Giurisdizione sanzioni biocarburanti: decide il giudice ordinario

Le Sezioni Unite della Cassazione risolvono un conflitto di giurisdizione. Le controversie relative a sanzioni per mancato rispetto delle quote di immissione in consumo di biocarburanti rientrano nella competenza del giudice ordinario. L’ordinanza chiarisce che la materia non attiene alla ‘produzione di energia’, escludendo la giurisdizione sanzioni biocarburanti dal novero delle competenze esclusive del giudice amministrativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 gennaio 2026 in Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Giurisdizione sanzioni biocarburanti: la Cassazione sceglie il giudice ordinario

Con una recente ordinanza, le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno risolto un importante dubbio sulla giurisdizione sanzioni biocarburanti, stabilendo un principio chiaro: le opposizioni contro le multe per il mancato raggiungimento della quota d’obbligo di immissione in consumo di biocarburanti sono di competenza del giudice ordinario e non di quello amministrativo. Questa decisione chiarisce il confine tra le due giurisdizioni in un settore strategico e complesso come quello energetico.

I fatti del caso: una sanzione milionaria e il dubbio sul giudice competente

Una società unipersonale operante nel settore energetico ha ricevuto un’ordinanza-ingiunzione dalla Prefettura per il pagamento di oltre 1,2 milioni di euro. La sanzione era dovuta alla violazione dell’obbligo di immettere in consumo nel territorio nazionale una quota minima di biocarburanti per l’anno 2018. L’illecito era stato accertato a seguito della invalidazione di alcuni “certificati di sostenibilità” emessi da un fornitore estero, poiché quest’ultimo era risultato privo di un necessario certificato di conformità aziendale per un determinato periodo.

L’azienda ha prima contestato la legittimità degli accertamenti tecnici dinanzi al TAR e al Consiglio di Stato, perdendo la causa. Successivamente, ha impugnato l’ordinanza-ingiunzione di pagamento davanti al Tribunale ordinario, il quale ha però declinato la propria giurisdizione a favore del giudice amministrativo. Riassunto il processo davanti al TAR, anche quest’ultimo ha negato la propria competenza, sollevando un conflitto negativo di giurisdizione davanti alla Corte di Cassazione per ottenere una decisione definitiva.

La decisione della Corte di Cassazione sulla giurisdizione sanzioni biocarburanti

Le Sezioni Unite hanno dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha stabilito che la controversia, avendo ad oggetto l’opposizione a una sanzione pecuniaria, rientra nella regola generale prevista dalla Legge n. 689/1981, che affida tali cause al tribunale ordinario. La questione centrale era stabilire se il caso potesse rientrare nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di “produzione di energia”, come previsto dall’art. 133, lett. o), del Codice del processo amministrativo.

Le motivazioni della scelta del giudice ordinario

La Corte di Cassazione ha basato la sua decisione su un’interpretazione restrittiva delle norme sulla giurisdizione esclusiva, le quali costituiscono un’eccezione alla regola generale. Le motivazioni principali sono le seguenti:

Distinzione tra ‘Produzione’ e ‘Immissione in consumo’: La sanzione non riguarda la fase di “produzione di energia”, ma quella successiva e distinta dell'”immissione in consumo” di un prodotto (i biocarburanti) già esistente. L’obbligo violato e la relativa sanzione si collocano in un momento diverso da quello coperto dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Assenza di un riferimento esplicito alle sanzioni: La norma sulla giurisdizione esclusiva in materia di energia (art. 133, lett. o) c.p.a.) non menziona esplicitamente le “sanzioni amministrative”, a differenza di altre disposizioni dello stesso articolo che lo fanno per altre materie. Questa assenza, secondo la Corte, non è casuale e indica la volontà del legislatore di mantenere le controversie sanzionatorie in questo settore sotto la competenza generale del giudice ordinario.
Natura della sanzione: La sanzione ha un carattere afflittivo e punitivo, che incide su un diritto soggettivo del privato (l’integrità patrimoniale). La procedura per irrogarla segue le garanzie della Legge n. 689/1981 e non le regole del procedimento amministrativo generale (Legge n. 241/1990). Questo rafforza la sua natura di controversia su diritti, tipicamente di competenza ordinaria.
Mancanza di un nesso di pregiudizialità forte: Sebbene la sanzione derivi dalla violazione di obblighi di natura pubblicistica, il rapporto tra l’atto sanzionatorio e il sottostante rapporto amministrativo non è così stretto da attrarre la controversia nella giurisdizione esclusiva. Non si tratta, come in altri casi (es. edilizia), di una sanzione che è conseguenza inscindibile di un provvedimento amministrativo centrale, ma di una misura punitiva autonoma.

