Estratto di ruolo: quando è inammissibile l'appello

Una società ha impugnato un estratto di ruolo per mancata notifica delle cartelle. La Cassazione, applicando una nuova norma, ha dichiarato l’impugnazione dell’estratto di ruolo inammissibile perché il contribuente non ha dimostrato un pregiudizio concreto, come richiesto per agire in giudizio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Estratto di ruolo: La Cassazione chiarisce i limiti dell’impugnazione

Introduzione: Il caso dell’impugnazione dell’estratto di ruolo

L’impugnazione di un estratto di ruolo è da tempo al centro di un acceso dibattito giuridico. Questo documento, che riassume le pendenze fiscali di un contribuente, è spesso il primo segnale di un debito di cui non si era a conoscenza, tipicamente a causa di una presunta mancata notifica delle cartelle di pagamento. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha consolidato un principio fondamentale, introdotto dal legislatore per arginare un contenzioso seriale: l’impugnazione dell’estratto di ruolo non è sempre ammissibile, ma è subordinata alla prova di un pregiudizio concreto.

I fatti del processo: dalla notifica PEC all’arrivo in Cassazione

Una società contribuente si rivolgeva alla Commissione Tributaria Provinciale per contestare un estratto di ruolo e le relative tre cartelle di pagamento, sostenendo di non averle mai ricevute o che la notifica fosse inesistente. I giudici di primo grado, tuttavia, dichiaravano il ricorso inammissibile, ritenendo le cartelle regolarmente notificate.

La società proponeva appello alla Commissione Tributaria Regionale, la quale confermava la decisione precedente. I giudici di secondo grado specificavano che la notifica via PEC, effettuata direttamente dall’Agente della riscossione dopo il 1° giugno 2016, era da considerarsi pienamente legittima ai sensi della normativa vigente. Non soddisfatta, la società portava il caso dinanzi alla Corte di Cassazione, lamentando vizi di motivazione e violazioni di legge relative alle modalità di notifica.

L’impugnazione dell’estratto di ruolo e il nuovo principio di diritto

La Corte di Cassazione, tuttavia, ha spostato il focus della questione dai motivi specifici del ricorso a un principio di diritto di portata generale e di recente introduzione. Il legislatore, con l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021, ha modificato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973, stabilendo che: “L’estratto di ruolo non è impugnabile”.

L’impugnazione diretta del ruolo e della cartella che si assume non notificata è consentita solo in casi eccezionali. Il contribuente che agisce in giudizio ha l’onere di dimostrare che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto e attuale per la partecipazione a procedure di appalto, per la riscossione di somme da parte di pubbliche amministrazioni o per la perdita di un beneficio. In assenza di tale prova, manca l’“interesse ad agire”, un presupposto fondamentale del processo.

L’intervento delle Sezioni Unite e della Corte Costituzionale

Questo principio è stato avallato dalle Sezioni Unite della Cassazione (sentenza n. 26283/2022) e ha superato il vaglio della Corte Costituzionale (sentenza n. 190/2023), che ha ritenuto la limitazione una scelta discrezionale del legislatore finalizzata a ridurre il contenzioso e a razionalizzare il sistema di tutela, senza violare il diritto di difesa. Il legislatore ha voluto evitare ricorsi ‘preventivi’ o ‘esplorativi’, consentendo l’azione solo a fronte di un danno imminente.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

Nel caso specifico, la Corte ha rilevato d’ufficio che l’azione intrapresa dalla società era un’impugnazione di un estratto di ruolo. Poiché la società non aveva dedotto né dimostrato la sussistenza di uno di quei pregiudizi specifici richiesti dalla nuova normativa per giustificare un interesse qualificato all’impugnazione, il ricorso originario doveva essere considerato inammissibile fin dall’inizio.

La norma, avendo natura processuale, si applica anche ai giudizi in corso. Di conseguenza, la Corte non è entrata nel merito dei singoli motivi di ricorso (relativi alla regolarità delle notifiche PEC), ma ha preso atto della carenza di un presupposto processuale essenziale. Ha quindi cassato la sentenza d’appello senza rinvio e ha dichiarato l’inammissibilità dell’originario ricorso, chiudendo definitivamente la controversia. Le spese dell’intero giudizio sono state compensate tra le parti, data la novità normativa e giurisprudenziale intervenuta nel corso della causa.

