Scavi e Ritardi: Clausola Penale in Concessione Pubblica è Valida

Una società di telecomunicazioni ha contestato le penali imposte da un Comune per ritardi nella posa di infrastrutture. L’azienda sosteneva che le penali fossero un’imposizione unilaterale e non un accordo. La Corte di Cassazione ha respinto questa tesi, stabilendo un principio chiave sulla natura della clausola penale in concessione pubblica. Secondo i giudici, quando un’azienda richiede un’autorizzazione e accetta espressamente le condizioni del regolamento comunale, si forma un vero e proprio accordo contrattuale. Di conseguenza, la clausola penale è legittima e vincolante, avendo natura privatistica e non autoritativa. La richiesta del Comune è stata quindi confermata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 maggio 2026 in Giurisprudenza Civile

Clausola Penale in Concessione Pubblica: Accordo o Imposizione?

La stipula di accordi con la Pubblica Amministrazione per la realizzazione di opere su suolo pubblico è una prassi comune. Spesso, però, sorgono dubbi sulla natura degli obblighi che ne derivano. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fatto luce su un aspetto cruciale: la validità della clausola penale in concessione pubblica. La sentenza chiarisce che, se un’azienda accetta le regole fissate da un ente locale per ottenere un’autorizzazione, le penali previste in caso di ritardo non sono un’imposizione, ma il frutto di un accordo pienamente valido.

I Fatti all’Origine della Controversia

Una nota società di telecomunicazioni aveva ottenuto da un Comune l’autorizzazione per eseguire lavori di scavo e posa di infrastrutture di rete. Il Regolamento Scavi del Comune prevedeva l’applicazione di penali in caso di ritardo nella riconsegna delle aree interessate. A seguito di alcuni ritardi, l’ente locale ha emesso delle determine dirigenziali, chiedendo alla società il pagamento di oltre 32.000 euro a titolo di penale. La società si è opposta, portando la questione in tribunale. Sosteneva che il proprio credito fosse inesistente, poiché le penali non derivavano da un contratto liberamente negoziato, ma da un atto imposto unilateralmente dall’amministrazione.

La Difesa dell’Azienda: un Atto Unilaterale

La linea difensiva dell’azienda si basava su un punto fondamentale. Le penali, a suo dire, non avevano natura civilistica (cioè contrattuale), ma erano piuttosto una prestazione imposta tramite un procedimento autoritativo. In altre parole, l’azienda le considerava una sorta di sanzione amministrativa mascherata, applicata senza un vero consenso tra le parti. Secondo questa visione, l’accettazione del regolamento era una mera formalità per ottenere la concessione, non la manifestazione di una volontà contrattuale. Di conseguenza, la clausola penale sarebbe stata illegittima.

La Validità della Clausola Penale in Concessione Pubblica

La Corte di Cassazione ha respinto completamente la tesi dell’azienda, basando la sua decisione su un importante precedente delle Sezioni Unite. I giudici hanno spiegato che la cosiddetta ‘concessione-contratto’ è una figura giuridica complessa. Essa unisce un atto autoritativo della Pubblica Amministrazione (la concessione) con una convenzione che regola i dettagli del rapporto con il privato. All’interno di questa convenzione, è perfettamente legittimo inserire clausole di natura privatistica, come la clausola penale. Questa clausola serve a determinare in anticipo e in modo consensuale il risarcimento per eventuali danni da ritardo o inadempimento.

L’Accettazione che Trasforma il Regolamento in Contratto

Il momento decisivo, secondo la Corte, è la presentazione dell’istanza di autorizzazione da parte del privato. Nel momento in cui la società di telecomunicazioni ha presentato la domanda, ha anche espressamente accettato di aderire a tutte le condizioni previste dal Regolamento comunale, inclusa la clausola penale in concessione pubblica. Questo atto di accettazione, seguito dal rilascio del provvedimento di autorizzazione da parte del Comune, ha dato vita a una vera e propria convenzione. Tale accordo, inoltre, rispetta il requisito della forma scritta richiesto per i contratti con la Pubblica Amministrazione, poiché si concretizza nella combinazione della domanda scritta dell’azienda e dell’atto scritto dell’ente.

Le motivazioni: perché la clausola penale è valida?

