Nullità fideiussione ente pubblico: la Cassazione

Un gruppo di società in amministrazione straordinaria ha impugnato la decisione della Corte d’Appello che confermava la nullità di una fideiussione di 12 milioni di euro emessa da una Regione a garanzia di un investimento privato. Le corti inferiori hanno ritenuto l’atto nullo in quanto non perseguiva un interesse pubblico e costituiva un indebitamento vietato. La questione centrale del ricorso riguarda il presunto potere del giudice ordinario di disapplicare una legge regionale ritenuta incostituzionale. Con ordinanza interlocutoria, la Corte di Cassazione ha rilevato la competenza della Prima Sezione Civile e ha disposto la trasmissione del ricorso a quest’ultima per la decisione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 dicembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Commerciale, Diritto Fallimentare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Nullità fideiussione ente pubblico: La Cassazione rinvia alla Prima Sezione

L’ordinanza interlocutoria in esame affronta un complesso caso di nullità fideiussione ente pubblico, sollevando questioni fondamentali sui limiti del potere giudiziario e sulla validità delle garanzie prestate da enti regionali a favore di imprese private. La vicenda vede contrapposte alcune società in amministrazione straordinaria e una Regione, in una disputa legale del valore di 12 milioni di euro.

I Fatti di Causa

La controversia nasce da un decreto ingiuntivo con cui si ordinava a una Regione il pagamento di 12 milioni di euro a favore di un gruppo di società. Il pagamento era richiesto in virtù di una fideiussione che la Regione aveva rilasciato a garanzia di un investimento privato, relativo all’acquisizione di un importante complesso aziendale nel settore tessile.

La Regione si opponeva al pagamento, dando inizio a un lungo iter giudiziario. La causa, dopo un iniziale problema di competenza territoriale, veniva decisa dal Tribunale, che accoglieva l’opposizione della Regione e dichiarava nulla la fideiussione.

La Decisione dei Giudici di Merito sulla nullità fideiussione ente pubblico

Sia il Tribunale che, successivamente, la Corte d’Appello hanno confermato la nullità della garanzia. Le ragioni di tale decisione sono state principalmente tre:
1. Mancanza di interesse pubblico: La fideiussione non era stata rilasciata per perseguire un fine pubblico, ma per garantire un investimento di società private.
2. Estraneità alle finalità istituzionali: L’intervento riguardava il settore tessile, ritenuto non rientrante tra le finalità istituzionali della Regione.
3. Violazione di norme costituzionali: La garanzia è stata considerata una forma di indebitamento in violazione dell’art. 119 della Costituzione e delle leggi attuative, che limitano la possibilità per gli enti pubblici di contrarre debiti solo per spese di investimento.

Di fatto, i giudici di merito hanno ritenuto che l’ente pubblico avesse agito al di fuori dei propri poteri e in contrasto con i principi di sana gestione finanziaria.

I Motivi del Ricorso in Cassazione

Le società ricorrenti hanno presentato ricorso in Cassazione basandosi su sei motivi. I più rilevanti riguardano il presunto sconfinamento del potere dei giudici di merito.

Il motivo principale (primo motivo) denuncia un difetto assoluto di giurisdizione. Le società sostengono che la Corte d’Appello abbia esercitato un inammissibile ‘sindacato di costituzionalità diffuso’. In pratica, avrebbe disapplicato una legge regionale (che apparentemente legittimava l’operazione) ritenendola incostituzionale, senza però sollevare la questione dinanzi alla Corte Costituzionale, unico organo competente a giudicare della legittimità costituzionale delle leggi.

Altri motivi denunciano la violazione di legge, sostenendo che, al tempo dei fatti, la prestazione di garanzie non rientrava esplicitamente nelle ipotesi di indebitamento vietate dalla normativa nazionale.

Le motivazioni

La Terza Sezione Civile della Corte di Cassazione, con questa ordinanza interlocutoria, non entra nel merito della controversia sulla nullità fideiussione ente pubblico. Il suo ruolo, in questa fase, è preliminare.

Il Collegio rileva che la materia trattata, per le sue specifiche caratteristiche e implicazioni, rientra nella competenza tabellare della Prima Sezione Civile della stessa Corte. La legge sull’ordinamento giudiziario (cod. 100) assegna infatti a specifiche sezioni la trattazione di determinate materie per garantire specializzazione e coerenza giurisprudenziale.

Pertanto, la Corte dispone il rinvio della causa a nuovo ruolo e la trasmissione del ricorso alla Prima Sezione Civile, che sarà l’organo competente a decidere nel merito i motivi del ricorso.

