134 e 383, comma 4, d.P.R. n. 495 del 1992.

La ricorrente sostiene di avere richiesto ed ottenuto, su nulla osta dell’RAGIONE_SOCIALE, un’ autorizzazione comunale (n. 4/2005 del 4 agosto 2005) a posizionare segnali industriali, artigianali e commerciali, con le indicazioni di cui all’art. 134, comma 1, lett. b) del d.P.R. n. 495 del 1992. Non si sarebbe potuta, perciò, ravvisare -a suo avviso alcuna violazione dell’art. 23, comma 12, cod. strada, in quanto tale norma disciplina la collocazione di ‘cartelli, insegne ed altri mezzi pubblicitari’ lungo le strade ed in prossimità di esse, mentre la cartellonistica oggetto di causa, costituendo segnaletica di
informazioni utili, va riferita alla normativa sui segnali verticali di indicazione di cui agli artt. 38 e 39 cod. strada.

La censura osserva che, nel caso di specie, i cartelli autorizzati erano da considerarsi perfettamente conformi alla figura II.297 della Tabella allegata al medesimo d.P.R. n. 495 del 1992.

Il secondo motivo di ricorso denuncia -ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. – la violazione o falsa applicazione degli artt. 23 (come modificato dall’art. 5 legge 29 luglio 2010, n. 120), comma 4, 38, 39 cod. strada, nonché degli artt. 47- 55, 56, 57- 59, 134 e 383, comma 4, del d.P.R. n. 495 del 1992.

La ricorrente sottolinea la rilevanza della modifica legislativa dell’art. 23 cod. strada intervenuta nel 2010, in virtù della quale il termine ‘ segnale ‘, adottato per indicare i servizi e le indicazioni agli utenti, ha preso il posto del termine ‘ cartello ‘, in tal modo richiamandosi espressamente la terminologia propria del codice della strada (art. 39) e del relativo Regolamento.

Il terzo motivo di ricorso deduce, infine, l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio in relazione agli artt. 360, comma 1, n. 5, c.p.c. e 111, comma 6, Cost, nonché il travisamento di foto e documenti, per avere il Tribunale di Potenza considerato non la cartellonistica apposta dalla RAGIONE_SOCIALE (che sarebbe stata, perciò, travisata), ma la ‘descrizione normativa’ dei cartelli pubblicitari, con la pretesa di averli confrontati visivamente con le foto raffiguranti quelli di cui è causa.
-I tre motivi di ricorso -in quanto all’evidenza connessi – vanno esaminati congiuntamente e sono infondati.

4.1. -Nel presente giudizio di opposizione ad ordinanza -ingiunzione occorre verificare la fondatezza della pretesa sanzionatoria con riguardo all’art. 23, comma 12, cod. strada, a tale norma essendo riferito il verbale di contestazione n. 5 del 5 marzo 2009 nei confronti

della RAGIONE_SOCIALE, sanzionato perché ‘in qualità di titolare di autorizzazione per l’installazione di mezzi pubblicitari, non rispettava le prescrizioni in essa contenute (aut. n. 12668 del 30/06/2005) in quanto non rispettava il bozzetto approvato di n. 6 preinsegne e ne realizzava n. 4 difformi’.

4.2. L’autorizzazione n. 4/2005 del 4 agosto 2005 rilasciata dal responsabile del servizio tecnico-urbanistico del Comune di Tito richiama in premessa l’istanza presentata dalla RAGIONE_SOCIALE in data 4 ottobre 2004 prot. 14087 e successive integrazioni ‘per l’installazione di tre cartelli pubblicitari’ in INDIRIZZO sulla INDIRIZZO. Di conseguenza, la medesima autorizzazione concerne testualmente ‘l’installazione di tre cartelli pubblicitari’, fermo l’obbligo di attenersi alle prescrizioni dettate dall’RAGIONE_SOCIALE con il nulla -osta.
Così pure l’istanza della RAGIONE_SOCIALE all’RAGIONE_SOCIALE del 10 dicembre 2004 dichiarava l’intenzione di collocare ‘due cartelli pubblicitari’ e richiedeva il ‘preventivo nulla osta tecnico previsto dall’art. 23, comma 4, C.d.S.’.

