Clausola penale suolo pubblico: tassa o contratto? Vince il Comune

Un’azienda di telecomunicazioni ha contestato le penali imposte da un Comune per ritardi nei lavori di scavo, sostenendo fossero tasse illegittime. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, stabilendo un principio importante: quando un’azienda richiede e ottiene un’autorizzazione accettandone le condizioni, si forma un vero e proprio accordo contrattuale. Di conseguenza, la sanzione non è una tassa, ma una legittima **clausola penale per concessione di suolo pubblico** pattuita tra le parti per risarcire il danno da ritardo. La richiesta del Comune è stata quindi confermata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 maggio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile

Lavori su suolo pubblico: quando la penale è un contratto

Le nostre città sono un cantiere continuo. Aziende di energia, acqua e telecomunicazioni eseguono costantemente scavi per installare o manutenere infrastrutture essenziali. Questa attività, però, richiede l’autorizzazione del Comune, che concede l’uso temporaneo del suolo pubblico. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha chiarito la natura degli obblighi che nascono da queste autorizzazioni, in particolare riguardo alla clausola penale per concessione di suolo pubblico. La decisione spiega che, accettando le regole imposte dal Comune, l’azienda stipula un vero e proprio accordo di natura contrattuale.

Il caso: penali per ritardo considerate tasse illegittime

La vicenda ha origine dalla richiesta di pagamento di un Comune nei confronti di una grande Azienda di telecomunicazioni. L’importo, di oltre 20.000 euro, era composto da diritti amministrativi e, soprattutto, da penali per ritardi nella conclusione di alcuni lavori di scavo e nel ripristino delle aree. L’Azienda si è opposta fermamente, portando la questione in tribunale. Secondo la sua tesi, il Comune non poteva imporre oneri economici al di fuori di quelli specificamente previsti dalla legge, come le tasse per l’occupazione del suolo pubblico (COSAP e TOSAP). Le penali, quindi, erano da considerarsi illegittime perché imposte unilateralmente dall’ente pubblico.

La difesa dell’Azienda: non è una clausola penale per concessione di suolo pubblico

La linea difensiva dell’Azienda si basava su un punto preciso: la Pubblica Amministrazione ha un potere impositivo limitato dalla legge. Il Codice delle comunicazioni elettroniche stabilisce chiaramente quali oneri possono essere richiesti agli operatori per l’installazione di infrastrutture. Qualsiasi richiesta economica aggiuntiva, come le penali per il ritardo, doveva essere considerata una prestazione patrimoniale imposta senza una base legale. In sostanza, l’Azienda sosteneva di subire un abuso, poiché il Comune stava mascherando una tassa illegittima sotto forma di penale. L’obbligo di pagamento, a suo dire, non derivava da un accordo, ma da un atto d’imperio del Comune.

La posizione del Comune: un accordo basato sull’accettazione

Il Comune ha difeso la propria posizione sostenendo una tesi opposta. L’Azienda, per poter eseguire i lavori, aveva presentato una domanda di autorizzazione. In tale domanda, si impegnava a rispettare tutte le condizioni previste dal regolamento comunale, incluse le penali in caso di ritardo. Secondo l’ente locale, questa accettazione esplicita trasformava il rapporto da un semplice atto autorizzativo a un vero e proprio accordo negoziale. La penale non era quindi un’imposizione, ma il frutto di un incontro di volontà: ‘Ti concedo il permesso di scavare, e tu accetti di pagare una penale se non rispetti i tempi’. Si trattava, a tutti gli effetti, di una clausola contrattuale.

Le motivazioni: la concessione come contratto

La Corte di Cassazione ha dato pienamente ragione al Comune, basando la sua decisione su un principio consolidato dalle Sezioni Unite. I giudici hanno chiarito che la cosiddetta ‘concessione-contratto’ è una figura giuridica complessa. Essa nasce da un atto autoritativo della Pubblica Amministrazione, ma si sviluppa attraverso una convenzione che regola diritti e obblighi reciproci. Quando l’Azienda ha presentato la domanda, accettando le condizioni del regolamento comunale, ha di fatto stipulato una ‘convenzione accessoria’ alla concessione. Questa convenzione, validamente formata per iscritto, ha natura privatistica. Di conseguenza, la clausola penale per concessione di suolo pubblico non è una tassa, ma uno strumento previsto dal Codice Civile (art. 1382) per determinare in anticipo il risarcimento del danno in caso di ritardo.

