Trattenimento richiedente asilo: i termini sono perentori?

Un cittadino straniero, in stato di trattenimento amministrativo, presenta domanda di protezione internazionale. Il Tribunale conferma la detenzione, ma il ricorrente contesta il superamento dei termini brevi previsti dalla procedura accelerata. La Corte di Cassazione, di fronte a un contrasto giurisprudenziale sulla natura perentoria di tali termini, decide di rinviare la decisione. L’ordinanza analizza il complesso bilanciamento tra esigenze di controllo dei flussi migratori e la libertà personale, evidenziando come la durata del trattenimento richiedente asilo sia una questione ancora aperta.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 gennaio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Trattenimento Richiedente Asilo: i Termini Sono Perentori?

La Corte di Cassazione torna a interrogarsi sulla durata del trattenimento richiedente asilo, una questione che tocca il cuore del bilanciamento tra il controllo dei flussi migratori e la tutela della libertà personale. Con un’ordinanza interlocutoria, i giudici hanno scelto di non decidere, preferendo attendere un pronunciamento su un caso analogo. Questa scelta di prudenza evidenzia la complessità e la delicatezza di una normativa in continua evoluzione, specialmente per quanto riguarda i termini della procedura accelerata.

I Fatti di Causa

Un cittadino di nazionalità tunisina, giunto via mare sulle coste italiane, veniva raggiunto da un decreto di respingimento e contestualmente trattenuto presso un Centro di Permanenza per i Rimpatri (CPR). Durante l’udienza di convalida del trattenimento, manifestava la volontà di chiedere la protezione internazionale.

La Questura emetteva quindi un nuovo provvedimento di trattenimento, basato sulla necessità di esaminare la sua domanda d’asilo, ritenuta strumentale. La procedura applicabile era quella ‘accelerata’, che prevede termini molto stretti per la decisione. Tuttavia, la convocazione per l’audizione veniva fissata oltre tali termini. L’interessato presentava istanza di riesame al Tribunale, sostenendo che il superamento dei termini avrebbe dovuto comportare la cessazione immediata del trattenimento. Il Tribunale respingeva l’istanza, giustificando il ritardo con l’elevato numero di domande pervenute nel centro in quel periodo. Contro questa decisione, il cittadino straniero proponeva ricorso in Cassazione.

La Questione sui Termini del Trattenimento Richiedente Asilo

Il nodo centrale della controversia è l’interpretazione dei termini previsti per la procedura accelerata di esame della domanda d’asilo. Il ricorrente sosteneva che il termine di 9 giorni (7 per l’audizione e 2 per la decisione), introdotto nel 2020, fosse perentorio. Scaduto tale termine senza una decisione, il trattenimento avrebbe perso la sua base giuridica e sarebbe dovuto cessare.

Secondo questa tesi, le norme che limitano la libertà personale devono essere interpretate restrittivamente e ogni ritardo non imputabile al richiedente non può giustificare una proroga della detenzione. Inoltre, la possibilità di derogare ai termini in caso di un numero elevato di domande, prevista da un’altra norma, non poteva essere applicata in modo estensivo e, comunque, avrebbe dovuto essere comunicata formalmente all’interessato.

Di contro, il Tribunale aveva ritenuto che il ritardo fosse giustificato proprio dall’alto numero di richieste di protezione presentate nel CPR, applicando una norma che consente di prorogare i termini in tali circostanze eccezionali. Di conseguenza, il periodo di detenzione di 60 giorni era da considerarsi legittimo e non ancora scaduto.

La Decisione Interlocutoria della Corte di Cassazione

La Prima Sezione Civile della Corte di Cassazione, con questa ordinanza, non ha risolto la questione. I giudici hanno preso atto dell’esistenza di un contrasto interpretativo nella stessa giurisprudenza di legittimità sulla natura, perentoria o meno, di questi termini.

Riconoscendo la rilevanza e la complessità della questione, e richiamando un’altra ordinanza interlocutoria che aveva già rimesso un caso identico alla pubblica udienza per un esame più approfondito, anche alla luce del diritto dell’Unione Europea, la Corte ha deciso di ‘congelare’ il procedimento. Ha quindi disposto il rinvio della causa a nuovo ruolo, in attesa della decisione che verrà presa in quella sede più autorevole.