Conclusioni: cosa cambia per i contribuenti

La decisione consolida un orientamento ormai chiaro: non è più sufficiente venire a conoscenza di un debito tramite un estratto di ruolo per poterlo impugnare immediatamente. Il contribuente deve attendere la notifica di un atto successivo (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento) oppure, se vuole agire prima, deve dimostrare che quel debito iscritto a ruolo gli sta causando un danno concreto e immediato nei rapporti con la pubblica amministrazione. Questa impostazione richiede una maggiore attenzione strategica da parte dei contribuenti e dei loro difensori, che devono valutare attentamente la sussistenza dell’interesse ad agire prima di intraprendere un’azione legale contro un estratto di ruolo.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. La Corte, applicando una recente normativa (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973), ha stabilito che l’estratto di ruolo non è di per sé impugnabile.

In quali casi si può impugnare un estratto di ruolo o una cartella non notificata?
L’impugnazione è ammessa solo se il contribuente dimostra che dall’iscrizione a ruolo può derivargli un pregiudizio specifico e concreto, come l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico o la perdita di un beneficio con la pubblica amministrazione.

Cosa succede se si impugna un estratto di ruolo senza dimostrare un pregiudizio specifico?
Il ricorso viene dichiarato inammissibile d’ufficio, anche dalla Corte di Cassazione. Ciò significa che la causa si chiude senza che i giudici entrino nel merito delle questioni sollevate (es. la presunta mancata notifica).

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 10662 Anno 2024

Oggetto: Tributi Relatore: COGNOME DI COGNOME NOME

ESTRATTO DI RUOLO – IMPUGNAZIONE – INAMMISIBILITÀ

Civile Ord. Sez. 5 Num. 10662 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 19/04/2024

ORDINANZA

Sul ricorso iscritto al numero 9943 del ruolo generale dell’anno 202 2, proposto

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa, giusta procura speciale in calce al ricorso, dall’AVV_NOTAIO elettivamente domiciliata presso l’indirizzo di posta elettronica del difensore (PEC): EMAIL

-ricorrente – contro

RAGIONE_SOCIALE– in persona del Presidente pro tempore, domiciliata in Roma, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Generale dello Stato che la rappresenta e difende;

-controricorrente –

per la cassazione della sentenza della Commissione tributaria regionale del Veneto, n. 1210/06/2021, depositata in data 5 ottobre 2021, non notificata;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16 febbraio 2024 dal Consigliere NOME COGNOME NOME COGNOME di Nocera;

RILEVATO CHE

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore , proponeva ricorso nei confronti dell’RAGIONE_SOCIALE dinanzi alla Commissione tributaria provincia di Venezia avverso un estratto di ruolo e sottostanti tre cartelle di pagamento denunciando l’inesistenza o, comunque, la mancata notifica di queste ultime.

2.La CTP di Venezia, con sentenza n. 1064/01/2019, dichiarava inammissibile il ricorso per violazione dell’art. 21 del d.lgs. n. 546/92 essendo state le sottostanti cartelle regolarmente notificate.

La CTR, con la sentenza n. 1210/06/2021, rigettava l’appello della società contribuente, confermando la decisione di prime cure, stante la regolarità della notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle effettuata direttamente dall’Agente della riscossione, tramite EMAIL, ai se nsi dell’art. 26 del d.P.R. n. 602/73, trattandosi di procedura effettuata dopo il 1° giugno 2016.

5.Avverso la suddetta sentenza la società contribuente propone ricorso affidato a quattro motivi.

6.Resiste con controricorso l’RAGIONE_SOCIALE.

La società ha depositato memoria illustrativa.

CONSIDERATO CHE

1.Con il primo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4 c.p.c., la nullità della sentenza per violazione e falsa applicazione degli artt. 36, comma 2, n. 4 del Dlgs. n. 546/1992, 132, comma 2, n. 4 c.p.c. e 118 disp. att. c.p.c., stante la mancata motivazione non contenendo né l’indicazione de lle ragioni specifiche di condivisione della decisione di primo grado né una valutazione specifica dei motivi di appello.

Con il secondo motivo si denuncia in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4 c.p.c. la nullità della sentenza impugnata per avere la CTR ritenuto erroneamente che le sottostanti cartelle fossero state ritualmente notificate via PEC sebbene gli artt. 26 del d.P.R. n. 602/73 e 60 del d.P.R. n. 600/73 prevedessero la possibilità per RAGIONE_SOCIALE di notificare via PEC soltanto a partire dal 1° luglio2017.

