Impugnabilità estratto di ruolo: la Cassazione decide

Un contribuente ha impugnato una cartella di pagamento di cui è venuto a conoscenza solo tramite un estratto di ruolo. La Corte di Cassazione, applicando una nuova legge (jus superveniens), ha dichiarato il ricorso inammissibile. La sentenza stabilisce che l’impugnabilità dell’estratto di ruolo è possibile solo se il contribuente dimostra di subire un pregiudizio concreto e specifico, come l’esclusione da appalti pubblici. In assenza di tale prova, l’azione legale non può procedere.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 febbraio 2026 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Tributaria

Impugnabilità Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Fa Chiarezza

Molti contribuenti scoprono di avere un debito con il Fisco solo richiedendo un estratto di ruolo all’Agente della Riscossione. Questo documento, pur non essendo una cartella di pagamento, può generare allarme e il desiderio di agire legalmente. Ma è sempre possibile? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce sui limiti e le condizioni per l’impugnabilità dell’estratto di ruolo, un tema cruciale per i diritti dei contribuenti, alla luce delle recenti riforme legislative.

I Fatti del Caso: La Scoperta del Debito e l’Inizio della Causa

Un contribuente si è trovato di fronte a una richiesta di pagamento per imposte relative a un anno fiscale passato. La particolarità del caso risiedeva nel fatto che egli non aveva mai ricevuto la notifica della relativa cartella di pagamento, venendo a conoscenza del debito solo attraverso la consultazione di un estratto di ruolo. Di conseguenza, ha avviato un’azione legale per contestare la pretesa, ottenendo una prima vittoria presso la Commissione tributaria provinciale.

Tuttavia, la Commissione tributaria regionale ha ribaltato la decisione, dando ragione all’Agente della Riscossione. Il contribuente ha quindi deciso di portare la questione davanti alla Corte di Cassazione, sollevando dubbi sulla corretta procedura di notifica e sulla decadenza della pretesa tributaria.

La Decisione della Corte di Cassazione sull’Impugnabilità Estratto di Ruolo

La Suprema Corte, nell’analizzare il caso, ha applicato i principi stabiliti da una recente normativa (il cosiddetto jus superveniens), introdotta con il D.L. n. 146/2021. Questa legge ha modificato l’art. 12 del d.P.R. 602/1973, stabilendo regole precise sull’impugnabilità dell’estratto di ruolo.

L’Interesse ad Agire come Condizione Fondamentale

La Corte ha chiarito che l’estratto di ruolo, di per sé, non è un atto impugnabile. È un semplice documento informativo. Tuttavia, il ruolo e la cartella di pagamento (anche se non notificati) possono essere contestati in via eccezionale. Il contribuente deve però dimostrare di avere un “interesse ad agire” concreto e attuale. Questo interesse sussiste solo se l’iscrizione a ruolo può causargli un pregiudizio specifico, come:

* L’impossibilità di partecipare a una gara d’appalto.
* Il blocco di pagamenti dovuti da una pubblica amministrazione.
* La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

L’Inammissibilità del Ricorso Originario

Nel caso specifico, il contribuente non aveva fornito alcuna prova di subire uno di questi specifici pregiudizi. Non aveva dimostrato che l’esistenza di quel debito iscritto a ruolo gli stesse causando un danno immediato e concreto, oltre alla generica pendenza del debito stesso. Di conseguenza, la Corte di Cassazione ha concluso che mancava il presupposto fondamentale dell’interesse ad agire. Per questo motivo, il ricorso introduttivo, presentato in primo grado, doveva essere dichiarato inammissibile.

Le Motivazioni: Perché l’impugnabilità dell’estratto di ruolo è limitata?