Le Motivazioni

La motivazione dietro questa scelta processuale è la prudenza. Di fronte a un tema così delicato, che incide sulla libertà personale, e a interpretazioni normative divergenti, la Corte ha preferito fermarsi per garantire una risposta uniforme e ponderata. L’obiettivo è evitare decisioni contraddittorie e fornire un principio di diritto stabile, capace di orientare i giudici di merito in futuro. La decisione di attendere il pronunciamento della pubblica udienza è finalizzata proprio a risolvere il contrasto giurisprudenziale e a fare chiarezza su un punto cruciale della disciplina del trattenimento dei richiedenti asilo.

Le Conclusioni

In conclusione, l’ordinanza lascia irrisolta, per il momento, la questione della perentorietà dei termini nelle procedure accelerate per i richiedenti asilo trattenuti. La conseguenza pratica è che l’incertezza giuridica permane. Questa decisione interlocutoria, tuttavia, segnala la piena consapevolezza della Corte di Cassazione riguardo all’importanza di definire con chiarezza i limiti temporali del trattenimento, in un difficile equilibrio tra le esigenze di gestione dell’immigrazione e il rispetto dei diritti fondamentali della persona.

Qual è la questione giuridica principale affrontata dall’ordinanza?
La questione principale è se i termini previsti dalla legge per la procedura accelerata di esame di una domanda di protezione internazionale presentata da una persona trattenuta siano perentori. In altre parole, se il loro superamento da parte dell’amministrazione comporti l’illegittimità del trattenimento e il conseguente obbligo di liberare il richiedente.

Perché la Corte di Cassazione non ha preso una decisione definitiva?
La Corte ha deciso di rinviare la causa perché ha riconosciuto l’esistenza di orientamenti giurisprudenziali contrastanti sulla questione e la sua particolare complessità. Ha quindi ritenuto opportuno attendere la decisione di un’altra causa, con lo stesso oggetto, già rimessa a una pubblica udienza per un esame più approfondito, al fine di garantire una soluzione uniforme e ponderata.

Il trattenimento di un richiedente asilo può durare di più se ci sono molte domande da esaminare?
Questa è esattamente la domanda al centro del dibattito. Il giudice di primo grado lo ha ritenuto possibile, applicando una norma che prevede deroghe in caso di arrivi consistenti. Il ricorrente ha contestato questa interpretazione. La Corte di Cassazione, con questa ordinanza, non ha fornito una risposta definitiva, lasciando la questione aperta fino alla futura decisione della pubblica udienza.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 19971 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 19971 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 19/07/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

Sul ricorso R.G.N. 08075/2023

promosso da

NOME COGNOME (cittadino della Tunisia), elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO (PEC: EMAIL), in virtù di procura speciale in atti;

– ricorrente –

contro

AVV_NOTAIO della Provincia di Torino e Ministro dell’Interno

– intimati – avverso l ‘ordinanza del Tribunale di Torino pronunciata il 14/10/2022, comunicata il 17/10/ 2022, nell’ambito del procedimento R.G. n. 17346/22 ; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 13/02/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

letti gli atti del procedimento in epigrafe;

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

Il Tribunale di Torino ha respinto l’istanza di riesame del trattenimento ex art. 9, par. 5, Direttiva 2013/33/UE, formulata da NOME COGNOME, cittadino straniero di nazionalità tunisina.

Avverso tale pronuncia NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione, affidato a un solo motivo.

Gli intimati non si sono difesi con controricorso. Parte ricorrente ha depositato memoria difensiva.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico motivo di ricorso è dedotta la violazione dell’art. 360, comma 1, n. 3), c.p.c., in relazione agli artt. 6, comma 6, d.lgs. n. 142 del 2015, 27 e 28 bis d.lgs. n. 25 del 2008, per avere il giudice di merito escluso la cessazione della misura del trattenimento presso il C.P.R. per effetto del decorso dei termini per la definizione della procedura accelerata di riconoscimento della protezione internazionale.