Le conclusioni e le implicazioni pratiche

L’ordinanza delle Sezioni Unite fornisce un’indicazione chiara per tutti gli operatori del settore energetico. La competenza a decidere sulle opposizioni a sanzioni per il mancato rispetto delle quote di biocarburanti spetta al giudice ordinario. Questa scelta garantisce che la valutazione dell’illecito e della sanzione avvenga secondo le procedure e le garanzie tipiche del processo civile, incentrate sulla tutela dei diritti soggettivi. La decisione ribadisce il principio secondo cui la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo è un’eccezione che non può essere estesa per analogia a casi non espressamente previsti dalla legge, assicurando così maggiore certezza del diritto.

A quale giudice bisogna rivolgersi per contestare una multa relativa al mancato rispetto delle quote di biocarburanti?
Bisogna rivolgersi al giudice ordinario. La Corte di Cassazione ha stabilito che l’opposizione a un’ordinanza-ingiunzione per questo tipo di illecito rientra nella sua giurisdizione, in applicazione della regola generale prevista dalla Legge n. 689/1981.

Perché questa materia non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in tema di ‘produzione di energia’?
Perché la sanzione non riguarda la fase di ‘produzione’ dell’energia, ma quella successiva della ‘immissione in consumo’ di un prodotto già esistente. Inoltre, la norma sulla giurisdizione esclusiva in materia di energia (art. 133, lett. o, c.p.a.) non menziona esplicitamente le sanzioni, a differenza di altre disposizioni dello stesso articolo.

Il fatto che la sanzione tuteli un interesse pubblico ambientale non sposta la competenza al giudice amministrativo?
No. Secondo la Corte, sebbene la sanzione sia preordinata alla tutela di interessi pubblici, essa incide direttamente su un diritto soggettivo del privato (l’integrità del patrimonio) e ha natura punitiva. Questo, unito all’assenza di una specifica previsione di legge, mantiene la controversia nella giurisdizione del giudice ordinario, che è il giudice naturale dei diritti soggettivi.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 110 Anno 2026

Civile Ord. Sez. U Num. 110 Anno 2026

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 02/01/2026

ORDINANZA

sul conflitto negativo di giurisdizione, iscritto al n. NUMERO_DOCUMENTO RNUMERO_DOCUMENTO., sollevato dal T.A.R. per il Lazio, con ordinanza n. 5992 del 19 marzo 2025, nel procedimento vertente tra:

RAGIONE_SOCIALE

-ricorrente, non costituita in questa sede –

RAGIONE_SOCIALE, PREFETTURA- UFFICIO TERRITORIALE DEL GOVERNO DI TRIESTE, rappresentati e difesi dall’AVVOCATURA GENERALE RAGIONE_SOCIALEO STATO

-contro-ricorrenti –

nonché

GESTORI DEI SERVIZI ENERGETICI RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE E RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE E DEL RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE E RAGIONE_SOCIALEE RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, COGNOME

intimati – lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, che ha chiesto dichiararsi la giurisdizione del giudice ordinario; udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/12/2025 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