Le conclusioni: chi accetta le regole deve rispettarle

L’esito finale è stato il rigetto del ricorso dell’Azienda, che è stata condannata a pagare quanto richiesto. La sentenza stabilisce un principio chiaro: le condizioni allegate a una richiesta di concessione di suolo pubblico, se accettate dal richiedente, diventano parte di un accordo vincolante. La penale per il ritardo non è un’imposizione fiscale mascherata, ma una clausola contrattuale pienamente legittima. Questo significa che le aziende che operano sul territorio devono prestare massima attenzione non solo a ottenere i permessi, ma anche a comprendere e rispettare tutte le condizioni a cui si vincolano, perché queste hanno la forza di un vero e proprio contratto.

Un Comune può imporre una penale a un’azienda per ritardi nei lavori su suolo pubblico?
Sì, se la penale è prevista nelle condizioni della concessione che l’azienda ha accettato. In tal caso, non è una tassa ma una clausola contrattuale pienamente valida.

Cosa succede se un regolamento comunale che prevede una penale viene annullato da un tribunale?
Secondo questa sentenza, se l’azienda ha accettato le condizioni basate su quel regolamento prima dell’annullamento, l’obbligo di pagare la penale rimane valido perché deriva dall’accordo specifico tra le parti e non più dal regolamento generale.

Qual è la differenza tra una tassa e una clausola penale in questo contesto?
La tassa è un’imposizione unilaterale di un ente pubblico prevista dalla legge. La clausola penale, invece, è un accordo tra due parti per predeterminare il risarcimento in caso di inadempimento di un contratto.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 10664 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 10664 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 20/04/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 25997/2017 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME

–ricorrente–

-contro-

NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO Avvocatura Capitolina, presso l’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO che la rappresenta e difende

–controricorrente–

avverso la Sentenza della Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE n. 5460/2017 depositata il 23.8.2017.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 27.10.2022 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con atto di citazione notificato il 28.11.2008 RAGIONE_SOCIALE (breviter RAGIONE_SOCIALE) ha convenuto in giudizio dinanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE e alcuni Municipi chiedendo l’accertamento dell’inesistenza del credito complessivo di C 21.641,20, da questi vantato a titolo di diritti dovuti, in parte, p l’evasione di alcune pratiche amministrative (per l’importo di C 3.112,52) e, per il resto, di penali ex art.26 bis del Regolamento Scavi del 2005, applicate nei suoi confronti per i ritardi incorsi per la posa di infrastrutture di rete e riconsegna delle aree, avanzate a mezzo di note n.1663 del 26-9.2008 del Municipio II, 45215 del 1.10.2008 del Municipio XIX, n.48182-48185 del 3.10.2008 del Municipio XVIII, n.1696 del 10.9.2008 del Municipio VII.
Dopo la costituzione del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE per resistere alla domanda di RAGIONE_SOCIALE, con sentenza del 5.7.2012 il Tribunale ha respinto l’azione di RAGIONE_SOCIALE e ha ritenuto che fosse intervenuto un accordo tra il RAGIONE_SOCIALE e l’operatore che aveva espressamente aderito alle condizioni previste dalla pubblica amministrazione con la presentazione dell’istanza di autorizzazione agli scavi secondo il modello predisposto dal RAGIONE_SOCIALE.

Quanto ai diritti, il Tribunale ha ritenuto che le somme pretese a tale titolo dovessero essere inquadrate come spese di istruttoria e non fossero assimilabili a indennità escluse dal Codice delle telecomunicazioni.

Avverso la predetta sentenza di primo grado ha proposto appello RAGIONE_SOCIALE, a cui ha resistito l’appellato RAGIONE_SOCIALE, divenuto nel frattempo RAGIONE_SOCIALE Capitale.

La Corte di appello di RAGIONE_SOCIALE con sentenza del 23.8.2017 ha respinto il gravame, con aggravio di spese.

La Corte di appello ha escluso ogni rilevanza del giudicato amministrativo scaturente dalla sentenza del TAR Lazio dell’11.4.2011 poiché l’efficacia civilistica dell’obbligo di pagamento della penale sorgeva per effetto dell’accordo contrattuale che RAGIONE_SOCIALE era libera di rifiutare. La Corte territoriale ha anche escluso che la clausola penale de qua avesse natura vessatoria, non rientrando nelle tipologie considerate dall’art.1341 cod.civ. e non potendo RAGIONE_SOCIALE essere qualificata categoria tutelabile ex art.1469 bis cod.civ. La Corte, infine, ha osservato che RAGIONE_SOCIALE non aveva fornito elementi idonei a giustificare il potere di riduzione equitativa della penale.
Avverso la predetta sentenza, con atto notificato il 30.10.2017 ha proposto ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE, svolgendo tre motivi.