Nella relazione tecnica illustrativa allegata originariamente alla richiesta di autorizzazione si descriveva, invece, l’intervento come ‘posizionamento di n. 4 impianti di segnalazione per le industrie’.

4.3. -Il Tribunale di Potenza, ‘secondo il suo prudente apprezzamento’ (art. 116, comma 1, c.p.c.), ha valutato che i cartelli oggetto di causa, riprodotti fotograficamente a corredo del verbale di contestazione: a) non costituivano ‘segnali turistici e di territorio’, in particolare di direzione per le industrie, agli effetti dell’art. 134 del d.P.R. n. 495 del 1992 e delle figure da II.100 a II.231 della tabella allegata al decreto; b) rappresentavano, piuttosto, insegne pubblicitarie, nella specie preinsegne agli effetti dell’art. 47 del d.P.R. n. 495 del 1992.
Tale accertamento porta coerentemente a ritenere integrata la violazione dell’art. 23, comma 12, cod. strada, il quale sanziona ‘chiunque non osserva le prescrizioni indicate nelle autorizzazioni previste dal presente articolo’ (nella specie, l’autorizzazione comunale n. 4/2005 per l’installazione di ‘cartelli pubblicitari’), stabilendo il comma 4 che ‘a collocazione di cartelli e di altri mezzi pubblicitari lungo le strade o in vista di esse è soggetta in ogni caso ad autorizzazione da parte dell’ente proprietario della strada nel rispetto delle presenti norme. Nell’interno dei centri abitati la competenza è dei comuni, salvo il preventivo nulla osta tecnico dell’ente proprietario se la strada è statale, regionale o provinciale’. 4.4. -L’art. 23 del d.lgs. n. 285 del 1992 delinea la disciplina della pubblicità sulle strade e sui veicoli vietando di collocare lungo le strade o in vista di esse insegne, cartelli, manifesti, impianti di pubblicità o propaganda, segni orizzontali reclamistici, sorgenti luminose, visibili dai veicoli transitanti sulle strade, che per dimensioni, forma, colori, disegno e ubicazione possono ingenerare confusione con la segnaletica stradale, ovvero possono renderne difficile la comprensione o ridurne la visibilità o l’efficacia, ovvero arrecare disturbo visivo agli utenti della strada o distrarne l’attenzione con conseguente pericolo per la sicurezza della circolazione. Lo stesso art. 23 cod. strada contempla molteplici disposizioni di dettaglio nel regolamento di esecuzione e di attuazione approvato con d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495, emanato in forza dell’art. 3 della legge 13 giugno 1991, n. 190, ai sensi dell’art. 17 della legge 23 agosto 1988, n. 400. Alla pubblicità sulle strade e sui veicoli è, infat ti, dedicato l’intero Paragrafo 3 del d.P.R. n. 495 del 1992, con gli artt. 47 (Definizione dei mezzi pubblicitari), 48 (Dimensioni dei cartelli pubblicitari), 49 (Caratteristiche dei cartelli, delle insegne di esercizio e degli altri mezzi pubblicitari), 50
(Caratteristiche dei cartelli e dei mezzi pubblicitari luminosi), 51 (Ubicazione lungo le strade e le fasce di pertinenza), 52 (Ubicazione dei mezzi pubblicitari nelle stazioni di servizio e nelle aree di parcheggio), 53 (Autorizzazioni), 54 (Obblighi del titolare dell’autorizzazione), 55 (Targhette di identificazione), 56 (Vigilanza), 57 (Pubblicità sui veicoli), 58 (Adattamenti delle forme di pubblicità esistenti all’entrata in vigore del codice), 59 (Pubblicità fonica).