-Con ricorso del 6.11.2023, la società unipersonale RAGIONE_SOCIALE (di seguito RAGIONE_SOCIALE) ha impugnato, innanzi al Tribunale di Trieste, l’ordinanza -ingiunzione RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEa Provincia di Trieste del 6.12.2023 con cui le è stato ingiunto il pagamento RAGIONE_SOCIALEa somma di euro 1.261.500,00 a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria, ex art. 1, Decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del 20.1.2015 (‘ Sanzioni amministrative per il mancato raggiungimento RAGIONE_SOCIALE‘obbligo di immissione in consumo di una quota minima di RAGIONE_SOCIALE, ai sensi del comma 2, RAGIONE_SOCIALE‘articolo 30 -sexies del decreto legge 24 giugno 2014, n. 91, convertito in legge 11 agosto 2014, n. 116 ‘), per la violazione amministrativa di mancato assolvimento RAGIONE_SOCIALE‘obbligo di immissione in consumo nel territorio nazionale di una quota minima di RAGIONE_SOCIALE, previsto dall’art. 2 -quater del d.l. n. 2/2006, oggetto di verifica nell’anno 2018, di cui al ‘ Verbale di accertamento e contestazione (Articolo 14, Legge 24 novembre 1981, n. 689) ‘ del RAGIONE_SOCIALE – RAGIONE_SOCIALE (di seguito RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE), notificato il 20.12.2018.
1.1. -In sintesi, RAGIONE_SOCIALE, società che riceveva prodotti petroliferi provenienti dal territorio RAGIONE_SOCIALE Stato o da altri Stati membri, soggetti ad accisa in regime sospensivo (ossia per i quali il debito di accise non è ancora stato assolto), ha stipulato con la società slovena RAGIONE_SOCIALE un contratto di prestazione di servizi per l’importazione di gasolio, impegnandosi a svolgere tutte le procedure necessarie alla nazionalizzazione del gasolio da autotrazione acquistato da quest’ultima presso la società slovena RAGIONE_SOCIALE e al pagamento RAGIONE_SOCIALEe accise per conto RAGIONE_SOCIALE‘acquirente.
Nell’impugnata ordinanza -ingiunzione si dà atto che, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘articolo 2, comma 1, lett. k) del decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del 10 ottobre 2014 , l’obbligo di immissione in consumo di RAGIONE_SOCIALE nel settore dei trasporti è in capo al soggetto per il quale insorge il presupposto per il pagamento RAGIONE_SOCIALE‘accisa su benzina e gasolio fossili ad uso autotrazione; soggetto che, nel caso di specie, è stato identificato appunto in RAGIONE_SOCIALE, la quale, avendo la qualifica di ‘destinatario registrato’, è soggetto onerato RAGIONE_SOCIALE‘assolvimento RAGIONE_SOCIALEe pratiche fiscali inerenti l’immissione in consumo ai fini RAGIONE_SOCIALEe accise, come del resto ammesso negli scritti difensivi.
1.2. -Nel 2018 COGNOME aveva comunicato tramite il portale informatico del RAGIONE_SOCIALE Servizi Energetici (GSE ), ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 4, D.M. 10 ottobre 2014, di aver immesso in consumo nel 2017 il quantitativo di 43.952,78 tonnellate di gasolio di cui 2.784,02 tonnellate di RAGIONE_SOCIALE sostenibili Tuttavia, all’esito di una verifica a campione sulla documentazione inviata, il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, in data 8.10.2018, aveva rilevato la mancanza di documentazione atta al riconoscimento di n. NUMERO_DOCUMENTO, disconoscendo la validità dei ‘certificati di sostenibilità’ emessi dal fornitore sloveno RAGIONE_SOCIALE per le partite di biocarburante relative al periodo 1.1.2017-6.11.2017 stante la carenza, in capo al fornitore, di un ‘certificato di conformità aziendale’ con validità antecedente al 7.11.2017.
1.3. –RAGIONE_SOCIALE ha contestato la legittimità dei suddetti provvedimenti (per violazione e falsa applicazione degli artt. 17 e 18 RAGIONE_SOCIALEa Dir. 2009/28/CE e RAGIONE_SOCIALEa normativa interna di recepimento, violazione del principio RAGIONE_SOCIALEa libera circolazione RAGIONE_SOCIALEe merci ex art. 34 TFUE, del principio unionale di proporzionalità e del principio costituzionale di ragionevolezza e proporzionalità, nonché per eccesso di potere per difetto d’istruttoria, travisamento dei fatti e carenza di motivazione) dinanzi al T.A.R. per il Lazio e poi dinanzi al Consiglio di Stato, che con sentenza n. 1446/2024 ha confermato il rigetto del ricorso e la legittimità dei provvedimenti, essendo la società risultata non in regola con le prescrizioni relative al sistema nazionale di certificazione, per le partite RAGIONE_SOCIALE ‘anno 2017.
1.4. -Nel giudizio di opposizione promosso dinanzi al Tribunale di Trieste, RAGIONE_SOCIALE ha eccepito l’illegittimità RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza -ingiunzione sia per insussistenza RAGIONE_SOCIALE‘elemento oggettivo RAGIONE_SOCIALE‘illecito sostanzialmente per le medesime ragioni fatte valere nel processo amministrativo, allora in corso -sia per difetto RAGIONE_SOCIALE‘elemento soggettivo, in ragione RAGIONE_SOCIALEa propria buona fede (violazione e/o falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 3, l. n. 689/1981), oltre che per difetto di una base normativa legittima (illegittimità del DM 20.1.2015 e RAGIONE_SOCIALEe sanzioni previste dall’art. 1, violazione del criterio di proporzionalità RAGIONE_SOCIALEe sanzioni ex art. 49, par. 3 CDFUE, e RAGIONE_SOCIALEe pene, ex art. 49, par. 3 Carta di Nizza).
-Con sentenza del 12.11.2024 il Tribunale di Trieste ha declinato la giurisdizione in favore del giudice amministrativo.