Con atto notificato il 12.12.2017 ha proposto controricorso RAGIONE_SOCIALE Capitale, chiedendo il rigetto dell’avversaria impugnazione.

Le parti hanno depositato memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., la ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione all’art.1382 cod.civ., nonché agli artt. 16 e 17 del r.d. 2440/1923, all’art.11 della legge 241/1990, agli artt. 88 e 93 del d.lgs. 259/2003, nonché all’art.67 del d.p.r. 495/2013; deduce altresì violazione dell’art.112 c.p.c. e omessa pronuncia.

Sostiene la ricorrente che la sentenza era erronea laddove qualificava le penali imposte da RAGIONE_SOCIALE Capitale in senso civilistico mentre si trattava di prestazioni imposte unilateralmente mediante il procedimento di rilascio dell’autorizzazione/concessione per l’occupazione del suolo pubblico e l’effettuazione degli scavi.

In mancanza di un accordo di natura negoziale non sarebbe neppur concepibile una clausola penale ex art.1382 cod.civ.: viceversa era stato applicato un regolamento illegittimo e annullato dal giudice amministrativo.

Per altro verso – prosegue la ricorrente – il potere impositivo delle pubbliche amministrazioni era limitato al COSAP e alla TOSAP dall’art.93 del d.lgs.259/2003.

Infine la ricorrente lamenta omessa pronuncia sulla sua domanda di nullità dell’accordo contrattuale relativo alla clausola per difett della necessaria forma scritta, prevista per i contratti con la Pubblica RAGIONE_SOCIALE.

Con il secondo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., la ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione all’efficacia erga omnes del giudicato amministrativo, al mancato riconoscimento degli effetti conseguenti all’annullamento dell’art.26 bis del Regolamento ad opera della sentenza del TAR Lazio n.3161/2011, nonché violazione o fala applicazione degli artt.2909 riferito al giudicato amministrativo e 1418 cod.civ.

La ricorrente si duole così dell’illegittimo disconoscimento del giudicato amministrativo formatosi sulla disposizione regolamentare del Regolamento Scavi, art.26 bis, con la conseguente assenza di qualsiasi fondamento alla pretesa dell’ente locale.

Con il terzo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3 e 5, cod.proc.civ., la ricorrente denuncia violazione degli artt.231 del d.lgs. 285/1992 e 93 del d.lgs. 259/2003; deduce altresì violazione dell’art.112 c.p.c. e omessa pronuncia.

RAGIONE_SOCIALE che il giudice di appello avrebbe completamente omesso di pronunciarsi sul suo primo motivo di appello con cui aveva censurato la completa obliterazione da parte del giudice di primo grado della normativa di riferimento in materia di autorizzazione agli scavi necessari per opere di installazione e manutenzione di telecomunicazioni.

La ricorrente aveva sostenuto che in forza delle richiamate disposizioni del codice delle telecomunicazioni non le potevano essere imposte altre prestazioni diverse da quelle previste dal Codice (RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE), ferma restando la possibilità di una pattuizione di carattere contrattuale di ulteriori obblighi e responsabilità a cui collegare prestazioni patrimoniali. Pattuizione contrattuale peraltro mai stipulata nel caso in questione.

Sulle questioni implicate dal ricorso, che avevano prodotto un consistente contenzioso anche in sede di legittimità, è recentemente intervenuta la pronuncia delle Sezioni Unite di questa Corte n.9775 del 25.3.2022.

Le Sezioni Unite hanno dapprima precisato che la concessionecontratto è una fattispecie complessa, in cui convergono un negozio unilaterale ed autoritativo della P.A., per effetto del quale il privat può divenire titolare di prerogative pubbliche, e una convenzione attuativa, che disciplina le modalità di svolgimento del rapporto tra l’ente concedente e il privato concessionario e dalla quale derivano obblighi e diritti reciproci; nell’ambito di tale figura, caratterizz dalla contemporanea presenza di elementi pubblicistici e privatistici, è legittima la previsione di clausole penali, che svolgono la funzione civilistica di determinazione preventiva e consensuale della misura del risarcimento del danno derivante dall’inadempimento o dal ritardo nell’adempimento.
È stata così ritenuta legittima ed avente natura privatistica la clausola penale inserita nel Regolamento comunale, volto a disciplinare la concessione di suolo pubblico a privati per attività di scavo per la posa di cavi.