Le conclusioni

L’ordinanza non fornisce una risposta definitiva sulla validità della fideiussione, ma rappresenta un passaggio procedurale cruciale. La decisione finale spetterà alla Prima Sezione Civile, che dovrà pronunciarsi sulla delicata questione del rapporto tra giurisdizione ordinaria e costituzionale e sui limiti dell’autonomia finanziaria e contrattuale degli enti pubblici. Il caso rimane un importante punto di riferimento per comprendere i confini entro cui un ente pubblico può fornire garanzie a soggetti privati senza violare i principi costituzionali di equilibrio di bilancio.

Perché i giudici di primo e secondo grado hanno dichiarato la nullità della fideiussione?
I giudici hanno dichiarato nulla la fideiussione per tre ragioni: 1) non era stata rilasciata per un interesse pubblico, ma per garantire un investimento privato; 2) riguardava il settore tessile, non ricompreso nelle finalità istituzionali della Regione; 3) configurava un indebitamento vietato dall’art. 119 della Costituzione, in quanto non destinato a spese di investimento.

Qual è il motivo principale del ricorso presentato dalle società in amministrazione straordinaria?
Il motivo principale è il difetto assoluto di giurisdizione. Le società sostengono che i giudici di merito abbiano illegittimamente disapplicato una legge regionale, esercitando un controllo di costituzionalità che spetta in via esclusiva alla Corte Costituzionale.

Qual è la decisione finale presa dalla Corte di Cassazione in questa ordinanza?
La Corte di Cassazione, con questa ordinanza interlocutoria, non decide nel merito della causa. Rileva che la materia trattata appartiene alla competenza della Prima Sezione Civile e, pertanto, rinvia la causa a quest’ultima per la decisione finale.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 25874 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 25874 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/09/2024

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 14542/2022 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE IN AMMINISTRAZIONE STRAORDINARIA, RAGIONE_SOCIALE IN AMMINISTRAZIONE STRAORDINARIA, RAGIONE_SOCIALE IN AMMINISTRAZIONE STRAORDINARIA, in persona dei commissari straordinari, NOME COGNOME, NOME COGNOME ed NOME COGNOME, tutte elettivamente domiciliate in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che le rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE);

-ricorrenti-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante in carica, domiciliata in INDIRIZZO, presso l’RAGIONE_SOCIALE DELLO STATO (P_IVA) che la rappresenta e difende;

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di CAMPOBASSO n. 97/2022, depositata il 23/03/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 25/06/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

Con decreto n. 184/14 veniva ingiunto alla Regione Molise il pagamento di euro 12.000.000,00 a favore di RAGIONE_SOCIALE in amministrazione controllata, di RAGIONE_SOCIALE in amministrazione controllata e di RAGIONE_SOCIALE in amministrazione controllata, in forza della fideiussione rilasciata a garanzia di parte dell’investimento relativo all’acquisizione del complesso aziendale RAGIONE_SOCIALE da parte del gruppo RAGIONE_SOCIALE

Il giudizio di opposizione che ne era seguito, riassunto dinanzi al Tribunale di Campobasso, dopo che il Tribunale di Isernia aveva dichiarato la sua incompetenza territoriale, si concludeva con la sentenza n. 579/2017 con cui veniva dichiarava nulla la fideiussione, perché: i) non era stata rilasciata per perseguire un interesse pubblico, ma per garantire un investimento in favore di società private; ii) riguardava il settore tessile non ricompreso nelle finalità istituzionali della Regione; iii) integrava, in violazione dell’art. 119 Cost., un indebitamento sostenuto con una spesa diversa da quelle di investimento, indicate tassativamente dall’art. 3, comma 18, l. n. 350/2013.
La Corte d’appello di Campobasso, con la sentenza n. 97/2022, depositata il 23/03/2022, ha confermato la decisione di prime cure.

RAGIONE_SOCIALE in amministrazione controllata, RAGIONE_SOCIALE in amministrazione controllata e RAGIONE_SOCIALE in amministrazione controllata ricorrono per la cassazione di detta sentenza, basandosi su sei motivi.

Resiste con controricorso la Regione Molise.

La trattazione del ricorso è stata fissata ai sensi dell’art. 380 -bis 1 cod.proc.civ.

Le ricorrenti hanno depositato memoria.

CONSIDERATO CHE

Con il primo motivo, ai sensi dell’art. 360, 1° comma, n. 1, cod.proc.civ., è dedotto il difetto assoluto di giurisdizione per avere la Corte territoriale esercitato un inammissibile sindacato diretto di costituzionalità e disapplicato la legge regionale regolatrice del caso deciso, in violazione degli artt. 101, 117, 127, 134, 136 e 137 Cost.