-Con ordinanza del 19 marzo 2025, il T.A.R. per il Lazio, dinanzi al quale il processo è stato conseguentemente riassunto, ha a sua volta declinato la propria giurisdizione, e, ritenendola spettante al giudice ordinario, ha sollevato d’ufficio conflitto negativo di giurisdizione, ai sensi del combinato disposto degli artt. 11, comma 3, c.p.a. e 59, comma 3, l. n. 69/2009 , con sospensione del giudizio in attesa RAGIONE_SOCIALE‘individuazione definitiva del giudice munito di giurisdizione nella presente controversia.
-Il RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE –RAGIONE_SOCIALE Trieste hanno depositato ‘controricorso’ chiedendo che il conflitto negativo di giurisdizione sia risolto con dichiarazione RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione del giudice amministrativo.

4.1. -Il pubblico ministero ha presentato conclusioni scritte chiedendo che sia affermata invece la giurisdizione del giudice ordinario.

4.2. -La Corte si è riservata di depositare la decisione nel termine di cui all’art. 380 -bis.1. cpv. c.p.c.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE

-Il regolamento di giurisdizione sollevato d’ufficio dal TAR per il Lazio appare innanzitutto ammissibile, ai sensi del d.lgs. n. 104/2010 (c.p.a.), il cui art. 9, comma 1, stabilisce che «il difetto di giurisdizione è

rilevato in primo grado anche d’ufficio», mentre il successivo art. 11 dispone al comma 2 che, «quando la giurisdizione è declinata dal giudice amministrativo in favore di altro giudice nazionale o viceversa, ferme restando le preclusioni e decadenze intervenute, sono fatti salvi gli effetti processuali e sostanziali RAGIONE_SOCIALEa domanda se il processo è riproposto innanzi al giudice indicato nella pronuncia che declina la giurisdizione entro il termine perentorio di tre mesi dal suo passaggio in giudicato», e il successivo comma 3, nell’ipotesi di giudizio tempestivamente riproposto, dopo la declinatoria di giurisdizione del giudice ordinario, davanti al giudice amministrativo, indica nella prima udienza -fissata in base all’art. 71, comma 3, c.p.a. e disciplinata dal successivo art. 73 -il momento oltre il quale il giudice amministrativo non può sollevare il conflitto (cfr. Cass. Sez. U, n. 8187 del 2022).
-Nel merito, va affermata la giurisdizione del giudice ordinario.