L’ottavo comma dell’art. 47 del d.P.R. n. 495 del 1992, peraltro, dispone che ‘i definisce “impianto di pubblicità o propaganda” qualunque manufatto finalizzato alla pubblicità o alla propaganda sia di prodotti che di attività e non individuabile secondo definizioni precedenti, né come insegna di esercizio, né come preinsegna, né come cartello, né come striscione, locandina o stendardo, né come segno orizzontale reclamistico, né come impianto pubblicitario di servizio. (…)’.
Per definire il quadro normativo rilevante nella presente controversia, deve richiamarsi altresì l’art. 134, comma 5, del d.P.R. n. 495 del 1992, il quale prescrive che i segnali turistici e di territorio con le indicazioni di attività industriali, artigianali, commerciali possono essere installati, ‘a giudizio dell’ente proprietario della strada’, qualora per la configurazione dei luoghi e della rete stradale si reputi utile l’impianto di un sistema segnaletico informativo di avvio alle zone di attività.
4.5. La disciplina della pubblicità sulle strade delineata dall’art. 23 del codice della strada è, dunque, volta a vietare la collocazione di insegne o impianti di pubblicità che siano idonei ad arrecare disturbo visivo agli utenti della strada o a distrarne l’attenzione (cfr. Cass. n. 4683 del 2009; n. 5412 del 2007).

La «sicurezza delle persone, nella circolazione stradale, rientra, del resto, tra le finalità primarie di ordine sociale ed economico

perseguite dallo Stato» (art. 1, comma 1, codice della strada), ed è ‘funzionale alla tutela dell’incolumità personale’ (Corte cost., sentenza n. 428 del 2004).

5. Deve allora ritenersi che per valutare se un manufatto collocato lungo le strade o in vista di esse costituisce un impianto di pubblicità o propaganda (nella specie, una preinsegna, finalizzata alla pubblicizzazione direzionale della sede dove si esercita una determinata attività ed installata in modo da facilitare il reperimento della sede stessa), oppure un segnale turistico e di territorio meramente informativo di avvio alle zone di attività industriali, artigianali, commerciali, occorre accertare se il cartello svolga una prevalente funzione pubblicitaria o segnaletica di indicazione dell’itinerario verso la sede dell’attività imprenditoriale. La relativa valutazione, implicando accertamenti di fatto e apprezzamenti di merito, è sindacabile in sede di legittimità soltanto sotto l’aspetto dell’omesso esame ex art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c. o della mancanza assoluta, irriducibile contraddittorietà o incomprensibilità della motivazione (si vedano Cass. n. 3428 del 2006; n. 17852 del 2004; n. 2974 del 2022).
5.1. -Il Tribunale di Potenza, nella comparazione dei cartelli oggetto di causa con le composizioni grafiche delle figure contenute nella tabella allegata al decreto, ha motivatamente apprezzato in modo idoneo la funzione pubblicitaria degli stessi.

6. -In risposta al terzo motivo di ricorso, deve affermarsi che la sentenza del Tribunale di Potenza illustra le argomentazioni rilevanti per individuare e comprendere le ragioni, in fatto e in diritto, della decisione e non denota alcun travisamento nella lettura del fatto probatorio costituito dalle riproduzioni dei cartelli installati. La ricorrente, inoltre, non deduce l’omesso esame di alcun fatto storico che abbia carattere decisivo (vale a dire che, se esaminato, avrebbe
determinato un esito diverso della controversia), limitandosi ad auspicare una diversa valutazione di elementi istruttori inerenti a fatti comunque presi in considerazione dal giudice d’appello.

7.- Il ricorso va, perciò, rigettato.

Segue la condanna della ricorrente a rimborsare alla controricorrente le spese del giudizio di cassazione nell’importo liquidato in dispositivo. Deve essere respinta la domanda avanzata dal controricorrente di responsabilità aggravata ex art. 96 c.p.c., non potendosi affermare che il ricorso per cassazione -oltretutto riguardante una normativa piuttosto specifica e settoriale di non agevole ricostruzione – sia stato proposto con mala fede o colpa grave, ovvero con coscienza della sua infondatezza o senza avere adoperato la normale diligenza per acquisire la stessa.
Sussistono i presupposti processuali per il versamento -ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, del D.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 -, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per l’impugnazione, se dovuto.

P. Q. M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la ricorrente a rimborsare alla controricorrente le spese sostenute nel giudizio di cassazione, che liquida in complessivi € 800,00, di cui € 100,00 per esborsi, oltre spese generali e ad accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater del D.P.R. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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