Le motivazioni della Corte si fondano sulla necessità di bilanciare il diritto di difesa del contribuente con l’efficienza dell’azione amministrativa. Permettere l’impugnazione indiscriminata di un atto meramente informativo come l’estratto di ruolo aprirebbe le porte a un contenzioso preventivo e generalizzato, spesso non supportato da un reale bisogno di tutela. Il legislatore, con la nuova norma, ha voluto circoscrivere l’azione legale ai soli casi in cui il contribuente rischia un danno effettivo e imminente. L’azione diventa quindi uno strumento di tutela mirato e non un mezzo per contestare genericamente l’esistenza di un debito non ancora formalmente richiesto con un atto esecutivo.

Le Conclusioni: Cosa Cambia per il Contribuente?

Questa ordinanza conferma un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato. Per il contribuente, ciò significa che non è sufficiente scoprire un debito tramite un estratto di ruolo per poterlo immediatamente impugnare. È necessario dimostrare, con prove concrete, che quella iscrizione a ruolo sta producendo un effetto negativo e pregiudizievole nei suoi rapporti con la pubblica amministrazione o con il mercato (nel caso degli appalti). In assenza di tale prova, qualsiasi azione legale sarà dichiarata inammissibile. La Corte, riconoscendo il cambiamento normativo avvenuto durante il processo, ha compensato le spese legali tra le parti per tutti i gradi di giudizio.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. L’estratto di ruolo di per sé non è impugnabile. L’impugnazione del ruolo o della cartella di pagamento, conosciuti tramite l’estratto, è ammessa solo in casi eccezionali.

Cosa deve dimostrare il contribuente per poter impugnare il ruolo e la cartella non notificati?
Il contribuente deve dimostrare che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico e concreto, come l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico, la riscossione bloccata di somme dovute da enti pubblici o la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

La nuova legge sull’impugnabilità dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha confermato che la nuova disciplina, in quanto regola una condizione dell’azione come l’interesse ad agire, si applica anche ai giudizi pendenti al momento della sua entrata in vigore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 5 Num. 10690 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 5 Num. 10690 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 19/04/2024

ORDINANZA

ha pronunciato la seguente ha pronunciato la seguente sul ricorso n. 14533/2018 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO, con domicilio eletto presso il suo studio, in Roma, in INDIRIZZO, giusta procura speciale in calce al ricorso per cassazione.

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, nella persona del Direttore pro tempore , e RAGIONE_SOCIALE, nella persona del Direttore pro tempore , rappresentate e difese dall’Avvocatura RAGIONE_SOCIALE dello RAGIONE_SOCIALE,

presso i cui uffici sono elettivamente domiciliate, in Roma, INDIRIZZO.

– controricorrenti- avverso la sentenza della Commissione tributaria regionale del LAZIO, n. 6501/6/17, depositata in data 13 novembre 2017, non notificata; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del l’11 aprile 2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

RITENUTO CHE

La Commissione tributaria regionale ha accolto l’appello proposto dalla società RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza della Commissione tributaria provinciale di Roma, che aveva accolto il ricorso presentato da COGNOME NOME, ritenendo correttamente notificata la cartella di pagamento oggetto di impugnazione.

COGNOME NOME ha proposto ricorso per cassazione con atto affidato a due motivi.

L ‘RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE resistono con controricorso.

COGNOME NOME ha depositato memoria.

CONSIDERATO CHE

1. Il primo mezzo deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la violazione dell’art. 26 del d.P.R. 602 del 1973, dell’art. 60 del d.P.R. n. 600 del 1973, dell’art. 140 cod. proc. civ., e, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 5, cod. proc. civ., l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti. Nel caso in esame, il procedimento notificatorio da seguire era quello contemplato per i casi di cosiddetta irreperibilità relativa e, quindi, attraverso il compimento di tutte le formalità prescritte dall’art. 140 cod. proc. civ., ivi compresa l’effettiva ricezione da parte del
contribuente della raccomandata informativa dell’avvenuto deposito della cartella di pagamento presso la casa comunale. L’assunto della Commissione tributaria regionale, dunque, era erroneo e non teneva conto della specifica situazione di c.d. irreperibilità relativa in cui si era trovato il contribuente, al momento della notificazione della cartella di pagamento eseguita a mezzo messo dell’agente di riscossione in data 8 giugno 2011.