6.1. -I provvedimenti di applicazione di pene pecuniarie emessi dalla PRAGIONE_SOCIALEA. in reazione a comportamenti del privato ritenuti illegittimi, come quello per cui è causa, incidono su posizioni soggettive aventi natura di diritto soggettivo (segnatamente alla integrità RAGIONE_SOCIALEa propria sfera patrimoniale) in quanto la sanzione assolve un ruolo punitivo, e solo indirettamente preordinato alla tutela degli interessi pubblici rientranti nell’area funzionale sussidiata dalla sanzione, con conseguente compressione RAGIONE_SOCIALEa sfera di libertà del cittadino (cfr. Cass. Sez. U, n. 8187/2022 cit., che ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario in tema di opposizione a sanzioni amministrative per escavazione abusiva ex art. 29 L.R. Sicilia n. 127/1980, che richiama “le procedure RAGIONE_SOCIALEa legge 24 novembre 1981, n. 689″).
6.2. -Nondimeno , l’incidenza su diritti soggettivi non è decisiva quando a venire in rilievo è la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, poiché nelle (sole) materie indicate dalla legge e dall’art. 133 c.p.a. il giudice amministrativo conosce, pure ai fini risarcitori, anche RAGIONE_SOCIALEe controversie nelle quali si faccia questione di diritti soggettivi, ex art. 7, comma 5, c.p.a. (da ultimo, Cass. Sez. U, n. 26080 del 2025).

Come precisato dalla Corte costituzionale con le sentenze n. 204/2004 e n. 191/2006, la giurisdizione esclusiva si estende alle liti, anche risarcitorie, in cui si faccia questione di diritti soggettivi o interessi legittimi, sempre che l’amministrazione agisca come autorità, sebbene non solo attraverso provvedimenti, ma anche tramite comportamenti posti in essere nell’esercizio di un potere pubblico o ‘ad esso ricollegabile in via mediata’, ad eccezione dei meri comportamenti materiali avulsi da tale potere (cfr. Cass. Sez. U, 26080/2025 cit.); principio poi consacrato nell’art. 30, comma 2, c.p.a., che consente la condanna al risarcimento del danno ingiusto derivante dall’illegittimo esercizio RAGIONE_SOCIALE‘attività amministrativa o dal mancato esercizio di quella obbligatoria.
6.3. -Nel caso concreto viene in rilievo innanzitutto l’art. 22 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 689 del 1981, il quale prevede espressamente che «contro l’ordinanza-ingiunzione di pagamento e contro l’ordinanza che dispone la sola confisca gli interessati possono proporre opposizione dinanzi all’autorità giudiziaria ordinaria», però facendo al contempo «salvo quanto previsto dall’articolo 133 del decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104» (c.p.a.) «e da altre disposizioni di legge».

La ratio sottesa è chiara, volendosi evitare, secondo un’interpretazione costituzionalmente orientata, il frazionamento RAGIONE_SOCIALEa medesima materia tra autorità giudiziarie diverse, al fine di assicurare la funzionalità del sistema processuale (così Cass. Sez. U, n. 10411 del 2014, che ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo sulla maggiorazione da ritardato pagamento, ex art. 27, l. n. 689/81, RAGIONE_SOCIALEa sanzione principale comminata dalla stessa autorità e nel frattempo confermata all’esito di sepa rata impugnazione davanti al giudice amministrativo).
6.4. -Inoltre, rileva il disposto RAGIONE_SOCIALE‘art. 134, comma 1, lett. c) c.p.a., per cui «Il giudice amministrativo esercita giurisdizione con cognizione estesa al merito nelle controversie aventi ad oggetto (…) le sanzioni pecuniarie la cui contestazione è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo, comprese quelle applicate dalle Autorità amministrative indipendenti e quelle previste dall’articolo 123 ».

-L ‘art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo «le controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e ai provvedimenti RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia, i rigassificatori, i gasdotti di importazione, le centrali termoelettriche e quelle relative ad infrastrutture di trasporto ricomprese o da ricomprendere nella rete di trasmissione nazionale o rete nazionale di gasdotti».
L’espressione «controversie, incluse quelle risarcitorie, attinenti alle procedure e ai provvedimenti RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione concernenti la produzione di energia» è stata già interpretata dalle Sezioni unite di questa Corte in senso non eccessivamente restrittivo, sulla scorta di un dato testuale connotato da una certa genericità (‘attinenti alle procedure e ai provvedimenti’ e ‘concernenti la produzione di energia’).