Il ricorrente ha dedotto di essere giunto a Lampedusa (AG) il 28/08/2022 a bordo di un natante insieme e numerosi connazionali, aggiungendo quanto segue: all’atto dello sbarco è stato sottoposto a controllo dalla Questura di Agrigento; t rasferito presso l’hotspot dell’isola, il 30 /08/2022 è stato sottoposto a rilievi fotodattiloscopici; in data 31/08/2022 ha ricevuto la notifica del decreto di respingimento con contestuale decreto di trattenimento presso il C.P.R. di Torino, dove è stato condotto lo stesso giorno; nella medesima data il AVV_NOTAIO di Torino ha chiesto la convalida del trattenimento al Giudice di Pace di Torino, che l’ha concessa all’esito dell’udienza del 02/09/2022; in occasione dell’udienza di convalida, lo stesso ricorrente ha manifestato la volontà di chiedere la protezione internazionale; il 13/09/2022, la Questura di Torino ha adottato un nuovo decreto di trattenimento ex art. 6, comma 3, d.lgs. n. 142 del 2015, della durata di 60 giorni, ritenendo la domanda di protezione esclusivamente strumentale, e il 14/09/2022 il Tribunale di Torino ha convalidato il trattenimento; il 17/09/2022 lo stesso ricorrente ha ricevuto la notifica della convocazione per l’audizione personale avanti la Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale di Torino, fissata per il 30 settembre 2022.
In data 27/09/2022 il cittadino straniero ha depositato l’istanza di riesame del trattenimento ex art. 9, par. 5, Direttiva 2013/33/UE al Tribunale di Torino, che però è stata respinta.

Secondo il Tribunale di Torino risultavano rispettati i termini per l’esame della domanda di protezione internazionale, perché, pur non essendo controverso che la fattispecie rientrasse nell’ambito operativo dell’art. 28 bis , comma 2, lett. a), d.lgs. n. 25 del 2008, dovevano, tuttavia, ritenersi sussistenti i presupposti per l’applicazione dell’art. 27, comma 3, lett. b), d.lgs. cit. (essendo pervenute presso il CPR di Torino, nel mese di settembre, ben 47 richieste di protezione internazionale in conseguenza di un consistente sbarco sulle coste italiane di cittadini tunisini), richiamato dal l’art. 28 bis , comma 5, d.lgs. n. 25 del 2008, senza che assumesse rilievo la mancata comunicazione al richiedente asilo del ritardo, pure prevista dall’art. 27, comma 3, d.lgs. cit., con la conseguenza che, nella specie, la fissazione del termine di 60 giorni per il trattenimento, ancora in corso (suscettibile di essere prorogato, ai sensi dell’art. 27, commi 3 e 3 bis , d.lgs. cit.), desumibile dal combinato disposto degli artt. 28 bis , comma 5, e 27, comma 3, d.lgs. cit., era legittimo e non era stato superato.
Secondo il ricorrente invece, occorreva tenere conto del disposto dell’art. 6, comma 6, l. n. 142 del 2015, il quale prevede che il trattenimento o la proroga del trattenimento non possono protrarsi oltre il tempo strettamente necessario all’esame della domanda ai sensi de ll’art. 28 bis , commi 1 e 2, d.lgs. n. 25 del 2008, salva la sussistenza di ulteriori motivi di trattenimento ai sensi del l’art. 14 d.lgs. n. 286 del 1998, con la precisazione che e ventuali ritardi nell’espletamento delle procedure amministrative preordinate all’esame della domanda, non imputabili al richiedente, non giustificano la proroga del trattenimento, sicché -tenuto conto che, nella specie, la domanda di protezione internazionale seguiva la procedura accellerata – per effetto delle modifiche introdotte dal d.l. n. 130 del 2020, conv. con modif. n l. n. 173 del 2020, il termine per l’esame della domanda era divenuto di 9 giorni (7 giorni per l’audizione e 2 giorni per la decisione), ed era stato superato, senza che
vi fossero ulteriori ragioni di trattenimento, ai sensi dell’art. 14 d.lgs. n. 286 del 1998.