3.Con il terzo motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3 c.p.c., la violazione e falsa applicazione dell’art. 3-bis della legge n. 53/94, 26, comma 2, del d.P.R. n. 602/1973, 57-bis del d.lgs. n. 82/2005 e 2697 c.c. in relazione alle notifiche effettuate via PEC dall’RAGIONE_SOCIALE che si assumevano inesistenti.

Con il quarto motivo si denuncia, in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4 c.p.c., la nullità della sentenza impugnata in relazione alla eccepita inesistenza RAGIONE_SOCIALE notifiche effettuate via PEC da RAGIONE_SOCIALE da indirizzi non inseriti nei pubblici elenchi IPA.

5 .Sull’impugnabilità dell’estratto di ruolo, le Sezioni Unite di questa Corte (Cass., Sez. U, 6.9.2022, n. 26283), hanno recentemente affermato che, in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3 -bis del d.l. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla l. n. 215 del 2021, con il quale, novell ando l’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, è stato inserito il comma 4-bis (a mente del quale ‘ L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti
pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione ‘), si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzan dolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata, altresì concludendo per la manifesta infondatezza RAGIONE_SOCIALE questioni di legittimità costituzionale della norma in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost, quest’ultimo con riguardo agli artt. 6 della CEDU e 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione; che, in tale occasione e con riferimento all’impugnazione come nella specie- del ruolo e della cartella, è stato altresì chiarito che l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione , anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; sicché la citata disposizione incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio (Cass., Sez. U, 6.9.2022, n. 26283, Rv. 665660-01; Cass. sez. 5, n. 16259 del 2023).
6.Con la sentenza n. 190 del 2023 la Corte costituzionale ha ritenuto inammissibili le questioni sollevate sull’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, come modificato dall’art. 3 – bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito; nella detta pronunc ia si è osservato che ‘ A fronte di una tale proliferazione di ricorsi, che ha messo in crisi il sistema di tutela giurisdizionale,

il legislatore è intervenuto con la disposizione censurata, che limita la possibilità di impugnare direttamente il ruolo e la cartella, che si assume invalidamente notificata, solo al ricorrere di determinate fattispecie attinenti a rapporti con la pubblica amministrazione , … e che ‘ a tale esito si è giunti incidendo sull’ampiezza della tutela giurisdizionale ‘. La sentenza ha precisato che ‘ il rimedio al vulnus riscontrato richiede, in realtà, un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore ‘. Tale risultato può, infatti, essere ottenuto intervenendo in più direzioni, peraltro non alternative: da un lato, « estendendo, con i criteri ritenuti opportuni, la possibilità di una tutela ‘anticipata’» a determinate fattispecie ulteriori e analoghe a quelle previste dalla norma censurata, dall’altro, « agendo in radice, ovvero sulle patologie che ancora permangono nel sistema italiano della riscossione ». Queste -ha precisato la sentenza -« attengono sia al passato, dove, anche per cause storiche, si è accumulata una consistente massa di crediti ormai evidentemente prescritti, sia al futuro perché il sistema dovrà essere strutturato in modo che tale fenomeno non si ripeta, evitando, in partic olare, il danno di gravi falle nell’adempimento del dovere tributario ». In particolare, con riguardo alla indefettibile esigenza di superare « la grave vulnerabilità ed inefficienza, anche con riferimento al sistema RAGIONE_SOCIALE notifiche, che ancora affligge il sistema italiano della riscossione », la sentenza ha formulato « il pressante auspicio che il Governo dia efficace attuazione ai princìpi e criteri direttivi per la revisione del sistema nazionale della riscossione contenuti nella delega conferitagli dall’art. 18 della legge 9 agosto 2023, n. 111 (Delega al Governo per la riforma fiscale) ».
7.Nella specie, vertendosi in ipotesi di impugnazione proposta avverso l’estratto di ruolo e le cartelle, né avendo la società ricorrente dedotto la sussistenza di un interesse qualificato a tale impugnazione, va dichiarata, d’ufficio, l’inammissibilità dell’originario ricorso della contribuente, non potendo la causa essere proposta ab initio , e con conseguente cassazione, senza rinvio, della sentenza impugnata, ex art. 382, comma 3, cod. proc. civ.

8 .Le spese dell’intero giudizio vanno interamente compensate tra le parti, a cagione della intervenuta novità normativa e giurisprudenziale.

P.Q.M.

La Corte pronunciando sul ricorso, cassa senza rinvio la gravata decisione e dichiara inammissibile l’originario ricorso. Compensa integralmente tra le parti le spese dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma il 16 febbraio 2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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