7.1. -In particolare, è stata ritenuta devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., la controversia avente ad oggetto la domanda di risarcimento del danno conseguente alla mancata ammissione ai benefici RAGIONE_SOCIALEa tariffa diretta a incentivare l’attivazione di un impianto fotovoltaico, in ragione del provvedimento di diniego emesso dal RAGIONE_SOCIALE sul presupposto RAGIONE_SOCIALEa tardività RAGIONE_SOCIALE‘istanza, in quanto relativa a provvedimento concernente la “produzione di energia” adottato da un soggetto titolare di funzioni pubblicistiche (Cass. Sez. U, n. 28507/2018).
7.2. -Analogamente, si è detto che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo per le controversie in tema di energia, prevista dall’art. 133, comma 1, lett. o), del d.lgs. n. 104 del 2010, si estende anche alle controversie con il RAGIONE_SOCIALE in tema di misure d’incentivazione per la produzione di energia da fonti rinnovabili, il quale, seppure nella veste di società per azioni (il cui azionista unico è il RAGIONE_SOCIALE) svolge funzioni di natura pubblicistica nel settore elettrico e in particolare in tema di incentivazione RAGIONE_SOCIALE‘energia elettrica da fonte rinnovabile, poiché provvede alla gestione del relativo sistema pubblico (Cass. Sez. U, n. 29825 del 2020, in una controversia concernente la
domanda con la quale si assumeva la violazione del diritto di ottenere i contributi correlati al rilascio dei cc.dd. certificati bianchi, per effetto RAGIONE_SOCIALEa revoca per inadempimento RAGIONE_SOCIALEa società all’obbligo di conservazione, per gli anni successivi all’erogazione del contributo e alla realizzazione del progetto che ha determinato l’emissione dei titoli, RAGIONE_SOCIALEa documentazione idonea a comprovare la realizzazione dei singoli progetti).

In quella sede le Sezioni unite hanno sottolineato che la riferibilità RAGIONE_SOCIALEa materia de qua al sistema pubblico e alle scelte di segno pubblicistico emerge anche dalla giurisprudenza unionale (Corte giust. 11 luglio 2019, cause riunite C-180/18, C-286/18 e C-287/18), la quale fa leva sulla discrezionalità lasciata agli Stati membri in ordine all’introduzione di misure di sostegno alla produzione di energia (in quel caso, mediante impianti solari fotovoltaici), con conseguente possibilità di modificare e anche di sopprimere le misure di sostegno.
Hanno altresì osservato che non rileva la prospettata violazione di diritti soggettivi, in quanto, «se la natura pubblicistica di un atto va ricondotta alla norma che regola quell’atto, è evidente che anche l’attività di accertamento va regolata dal medesimo statuto pubblicistico» (Cass. Sez. U, 29825/ 2020 cit.).

Ed hanno infine evidenziato come il RAGIONE_SOCIALE agisca come pubblica amministrazione, operando in posizione di supremazia mediante l’esercizio di poteri autoritativi finalizzati ad assicurare l’attuazione RAGIONE_SOCIALEa superiore volontà di legge (Cass. Sez. U, n. 29922 del 2017); tanto che sono devolute alla giurisdizione amministrativa anche le controversie sulle cc.dd. rimodulazioni degli incentivi, comunque dotate di carattere autoritativo (Cass. Sez. U, n. 10795 del 2017).

7.3. -Indubbiamente, lo statuto pubblicistico permea anche le disposizioni normative poste a base RAGIONE_SOCIALEa sanzione irrogata nella fattispecie in esame (Decreto del Ministro RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE del 20.1.2015, recante ‘ Sanzioni amministrative per il mancato raggiungimento RAGIONE_SOCIALE‘obbligo di immissione in consumo di una quota minima di RAGIONE_SOCIALE, ai sensi del comma 2, RAGIONE_SOCIALE‘articolo 30 -sexies del decreto legge 24 giugno

2014, n. 91, convertito in legge 11 agosto 2014, n. 116 ‘), in quanto volte a incentivare la produzione di energia da fonti rinnovabili, sia pure indirettamente, e cioè sanzionando le irregolarità commesse nella immissione al consumo di RAGIONE_SOCIALE (nel caso di specie per invalidità dei certificati di sostenibilità emessi dal fornitore).