Nell’ottica del ricorrente, i termini sopra indicati non potevano essere ampliati, applicando l’art. 28 bis , comma 5, d.lgs. n. 25 del 2008, poiché l’art. 6, comma 6, l. n. 142 del 2015, nel testo modificato dal d.l. n. 130 del 2020, conv. con modif. n l. n. 173 del 2020, innovando rispetto al quadro normativo preesistente, non consente tale eventualità e non può operarsi un’applicazione estensiva o analogica in malam partem delle norme in questione, sia per l’esigenza di limitare al minimo il periodo di trattenimento del richiedente asilo (in ossequio al considerando n. 16 e all’art. 9, par. 1, Dir. 2013/33/UE) , sia perché si tratta di una materia attinente la libertà personale, soggetta a stretta interpretazione.
In quest’ottica , il ricorrente ha pure evidenziato che, ai fini della durata massima del trattenimento, non sussiste la possibilità di superare i termini della procedura accelerata , ai sensi dell’art. 27, commi 3 e 3 bis , d.lgs. n. 25 del 2008, che è prevista solo per l’adozione della decisione , e non della mera preparazione dell’esame della domanda , coerentemente con quanto disposto da ll’art. 6, comma 6, l. n. 142 del 2015, secondo cui il trattenimento del richiedente asilo non può protrarsi in presenza di eventuali ritardi nell’espletamento delle procedure amministrative preordinate all’esame della domanda. Nel caso in esame, invece, al momento della proposizione dell’istanza di riesame non risultava avviata alcuna attività riferita alla domanda avanzata dal cittadini straniero, la cui audizione era stata fissata oltre i termini previsti dall’art. 28 bis , comma 2, d.lgs. n. 25 del 2008.
Il ricorrente ha anche evidenziato l’illegittimità del provvedimento, tenuto conto che, nella specie, non era stato comunicato il ritardo nell’adozione della decisione al richiedente asilo, unitamente ai motivi giustificativi, come previsto dall ‘art. 27, comma 3, d.lgs. n. 25 del 2008 , in ossequio alle garanzie di trasparenza e sistematica informazione per i richiedenti asilo trattenuti, previste dalla Direttiva 2013/32/UE (cd. direttiva procedura) e dalla Direttiva 2013/33/UE (cd. direttiva accoglienza).
2. Questa Corte, in riferimento all’ipotesi in cui un cittadino straniero abbia presentato domanda di protezione internazionale nel corso del trattenimento presso un centro di permanenza per i rimpatri, ha già affermato che la durata massima del nuovo trattenimento disposto ai sensi dell’art. 6, comma 3, del d.lgs. n. 142 del 2015 è quella prevista dal comma quinto del medesimo articolo, mentre il comma sesto, secondo cui «il trattenimento o la proroga del trattenimento non possono protrarsi oltre il tempo necessario all’esame della domanda» , deve intendersi nel senso che, una volta definito il procedimento amministrativo relativo all’esame della domanda, il trattenimento disposto a quello scopo decade, non potendo protrarsi oltre il tempo necessario a definire quel procedimento (cfr. Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 17834 del 01/06/2022);
Tale principio è stato ribadito anche in seguito, con la precisazione che il termine di durata previsto dal comma sesto dell’art. 6 cit. si somma a quello di cui al comma quinto del medesimo articolo, ma non prevale su di esso, dovendosi comunque escludere la natura perentoria dei termini previsti dall’art. 28 bis del d.lgs. n. 25 del 2008 in tema di procedure accelerate (cfr. Cass., Sez. 1, Ordinanza n. 9042 del 30/03/2023).

Con ordinanza interlocutoria n. 3656/2024 (Cass., Sez. 1, Ordinanza interlocutoria n. 3656 del 09/02/2024), questa Corte ha, tuttavia, rinviato alla pubblica udienza la trattazione di un ricorso avente il medesimo oggetto di quello in esame, ai fini dell’approfondimento della questione riguardante la perentorietà dei termini previsti dalla normativa nazionale, anche alla luce del tenore letterale dell’art. 15 della direttiva 2008/115/CE, secondo cui il trattenimento deve essere limitato al più breve tempo possibile, e delle affermazioni contenute nella sentenza della Corte di Giustizia UE 25/6/2020, in causa C-36/20 (recepite da Cass., Sez. 1, Sentenza n. 20070 del 13/07/2023 e Cass., Sez. 1, Sentenza n. 20034 del 13/07/2023), sia pure con riferimento alla trasmissione della domanda di protezione internazionale, ma dalle quali sembra doversi trarre un principio generale di perentorietà dei termini.
Appare, pertanto, opportuno il rinvio della causa a nuovo ruolo, in attesa della decisione del menzionato ricorso.

P.Q.M.

rinvia la causa a nuovo ruolo.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima Sezione civile della

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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