La Corte ha rigettato il ricorso dell’azienda per motivi chiari e lineari. La clausola penale non era un’imposizione arbitraria, ma una condizione contrattuale che l’azienda era libera di accettare o rifiutare. Scegliendo di presentare l’istanza e di accettare le regole del gioco, ha stipulato un accordo vincolante. La natura della penale è quindi quella di un risarcimento forfettario, tipico dei contratti privati, e non di una sanzione pubblica. L’accettazione esplicita delle condizioni del Regolamento Scavi ha integrato un accordo dotato di forma scritta, rendendo la pretesa del Comune pienamente legittima.

Le conclusioni: chi vince e perché

L’esito finale della vicenda è la vittoria del Comune. La società di telecomunicazioni è stata condannata a pagare le penali richieste. Questa sentenza stabilisce un principio importante: chi opera in regime di concessione pubblica deve essere consapevole che l’accettazione dei regolamenti proposti dall’ente concedente crea un vincolo contrattuale a tutti gli effetti. La clausola penale in concessione pubblica non può essere contestata a posteriori come un atto d’imperio, perché la sua validità deriva proprio dal consenso espresso dal privato al momento della richiesta.

Se la mia azienda accetta un regolamento comunale per eseguire dei lavori, sono vincolato alle penali previste?
Sì, secondo la Cassazione, l’accettazione delle condizioni previste in un regolamento per ottenere una concessione crea un accordo contrattuale. Di conseguenza, le penali diventano obbligatorie.

Una penale prevista da un ente pubblico è sempre legittima?
È legittima se fa parte di un accordo. Se l’ente la impone unilateralmente senza una base contrattuale, potrebbe essere contestata. In questo caso, l’accettazione della domanda di concessione ha creato l’accordo.

L’accordo con una Pubblica Amministrazione deve essere sempre un contratto scritto e firmato?
La legge richiede la forma scritta. Tuttavia, la Cassazione ha chiarito che la combinazione di una domanda scritta (in cui si accettano le regole) e del successivo provvedimento di autorizzazione dell’ente è sufficiente a soddisfare questo requisito.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 10665 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 10665 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 20/04/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 26868/2017 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME

–ricorrente–

-contro-

NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO che lo rappresenta e difende

–controricorrente– avverso la sentenza di Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE n. 2344/2017 depositata il 10.4.2017.

» GLYPH Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 27.10.2022 dal Consigliere NOME AVV_NOTAIO COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con atto di citazione notificato il 18.3.2009 RAGIONE_SOCIALE (breviter RAGIONE_SOCIALE ha convenuto in giudizio dinanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE e il Municipio VII chiedendo l’accertamento dell’inesistenza del credito da questi vantato a titolo di penali ex art.26 bis del Regolamento Scavi del 2005, applicate nei suoi confronti per i ritardi incorsi per la posa di infrastrutture di e riconsegna delle aree, avanzate a mezzo di determine dirigenziali n. 1966 e 1967 del 19.9.2006 per complessivi C 32.040,00.
Dopo la costituzione del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, con sentenza del 18.4.2012 il Tribunale ha respinto l’azione di RAGIONE_SOCIALE e ha ritenuto che fosse intervenuto un accordo tra il RAGIONE_SOCIALE e l’operatore che aveva espressamente aderito alle condizioni previste dalla pubblica amministrazione con la presentazione dell’istanza di autorizzazione agli scavi secondo il modello predisposto dal RAGIONE_SOCIALE.

Avverso la predetta sentenza di primo grado ha proposto appello RAGIONE_SOCIALE, a cui ha resistito l’appellato RAGIONE_SOCIALE, divenuto RAGIONE_SOCIALE Capitale.

La Corte di appello di RAGIONE_SOCIALE con sentenza del 10.4.2017 ha respinto il gravame, con aggravio di spese.

La Corte di appello ha escluso ogni rilevanza del giudicato amministrativo scaturente dalla sentenza del TAR Lazio dell’11.4.2011 poiché l’efficacia civilistica dell’obbligo di pagamento della penale sorgeva per effetto dell’accordo contrattuale che RAGIONE_SOCIALE era libera di rifiutare. La Corte ha anche negato che la clausola penale de qua avesse natura vessatoria, non rientrando nelle tipologie considerate dall’art.1341 cod.civ. e non potendo RAGIONE_SOCIALE essere qualificata categoria tutelabile ex art.1469 bis cod.civ. La Corte, infine, ha escluso che RAGIONE_SOCIALE avesse fornito
elementi idonei a giustificare il potere di riduzione equitativa dell penale.