Tuttavia, il dato testuale RAGIONE_SOCIALE‘art. 133, lett. o) c.p.a., laddove fa riferimento a tutte le controversie, “incluse quelle risarcitorie”, se “attinenti” a procedure e provvedimenti RAGIONE_SOCIALEa p.a. “concernenti” la produzione di energia, non include attività relative, invece, alla immissione al consumo di energia già prodotta, né tantomeno le controversie relative all’opposizione all’ordinanza -ingiunzione emessa per sanzionare illeciti amministrativi commessi nell’ambito di che trattasi.

7.4. -Risulta dunque condivisibile il rilievo del T.A.R. rimettente, per cui la controversia sulla legittimità RAGIONE_SOCIALEa sanzione amministrativa pecuniaria irrogata per il mancato assolvimento RAGIONE_SOCIALE‘obbligo di immissione in consumo nel territorio nazionale di una quota minima di RAGIONE_SOCIALE non è riconducibile alla materia RAGIONE_SOCIALEa ‘produzione di energia’, tenuto conto RAGIONE_SOCIALE‘orientamento RAGIONE_SOCIALEa stessa giurisprudenza amministrativa per cui tutte le ipotesi di giurisdizione esclusiva non si prestano a una lettura estensiva, dovendo essere interpretate alla luce RAGIONE_SOCIALEa regola ermeneutica per cui le norme che prevedono i casi di giurisdizione esclusiva, in quanto norme eccezionali, sono soggette a interpretazione restrittiva (Cons. St., Sez. IV, n. 10890/2023).
7.5. -Converge in questa direzione anche l’assenza di riferimenti, nella lett. o) RAGIONE_SOCIALE‘art. 133 c.p.a., sia alle “controversie relative alle sanzioni amministrative” -che si legge invece nella precedente lett. n) -sia a “tutti i provvedimenti, compresi quelli sanzionatori”, che figura invece nella successiva lett. z-bis).

Tale dato normativo induce a concludere che il procedimento sanzionatorio non viene sempre attratto alla giurisdizione esclusiva di settore, in difetto di una norma che sancisca espressamente tale estensione, come è

avvenuto, appunto, nei casi di cui alla lett. n), essendo necessaria la presenza di un indice chiaro ed esplicito in tal senso.

