Riscossione COSAP: il Comune perde, il canone non è una tassa

La Corte di Cassazione chiarisce le regole per la riscossione COSAP. Un Comune aveva emesso una cartella esattoriale contro un Condominio, utilizzando la procedura rapida prevista per i tributi. Il Condominio si è opposto, sostenendo che il COSAP non è una tassa. La Corte ha dato ragione al Condominio, stabilendo un principio fondamentale: il COSAP è un’entrata di natura patrimoniale e non tributaria. Di conseguenza, l’ente pubblico non può procedere con l’iscrizione a ruolo diretta, ma deve prima ottenere un titolo esecutivo (come una sentenza) che accerti il suo credito. La pretesa del Comune è stata quindi respinta.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 maggio 2026 in Giurisprudenza Civile

Riscossione COSAP: non è una tassa, il Comune deve seguire le regole

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha stabilito un punto fermo sulla procedura di riscossione COSAP, il canone per l’occupazione di spazi e aree pubbliche. La vicenda offre uno spunto importante per cittadini e amministratori di condominio che si confrontano con le richieste di pagamento degli enti locali. La Corte ha chiarito che, non essendo una tassa, il canone non può essere recuperato con gli strumenti rapidi e aggressivi tipici dei tributi.

I fatti del caso: una cartella di pagamento inaspettata

La storia inizia quando un Condominio riceve da un Comune una cartella esattoriale per il pagamento del COSAP relativo a un anno precedente. Il Comune, per recuperare la somma, aveva utilizzato la procedura di iscrizione a ruolo. Si tratta di un meccanismo che permette all’ente pubblico di affidare direttamente all’Agente della Riscossione il compito di incassare il credito, senza dover prima passare da un giudice.

Il Condominio, però, non ci sta. Decide di opporsi alla cartella di pagamento, sostenendo un argomento legale molto preciso. Il COSAP non è un tributo, come l’IMU o la TARI, ma un canone di natura patrimoniale. In altre parole, è il corrispettivo pagato per ottenere una concessione, cioè il permesso di usare un pezzo di suolo pubblico. Secondo la difesa del Condominio, questa differenza è fondamentale e impedisce al Comune di usare la scorciatoia dell’iscrizione a ruolo.

La distinzione chiave: tributo contro entrata patrimoniale

Il cuore della questione risiede nella differenza tra un’entrata tributaria e una patrimoniale. Un tributo è un prelievo coattivo di ricchezza imposto a tutti i cittadini che si trovano in una certa situazione (es. possedere un immobile). Un’entrata patrimoniale, invece, è il guadagno che l’ente pubblico ottiene dalla gestione dei suoi beni, proprio come farebbe un privato. Il COSAP rientra in questa seconda categoria.

Questa distinzione non è solo teorica, ma ha conseguenze pratiche enormi. Le leggi speciali consentono allo Stato e agli enti pubblici di riscuotere i tributi in modo molto più veloce ed efficace. Per le entrate patrimoniali, invece, l’ente pubblico deve comportarsi come un qualsiasi altro creditore. Deve quindi dimostrare il proprio diritto davanti a un giudice e ottenere un titolo esecutivo, cioè un ordine del tribunale che gli dia il potere di procedere al recupero forzato.

Le motivazioni della Corte sulla riscossione COSAP

La Corte di Cassazione ha accolto pienamente la tesi del Condominio. I giudici hanno ribadito un principio consolidato: la procedura di riscossione COSAP non può avvenire tramite iscrizione a ruolo diretta se prima l’ente non si è procurato un titolo esecutivo. Il Comune ha sbagliato a trattare il canone come se fosse una tassa.

La Corte ha spiegato che le norme sulla riscossione coattiva mediante ruolo si applicano solo a specifiche categorie di entrate, principalmente quelle di natura pubblicistica e tributaria. Poiché il COSAP è un’entrata ‘privatistica’, derivante da un rapporto di concessione, l’amministrazione pubblica deve prima far accertare il suo credito da un giudice. Solo dopo aver ottenuto una sentenza o un altro titolo esecutivo, potrà iscrivere la somma a ruolo e procedere con la cartella esattoriale. L’azione del Comune era, quindi, illegittima fin dall’inizio.

Le conclusioni: cosa cambia per cittadini e condomini

La decisione della Cassazione è una vittoria per il Condominio e un importante promemoria per le pubbliche amministrazioni. Il principio sancito è chiaro: per la riscossione COSAP, l’ente non può agire d’imperio con la semplice emissione di un ruolo. Deve seguire l’iter ordinario, garantendo al cittadino o al condominio il diritto di difendersi in un giudizio prima che qualsiasi azione esecutiva venga intrapresa. Di conseguenza, una cartella esattoriale per COSAP emessa senza un preventivo titolo esecutivo è da considerarsi illegittima e può essere annullata dal giudice.

Il Comune può inviarmi una cartella esattoriale per il COSAP senza una sentenza?
No. La Cassazione ha chiarito che, non essendo una tassa, il Comune deve prima ottenere un titolo esecutivo (come un decreto ingiuntivo o una sentenza) per poter procedere alla riscossione forzata.

Che differenza c’è tra COSAP e una tassa come la TARI?
La TARI è un tributo, un prelievo obbligatorio per un servizio pubblico generale. Il COSAP è un canone, ovvero il corrispettivo per un’autorizzazione specifica a occupare uno spazio pubblico. Questa diversa natura legale cambia le regole per la riscossione.