Avverso la predetta sentenza, con atto notificato il 9.11.2017 ha proposto ricorso per cassazione RAGIONE_SOCIALE, svolgendo tre motivi.

Ha proposto controricorso RAGIONE_SOCIALE Capitale, chiedendo il rigetto dell’avversaria impugnazione.

Entrambe le parti hanno depositato memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., il ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione agli artt. 1321,1322, 1325, n.1, 1326, 1341,1382 e 1383 cod.civ., nonché agli artt. 88, 53 e 54 del d.lgs. 259 del 2003, nonché all’art.23 Cost. e all’art.93 del d.lgs. 259/2003, nonché all’art.7 bis del d.lgs. 267 del 2000 e dell’art.1 della legge n.689 del 1981.

Sostiene la ricorrente che la sentenza era erronea laddove qualificava le penali imposte da RAGIONE_SOCIALE Capitale in senso civilistico mentre si trattava di prestazioni imposte unilateralmente mediante il procedimento di rilascio dell’autorizzazione/concessione per l’occupazione del suolo pubblico e l’effettuazione degli scavi.

Con il secondo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., la ricorrente denuncia violazione o falsa applicazione di legge in relazione all’art.2909 cod.civ. in riferimento ai principi d giudicato amministrativo sugli atti a contenuto normativo.

La ricorrente si lamenta dell’illegittimo disconoscimento del giudicato amministrativo formatosi sulla disposizione regolamentare del Regolamento Scavi, art.26 bis, con la conseguente assenza di qualsiasi fondamento alla pretesa dell’ente locale.

Con il terzo motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.4, cod.proc.civ., la ricorrente denuncia nullità della sentenza per omessa pronuncia ex art.112 c.p.c.

In particolare la ricorrente lamenta omessa pronuncia sulla sua domanda di nullità dell’accordo contrattuale relativo alla clausola per difetto della necessaria forma scritta, prevista per i contratti con RAGIONE_SOCIALE.

Sulle questioni implicate dal ricorso, che avevano prodotto un consistente contenzioso in sede di legittimità, è recentemente intervenuta la pronuncia delle Sezioni Unite di questa Corte n.9775 del 25.3.2022.

Le Sezioni Unite hanno dapprima precisato che la concessionecontratto è una fattispecie complessa, in cui convergono un negozio unilaterale ed autoritativo della P.A., per effetto del quale il priv può divenire titolare di prerogative pubbliche, e una convenzione attuativa, che disciplina le modalità di svolgimento del rapporto tra l’ente concedente e il privato concessionario e dalla quale derivano obblighi e diritti reciproci; nell’ambito di tale figura, caratteri dalla contemporanea presenza di elementi pubblicistici e privatistici, è legittima la previsione di clausole penali, che svolgono la funzione civilistica di determinazione preventiva e consensuale della misura del risarcimento del danno derivante dall’inadempimento o dal ritardo nell’adempimento. È stata così ritenuta legittima ed avente natura privatistica, la clausola penale inserita nel Regolamento comunale, volto a disciplinare la concessione di suolo pubblico a privati per attività di scavo per la posa di cavi. Corte di Cassazione – copia non ufficiale
La medesima sentenza ha anche chiarito che in tema di concessione temporanea per l’occupazione di suolo pubblico in favore di un soggetto privato, con contestuale autorizzazione allo scavo, l’istanza del concessionario, con espressa assunzione dell’obbligo di rispettare anche gli impegni relativi allo scav sanzionati con clausola penale, recepita da un regolamento comunale, per il relativo inadempimento o ritardo nell’adempimento,

cui faccia seguito il rilascio del provvedimento amministrativo che richiami detto obbligo, dà luogo ad una convenzione accedente alla concessione validamente stipulata in forma scritta ad substantiam, in base alla disposizione di cui all’art. 17 del r.d. n. 2440 del 1923.