La medesima sentenza ha anche chiarito che in tema di concessione temporanea per l’occupazione di suolo pubblico in favore di un soggetto privato, con contestuale autorizzazione allo scavo, l’istanza del concessionario, con espressa assunzione dell’obbligo di rispettare anche gli impegni relativi allo scavo sanzionati con clausola penale, recepita da un regolamento

comunale, per il relativo inadempimento o ritardo nell’adempimento, cui faccia seguito il rilascio del provvedimento amministrativo che richiami detto obbligo, dà luogo ad una convenzione accessoria alla concessione validamente stipulata in forma scritta ad substantiam, in base alla disposizione di cui all’art. 17 del r.d. n. 2440 del 1923.

Alla luce di tali principi, da cui non v’è ragione di discostarsi, deve quindi essere rigettato il primo motivo con cui la ricorrente argomenta in contrasto con l’indirizzo inaugurato dalle Sezioni Unite, senza offrire alcun elemento per opinare diversamente, circa l’ammissibilità di una pattuizione di clausola negoziale introduttiva di una penale ex art.1382 cod.civ. negli accordi negoziali intercorrenti fra amministrazione comunale e privati per l’autorizzazione di opere di scavo.

Del pari, la sentenza delle Sezioni Unite afferma la piena legittimità della pattuizione per iscritto della clausola penale in sede di accordi negoziali anteriori allo scavo.

Per il resto, il motivo chiede a questa Corte di legittimità di ingerirsi in modo inammissibile nell’accertamento del contenuto dell’accordo di volontà intercorso fra il RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE previamente al rilascio della concessione di scavo.

Inammissibile appare il secondo mezzo, in tema [ecli pretesa elusione del giudicato amministrativo, perché il motivo non è specifico e pertinente rispetto alla ratio decidendi del provvedimento impugnato, che non ha conferito affatto alcun rilievo normativo all’articolo del Regolamento comunale annullato dal TAR e si è invece basato sull’accordo negoziale di volontà intercorso fra il RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE.

Inoltre, come rilevato dalle Sezioni Unite nella richiamata sentenza 9775/2022 con riferimento al rapporto con essa regolato, non vi è alcuna prova, neppure in questa vicenda processuale, del passaggio in giudicato della sentenza n. 2238/2012 del T.A.R. Lazio; donde, l’inammissibilità del motivo, che denuncia la violazione della portata di un giudicato esterno (che si assume di annullamento

irretrattabile dell’atto dell’RAGIONE_SOCIALE comunale) di cui, però, non sussiste prova della relativa formazione (il che rende superfluo ogni esame sulla portata stessa del preteso giudicato e sulla sua asserita influenza nella controversia civile).

Il terzo motivo, con cui la ricorrente lamenta l’obliterazione della disciplina di riferimento che regola l’attività telecomunicazione e i divieti di imposizione di tasse e oneri, diversi dal RAGIONE_SOCIALE e dalla RAGIONE_SOCIALE, è assai generico e comunque non appare pertinente rispetto all’illustrata ratio decidendi, perché la menzionata disciplina non vieta certo accordi negoziali da parte delle imprese di telecomunicazione.

Gli artt.88 e 93 del d.lgs. 1.8.2003 n.259, nel testo all’epoca vigente, disponevano che nessuna altra indennità fosse dovuta ai soggetti esercenti pubblici servizi o proprietari, ovvero concessionari di aree pubbliche, in conseguenza di scavi ed occupazioni del suolo, pubblico o privato, effettuate al fine di installare le infrastrutture comunicazione elettronica ed inoltre che le pubbliche Amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni non potessero imporre, per l’impianto di reti o per l’esercizio dei servizi comunicazione elettronica, oneri o canoni che non siano stabiliti per legge (RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE).
Tali norme non escludevano affatto la stipulazione di obbligazioni di carattere contrattuale da parte delle imprese di telecomunicazioni nei confronti delle pubbliche amministrazioni in connessione con le attività di scavo e di occupazione del suolo, pubblico o privato, effettuate al fine di installare le infrastrutture comunicazione elettronica.

Quanto sopra è quel che è accaduto nel caso concreto, secondo l’accertamento operato dal giudice del merito, in virtù dell’accettazione da parte di RAGIONE_SOCIALE della clausola penale regolante il rapporto scaturito dalla concessione, che integra, secondo il dictum delle Sezioni Unite, un accordo dotato della debita forma scritta prevista per i contratti della Pubblica RAGIONE_SOCIALE.

Il ricorso deve quindi essere complessivamente rigettato.

I contrasti giurisprudenziali che hanno originato l’intervento compositore delle Sezioni Unite e riassunti nella citata sentenza, sopravvenuta in corso di causa, giustificano la compensazione integrale delle spese di lite.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese di lite.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della I. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contribut unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis, dello stesso articolo 13, ove dovuto.

Così deciso in RAGIONE_SOCIALE nella camera di consiglio della Prima Sezione civile il 27 ottobre 2022

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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