Premesso di aver lamentato con il primo motivo di appello, la disapplicazione da parte del Tribunale dell’art. 1, comma 35, della legge regionale Molise 1° febbraio 2011, n. 2, e, quindi, la violazione degli artt. 101, 117, 127, 134, 136 e 137 Cost., atteso che, in assenza di una pronuncia demolitoria della Corte costituzionale, ai sensi dell’art. 136, 1° comma, Cost. e dell’art. 30, della l. n. 87/1953, neppure una legge eventualmente incostituzionale avrebbe potuto essere disapplicata dal giudice di merito e che solo alla Corte costituzionale, ai sensi dell’art. 127, 1° comma, Cost., spetta decidere in ordine all’eventuale eccesso di competenza legislativa della Regione rispetto alla legislazione statale, le ricorrenti lamentano che la Corte territoriale abbia rigettato il motivo, disapplicando, a sua volta, l’art. 1, comma 35, della legge regionale del Molise n. 2/2011, pronunciandosi su materie estranee alle sue attribuzioni ed esercitando un inammissibile sindacato di costituzionalità diffuso, assimilabile a quello proprio di un sistema giuridico di common law .
Con il secondo motivo, ai sensi dell’art. 360, 1° comma, n. 4, cod.proc.civ., le ricorrenti denunciano la nullità della sentenza per avere la Corte territoriale rigettato il primo motivo di appello con una motivazione meramente apparente, non avendo deciso sulla

questione della disapplicazione della legge regionale del Molise n. 2/2011.

Con il terzo motivo, in riferimento all’art. 360, 1° comma, n. 3, cod.proc.civ., le ricorrenti si dolgono della violazione o falsa applicazione dell’art. 3, comma 17, della l. 24/12/2003, n. 350, nella versione applicabile ratione temporis , in relazione all’art. 30, comma 15, della l. n. 289/2002 e all’art. 11, disp.prel. cod.civ.

Premesso che con il secondo motivo di appello era stato censurato il fatto che il Tribunale non avesse messo a fuoco se in base alla normativa vigente all’epoca dei fatti il rilascio di una fideiussione a prima richiesta costituisse o meno un indebitamento in senso tecnico e se il legislatore ordinario, nell’attuare il disposto costituzionale, avesse inteso vietare qualsiasi attività finanziaria comportante il rischio di escussione della garanzia a carico dell’ente pubblico non finalizzata all’investimento, le ricorrenti attingono la statuizione reiettiva, considerandola erroneamente argomentata facendo leva su un’ipotesi di indebitamento non prevista dal legislatore, giacché l’art. 3, comma 17, della l. n. 350/2003, nel testo vigente al tempo del rilascio della fideiussione, non contemplava tra le ipotesi di indebitamento la prestazione di garanzie.
Con il quarto motivo le ricorrenti si dolgono della violazione dell’art. 112 cod.proc.civ., per non essersi il giudice a quo pronunciato sul secondo motivo di appello con cui avevano dedotto che, al tempo in cui fu emessa la garanzia fideiussoria a prima richiesta, l’art. 3, comma 17, della l. n. 350/2003 non prevedeva la prestazione di garanzia tra le fattispecie tassative di indebitamento.

Con il quinto motivo le ricorrenti si dolgono della violazione dell’art. 360, 1° comma, n. 3, cod.proc.civ., per avere la Corte d’appello, in violazione degli artt. 1362, 1363, 1936 e 1272 cod.civ., ravvisato nella prestazione della garanzia un’operazione di indebitamento.

Con il sesto motivo le ricorrenti denunciano, in relazione all’art. 360, 1° comma, n. 3, cod.proc.civ., l’erronea riconduzione della fattispecie per cui è causa al campo di applicazione degli artt. 191, 202 e 207 TUEL e l’altrettanto erronea individuazione di una causa di nullità del contratto basata sull’applicazione delle suddette norme piuttosto che dell’art. 30, comma 15, l. n. 289/2002, in combinato disposto con l’art. 3, comma 17, l. n. 350/2003 nella versione applicabile ratione temporis, nonché la violazione dell’art. 1418 cod.civ., atteso il difetto di una nullità testuale o strutturale o la violazione di norme imperative.
Il Collegio rileva che la materia trattata appartiene alla competenza tabellare della Prima sezione civile (cod. 100) e che, pertanto, va disposto il rinvio a nuovo ruolo per la trasmissione del ricorso alla Prima Sezione di questa Corte.

P.Q.M.

La Corte rinvia la causa a nuovo ruolo, disponendone la trasmissione alla Prima Sezione civile, tabellarmente competente (cod. 100) .

Così deciso nella Camera di Consiglio del 25/6/2024 della Terza

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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