Cosa devo fare se ricevo una cartella per il COSAP che ritengo illegittima?
È necessario presentare opposizione davanti al giudice competente nei termini di legge. Data la natura tecnica della materia, è fondamentale rivolgersi a un avvocato per valutare la correttezza della procedura seguita dall’ente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 10727 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 10727 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 20/04/2023

sul ricorso 20778/2017 proposto da:

NOME RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappres. p.t., elettivamente domiciliata presso l’Avvocatura capitolina in Roma, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO , con procura speciale in calce al ricorso;

-ricorrente –

-contro-

INDIRIZZO, in persona del legale rappres. p.t., elett.te domic. in Roma, presso l’AVV_NOTAIO, dal quale è rappres. e difeso, con procura speciale in calce al controricorso;

-controricorrente avverso la sentenza n. 3539/17 de lla Corte d’Appello di Roma , depositata il 25/5/2017;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 24/01/2023 dal Cons. rel., dott. COGNOME.

RILEVATO CHE

Roma Capitale impugnò la sentenza con la quale il Tribunale di Roma aveva accolto l’opposizione proposta dal condominio di INDIRIZZO avverso la cartella esattoriale relativa al pagamento del Cosap (canone per l’occupazione di spazi ed aree pubbliche) per l’anno 2008. In particolare, l’appellante lamentava che il Tribunale sarebbe incorso in errore nell’affermare che, essendo il Cosap un canone di natura non tributaria, dovuto come corrispettivo di un atto concessorio della pubblica amministrazione, sarebbe stato necessario che l’iscrizione a ruolo fosse stata effettuata mediante un titolo avente efficacia esecutiva e non, come nel caso di specie, con il semplice avviso di liquidazione.
Al riguardo, secondo l’ente appellante, il titolo per l’iscrizio ne a ruolo sarebbe costituito dal ruolo consegnato all’agente per la riscossione, come accade per tutti i rapporti di natura pubblicistica che prevedono la possibilità di procedere all’esecuzione sulla base del solo avviso d’accertamento.

Con sentenza depositata il 25.5.17, la Corte territoriale rigettò l’appello, osservando c he il credito di Roma Capitale dedotto in giudizio non aveva natura pubblicistica di tributo perché esso non è una tassa, ma un canone corrispettivo dell’occupaz ione di spazi ed aree pubbliche, per cui essendo l’entrata in questione di natura patrimoniale, riconducibile ad una prestazione di natura privatistica, l’iscrizione a ruolo avrebbe potuto essere effettuata solo quando il credito fosse risultato da titolo esecutivo.
Roma Capitale ricorre in cassazione con unico motivo. Il condominio di INDIRIZZO resiste con controricorso.

RITENUTO CHE

L’unico motivo denunzia violazione degli artt. 17 e 18, d.lgs. n. 49/99, e della norm ativa correlata, per aver la Corte d’appello escluso la fondatezza della domanda per la mancanza del titolo esecutivo, poiché la natura non tributaria del canone oggetto di causa non influiva sulle modalità di riscossione, considerando che la richiesta di pagamento dello stesso canone traeva la sua causale dall’occupazione di spazi pubblici. Al riguardo, la ricorrente deduce che, trattandosi di credito fondato su rapporto di natura pubblicistica, avrebbe dovuto applicarsi l’art. 17 d.lgs. n. 46/99 secondo il quale la riscossione coattiva delle entrate dello Stato e degli altri enti pubblici si effettua mediante ruolo, che costituisce il titolo esecutivo, sottoscritto dal dirigente dell’ente e poi trasmesso all’agente della riscossione competente per territorio che procede al recupero del credito.
La ricorrente assume, altresì, che tale procedura di recupero coattivo del credito in questione rappresenta una semplificazione che evita la notifica della cartella di pagamento.

L’unico motivo è infondato. Secondo la consolidata giurisprudenza di questa Corte, cui il collegio intende dare continuità, ai fini del recupero dell’indennità da abusiva occupazione di suolo pubblico con riscossione coattiva mediante ruolo, la pubblica amministrazione è tenuta a munirsi preventivamente di un titolo esecutivo, in quanto la pretesa creditoria attiene ad un’entrata patrimoniale di natura privatistica, al pari di quella relativa al canone concessorio c.d. COSAP, nonostante la qualifica indennitaria eventualmente stabilita con regolamento comunale (Cass., n. 7188/22).
L’art. 21 d.lgs. n. 46/99 dispone che, s alvo che sia diversamente disposto da particolari disposizioni di legge, e salvo, altresi’, quanto stabilito dall’art. 24 per le entrate degli enti

previdenziali, le entrate previste dall’articolo 17 aventi causa in rapporti di diritto privato sono iscritte a ruolo quando risultano da titolo avente efficacia esecutiva.

Pertanto, contrariam ente all’assunto del ricorrente , e come ha, invece, correttamente ritenu to la Corte d’appello, essendo l’entrata patrimoniale riconducibile ad una prestazione di tipo privatistico (v. anche Cass. 24541/2019), l’iscrizione a ruolo può essere effettuata solo quando il credito risulti da un titolo esecutivo, nella specie mancante. Al riguardo, la ricorrente richiama erroneamente, in sostanza, l’art. 16 del citato decreto secondo il quale il ruolo è equiparato al titolo esecutivo, ma tale norma non riguarda le suddette entrate di diritto privato.
Le spese seguono la soccombenza.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna parte ricorrente al pagamento, in favore della parte controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità che liquida nella somma di euro 1500,00 di cui 200,00 per esborsi, oltre alla maggiorazione del 15% quale rimborso forfettario delle spese generali ed accessori di legge.

Ai sensi dell’ar t. 13, comma 1 quater , del d.p.r. n.115/02, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente , dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1 bis dello stesso articolo 13, ove dovuto.

Così deciso nella camera di consiglio del 24 gennaio 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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