7.6. -Condivisibile appare anche la considerazione del T.A.R. che « nel caso di specie viene senz’altro in considerazione una misura di carattere afflittivo, come si desume, tra l’altro, dalla circostanza che la sanzione «è irrogata tramite un procedimento diverso da quello previsto dalla legge 7 agosto 1990, n. 241, che fa capo alla l. n. 689/1981, è garantita dai principi di legalità, personalità e colpevolezza (per quanto mutuati dalla legislazione ordinaria e non dalla Costituzione), è suscettibile di i ntegrale riesame giudiziale (senza, cioè, alcun limite di ‘merito’ amministrativo), laddove alle sanzioni ‘altre’ si applicano i principi RAGIONE_SOCIALE‘attività amministrativa tradizionale (dettate dalla legge generale sul procedimento amministrativo)’ (TAR Toscana, II, 19.6.2020, n. 765), essendo peraltro escluso in capo all’ente irrogante alcuna discrezionalità giusta il disposto del d.m. 20.1.2015».
7.7. -Le Sezioni unite di questa Corte hanno chiarito che, in presenza di materie affidate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, occorre valutare la riconducibilità mediata del rapporto dedotto in giudizio all’esercizio del potere amministrativo, laddove «per atto o comportamento riconducibile solo mediatamente all’esercizio del potere si intende che il rapporto amministrativo ha carattere pregiudicante rispetto a quello dedotto in giudizio, che è un rapporto di diritto comune in quanto attinente ad un diritto soggettivo. Quest’ultimo rapporto è così avvinto da un nesso di pregiudizialità-dipendenza al rapporto amministrativo». E dunque, se «in linea generale quando ricorre il nesso di pregiudizialità-dipendenza fra rapporti giuridici, di diritto comune ed amministrativo, al giudice ordinario è dato il potere di accertamento incidentale sul rapporto amministrativo, ove insorga controversia sul punto, e di disapplicare l’atto amministrativo», invece «il senso RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione esclusiva è che, quando ricorra un nesso di pregiudizialità-dipendenza fra la controversia su diritti soggettivi ed il rapporto amministrativo, e si tratti di una RAGIONE_SOCIALEe materie che l’art. 133 cod. proc. amm. considera di giurisdizione esclusiva, la giurisdizione è del giudice
amministrativo» (Cass. Sez. U, n. 12429/2021, che ha affermato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulla controversia relativa alla sanzione pecuniaria irrogata per l’impossibilità del ripristino dei luoghi all’esito RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza di rimozione o demolizione RAGIONE_SOCIALE‘opera di ristrutturazione edilizia in assenza di permesso o in totale difformità da esso; e ciò in forza RAGIONE_SOCIALE‘art. 133, lett. f) c.p.a., che riguarda le ” controversie aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti RAGIONE_SOCIALEe pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti RAGIONE_SOCIALE‘uso del territorio, e ferme restando le giurisdizioni del Tribunale superiore RAGIONE_SOCIALEe acque pubbliche e del Commissario liquidatore per gli usi civici, nonché del giudice ordinario per le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione RAGIONE_SOCIALEe indennità in conseguenza RAGIONE_SOCIALE‘adozione di atti di natura espropriativa o ablativa “).
7.8. -Pertanto, la controversia relativa al quantum RAGIONE_SOCIALEa sanzione pecuniaria, seppure relativa a diritto soggettivo -in quanto inerente al diritto a non subire una prestazione patrimoniale non prevista dalla legge -non dev’essere considerata isolatamente, ma va collocata nella materia sostanziale di appartenenza. Assume cioè rilievo il carattere pregiudicante del rapporto amministrativo rispetto a quello dedotto in giudizio di diritto comune, perché attinente a un diritto soggettivo.

Con la conseguenza che se, in linea generale, il giudice ordinario conosce del diritto soggettivo e può valutare, in via incidentale ai fini RAGIONE_SOCIALEa eventuale disapplicazione, l’atto amministrativo, tuttavia, in caso di giurisdizione esclusiva sulle materie previste dall’art. 133 c.p.a., dall’esistenza di un nesso di pregiudizialità-dipendenza tra la controversia sui diritti soggettivi e il rapporto amministrativo discende la giurisdizione del giudice amministrativo (così Cass. Sez. U, n. 4607 del 2023, che ha ribadito la giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia relativa alla sanzione pecuniaria irrogata in caso di impossibile ripristino dei luoghi, all’esito RAGIONE_SOCIALE‘ordinanza di demolizione/rimozione RAGIONE_SOCIALE‘opera realizzata in assenza di permesso o in totale difformità).
7.9. -Tuttavia, per quanto detto sopra, la controversia in esame non rientra nella giurisdizione esclusiva di cui all’art. 133, lett. o), c.p.c.

In questa prospettiva, non assume rilevanza nemmeno la sostanziale identità tra le difese svolte nel processo amministravo coltivato dalla società contro i provvedimenti di accertamento RAGIONE_SOCIALE‘illecito (già conclusosi in senso sfavorevole al ricorrente) e nel processo di opposizione a ordinanzaingiunzione relativo alla sanzione conseguentemente irrogata.

-In conclusione, pronunciando sul conflitto, deve essere dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, individuato nel Tribunale di Trieste dinanzi al quale la causa andrà riassunta nei termini di legge.

P.Q.M.

La Corte, pronunciando sul conflitto, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario e rimette le parti dinanzi al Tribunale di Trieste.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite Civili RAGIONE_SOCIALEa Corte suprema di cassazione, il 16 dicembre 2025.

Il Presidente

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La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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