inoltre gli artt.88 e 93 del d.lgs. 1.8.2003 n.259, nel test all’epoca vigente, disponevano che nessuna altra indennità fosse dovuta ai soggetti esercenti pubblici servizi o proprietari, ovver concessionari di aree pubbliche, in conseguenza di scavi ed occupazioni del suolo, pubblico o privato, effettuate al fine d installare le infrastrutture di comunicazione elettronica ed inoltre ch le pubbliche Amministrazioni, le Regioni, le Province ed i Comuni non potessero imporre, per l’impianto di reti o per l’esercizio de servizi di comunicazione elettronica, oneri o canoni che non siano stabiliti per legge (Cosap e Tosap).
Tali norme non escludevano affatto la stipulazione di obbligazioni di carattere contrattuale da parte delle imprese di telecomunicazioni nei confronti delle pubbliche amministrazioni in connessione con le attività di scavo e di occupazione del suolo, pubblico o privato, effettuate al fine di installare le infrastruttur comunicazione elettronica.

Quanto sopra è quel che è accaduto nel caso concreto, secondo l’accertamento operato dal giudice del merito, in virtù dell’accettazione da parte di RAGIONE_SOCIALE della clausola penale regolante il rapporto scaturito dalla concessione, che integra, secondo il dictum delle Sezioni Unite, un accordo dotato della debita forma scritta prevista per i contratti della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

Deve quindi essere rigettato il primo motivo con cui la ricorrente argomenta in contrasto con l’indirizzo inaugurato dalle Sezioni Unite, senza offrire alcun elemento per opinare diversamente, circa l’ammissibilità di una pattuizione di clausola negoziale introduttiva di una penale ex art.1382 cod.civ. negli accordi negoziali intercorrenti fra amministrazione comunale e privati per l’autorizzazione di opere di scavo.

Del pari, la sentenza delle Sezioni Unite afferma la piena legittimità della pattuizione per iscritto della clausola penale in sed di accordi negoziali anteriori allo scavo.

Per il resto, il motivo chiede a questa Corte di legittimità d ingerirsi in modo inammissibile nell’accertamento del contenuto dell’accordo di volontà intercorso fra il RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE previamente al rilascio della concessione di scavo.

Inammissibile appare il secondo mezzo, in tema di pretesa elusione del giudicato amministrativo, perché il motivo non è specifico e pertinente rispetto alla ratio decidendi del provvedimento impugnato, che non ha dato affatto alcun rilievo normativo all’articolo del Regolamento comunale annullato dal TAR e si è invece basato sull’accordo negoziale di volontà intercorso fra il RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE.

Inoltre, come rilevato dalle Sezioni Unite nella richiamata sentenza 9775/2022 con riferimento al rapporto con essa regolato, non vi è alcuna prova, neppure in questa vicenda processuale, del passaggio in giudicato della sentenza n. 2238/2012 del T.A.R. Lazio; donde, l’inammissibilità del motivo, che denuncia la violazione della portata di un giudicato esterno (che si assume di annullamento irretrattabile dell’atto dell’RAGIONE_SOCIALE comunale) di cui, però, non sussiste prova della relativa formazione (il che rende superfluo ogni esame sulla portata stessa del preteso giudicato e sulla asserita influenza nella controversia civile).
11. Il terzo motivo, con cui la ricorrente lamenta la mancata pronuncia sull’eccezione di nullità per difetto di forma scritt prevista per i contratti della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE,

Il motivo è infondato: la Corte capitolina, con orientamento ora pienamente avallato dalle Sezioni Unite di questa Corte, ha ritenuto che la forma scritta fosse stata rispettata in virtù dell’espress accettazione da parte di RAGIONE_SOCIALE delle condizioni GLYPH fissate dal RAGIONE_SOCIALE, fra cui la clausola penale GLYPH de qua, contenuta nel Regolamento scavi.

Il ricorso deve quindi essere complessivamente rigettato.

I contrasti giurisprudenziali che hanno originato l’intervento compositore delle Sezioni Unite e riassunti nella citata sentenza, sopravvenuta in corso di causa, giustificano la compensazione integrale delle spese di lite.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa le spese di lite.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della I. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contrib unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma ibis, dello stesso articolo 13, ove dovuto.

Così deciso in RAGIONE_SOCIALE nella camera di consiglio della Prima Sezione civile il 27 ottobre 2022

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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