2. Il secondo mezzo deduce, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., la violazione dell’art. 25 del d.P.R. n. 602 del 1973, degli artt. 112, 324 e 346 cod. proc. civ. e dell’art. 2909 cod. civ.. La Commissione tributaria regionale aveva omesso di accertare che la pretesa tributaria dell’ente impositore risultava estinta, per intervenuta decadenza dal termine entro cui avrebbe dovuto essere avviato il procedimento di riscossione, secondo quanto prescritto dall’art. 25 del d.P.R. n. 602/1973. L’accertata decadenza dalla pretesa tributaria dell’ente impositore, contenuta nella sentenza di primo grado, non essendo stata oggetto di specifico mezzo di gravame, era passata in giudicato e, quindi, la Commissione tributaria regionale del Lazio aveva errato nel non averne dato atto, nonostante che nelle controdeduzioni depositate in grado di appello era stata sollevata la relativa eccezione.
3. E’ utile premettere che, in virtù del principio iura novit curia di cui all’art. 113, comma 1, cod. proc. civ., il giudice ha il potere-dovere di assegnare una diversa qualificazione giuridica ai fatti e ai rapporti dedotti in giudizio, nonché all’azione esercitata in causa, potendo porre a fondamento della sua decisione disposizioni e principi di diritto diversi da quelli erroneamente richiamati dalle parti, purché i fatti necessari al perfezionamento della fattispecie ritenuta applicabile coincidano con quelli della fattispecie concreta sottoposta al suo esame, essendo allo stesso vietato, in forza del principio di cui all’art. 112 cod. proc. civ., porre a base della decisione fatti che, ancorché rinvenibili all’esito di una ricerca condotta sui documenti prodotti, non siano stati oggetto di
puntuale allegazione o contestazione negli scritti difensivi RAGIONE_SOCIALE parti (Cass., 27 novembre 2018, n. 30607; Cass., 10 giugno 2020, n. 11103; Cass., 25 ottobre 2022 n. 31561).

3.1 Ebbene, nel caso di specie, come emerge alle pagine 1 e 2 del ricorso per cassazione, oggetto di impugnazione è stata la cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA, risultante da estratto di ruolo portante iscrizione di importi dovuti a titolo di varie imposte, relative all’anno 2004.

3.2 Ciò posto, le Sezioni unite hanno affermato il principio che « In tema di riscossione coattiva RAGIONE_SOCIALE entrate pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021) trova applicazione nei processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della predetta norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione ». (Cass., Sez. U., 6 settembre 2022, n. 26283).
3.3 Nella sentenza sopra richiamata, è stato, in particolare, affermato che:

-) nei casi in cui si contestino il ruolo e/o la cartella o l’intimazione di pagamento non notificate o invalidamente notificate, conosciute perché risultanti dall’estratto di ruolo, l’esercizio della pretesa tributaria non emerge da alcun atto giuridicamente efficace, l’azione è da qualificare di accertamento negativo e, in quanto tale, essa, in considerazione della struttura impugnatoria del giudizio tributario, è improponibile;

-) l’art. 3 bis del decreto legge n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, novellando l’art. 12 del d.P.R. n.

602/73, intitolato alla «Formazione e contenuto dei ruoli», in cui ha inserito il comma 4 bis, ha stabilito non soltanto che « L’estratto di ruolo non è impugnabile », ma anche che « Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione »;
-) la norma riguarda la riscossione RAGIONE_SOCIALE entrate pubbliche anche extratributarie: in base, in particolare, alla combinazione degli artt. 17 e 18 del decreto legislativo n. 46/1999 quanto ai crediti contributivi e previdenziali e giusta gli artt. 27 della legge n. 689/1981 e 206 del decreto legislativo n. 285/1992, in relazione alle somme dovute a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, la riscossione RAGIONE_SOCIALE quali è disciplinata dalle norme previste per l’esazione RAGIONE_SOCIALE imposte dirette;
-) la prima disposizione del comma 4 bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973 è ricognitiva della natura dell’estratto di ruolo, mero elaborato informatico contenente gli elementi della cartella, ossia gli elementi del ruolo afferente a quella cartella, che non contiene pretesa impositiva alcuna, a differenza del ruolo, il quale è atto impositivo, in quanto tale annoverato dall’art. 19 del decreto legislativo n. 546/1992 tra quelli impugnabili;

-) quello che si impugna è l’atto impositivo o riscossivo menzionato nell’estratto di ruolo;

-) è inammissibile l’impugnazione dell’estratto di ruolo che riporti il credito trasfuso in una cartella di pagamento che sia stata precedentemente notificata, e non impugnata o che sia rivolta a far valere l’invalidità di un’intimazione, regolarmente notificata e non contestata, per l’omessa notificazione RAGIONE_SOCIALE cartelle di pagamento;

-) la seconda disposizione della disciplina sopravvenuta non è retroattiva, perché non disconosce le conseguenze già realizzate del fatto compiuto, né ne impedisce le conseguenze future per una ragione relativa a questo fatto soltanto: essa non incide sul novero degli atti impugnabili e, specificamente, non ne esclude il ruolo e la cartella di pagamento; né introduce motivi d’impugnazione o foggia quelli che già potevano essere proposti;

-) con la norma in questione, il legislatore, nel regolare specifici casi di azione «diretta», stabilisce quando l’invalida notificazione della cartella ingeneri di per sé bisogno di tutela giurisdizionale e, quindi, tenendo conto dell’incisivo rafforzamento del sistema di garanzie, di cui si è detto, plasma l’interesse ad agire;

-) questa condizione dell’azione ha difatti natura dinamica, che rifugge da considerazioni statiche allo stato degli atti e può assumere una diversa configurazione, anche per volontà del legislatore, fino al momento della decisione, con la conseguenza che la disciplina sopravvenuta si applica, allora, ai processi pendenti perché incide sulla pronuncia della sentenza (o dell’ordinanza), che è ancora da compiere, e non già su uno degli effetti dell’impugnazione;

è, quindi, coerente che l’interesse, così come conformato dal legislatore, debba essere dimostrato e la dimostrazione si può dare anche nel corso dei giudizi pendenti;

-) quanto alle fasi di merito, se il pregiudizio sia già insorto al momento della proposizione del ricorso, utile è il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini, applicabile anche al processo tributario, posto che l’assolutezza dell’impedimento a rappresentare quel pregiudizio è

determinata dalla novità della norma che l’ha previsto; a maggiore ragione esso può essere fatto valere in giudizio se insorto dopo;

-) l’interesse in questione può, poi, essere allegato anche nel giudizio di legittimità, il quale non è sull’operato del giudice, ma sulla conformità della decisione adottata all’ordinamento giuridico, mediante deposito di documentazione ex art. 372 cod. proc. civ. o anche fino all’udienza di discussione, prima dell’inizio della relazione, o fino all’adunanza camerale, se insorto dopo e, qualora occorrano accertamenti di fatto, vi provvederà il giudice del rinvio.

3.4 Tutto ciò premesso, nel caso in esame, il contribuente sul punto, nel ricorso, non ha svolto difese e, dunque, non ha dimostrato l’interesse ad agire, presupposto per l’impugnabilità dell’estratto ruolo ex art. 3 bis del decreto legge n. 146/2021, con la conseguenza che va cassata la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso, va dichiarata l’inammissibilità del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

3.5 Sussistono i presupposti, tenuto conto dello jus superveniens e del recente arresto RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite, per compensare le spese dei giudizi di merito e del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte cassa senza rinvio la sentenza impugnata e, pronunciando sul ricorso, dichiara inammissibile il ricorso introduttivo del giudizio di primo grado.

Compensa interamente fra le parti le spese processuali dei giudizi di merito e del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, in data 11 aprile 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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