Norma imperativa e contratto: la Cassazione decide

Un Comune chiedeva il pagamento di canoni a una società fallita per l’uso di sue strutture, come previsto da un contratto. Il Tribunale rigettava la richiesta, ritenendo che una legge successiva (art. 202 Codice Ambiente), qualificata come norma imperativa, avesse trasformato il contratto da oneroso a gratuito (comodato), rendendo nulle le clausole di pagamento. La Corte di Cassazione ha annullato tale decisione, stabilendo che la suddetta legge non è una norma imperativa e non può quindi causare la ‘nullità virtuale’ del contratto originario, che resta valido.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 ottobre 2025 in Diritto Civile, Diritto Fallimentare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Norma Imperativa e Contratti: Quando una Legge Non Può Annullare un Accordo

L’emanazione di una nuova legge può avere effetti dirompenti sui contratti in corso, specialmente quando introduce obblighi che sembrano contraddire gli accordi presi tra le parti. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione affronta un caso emblematico, chiarendo i confini di applicabilità di una norma imperativa e il suo impatto sulla validità dei contratti. La questione centrale è: una legge successiva può trasformare un contratto a pagamento in uno gratuito, annullando di fatto la volontà delle parti? La Corte ha fornito una risposta precisa, fondamentale per la certezza dei rapporti giuridici.

Il Caso: un Contratto di Servizio e una Legge Sopravvenuta

La vicenda nasce da un rapporto contrattuale tra un Comune e una società incaricata della gestione integrata dei rifiuti sul suo territorio. L’accordo prevedeva che la società utilizzasse strutture e attrezzature di proprietà comunale, come l’autoparco, a fronte del pagamento di un canone mensile e del rimborso delle utenze.

La Richiesta del Comune e il Fallimento della Società

Dopo anni di rapporto, la società non aveva saldato i canoni dovuti né rimborsato integralmente i consumi. Successivamente, la società è stata dichiarata fallita. Il Comune ha quindi presentato domanda di ammissione al passivo fallimentare per recuperare i propri crediti, consistenti in canoni di locazione, rimborsi per consumi elettrici e oneri di assicurazione e manutenzione dei veicoli.

La Decisione del Tribunale: la Nullità per Norma Imperativa

Sia il giudice delegato che il Tribunale, in sede di opposizione, hanno rigettato la richiesta del Comune. La loro decisione si basava sull’entrata in vigore del cosiddetto “Codice dell’Ambiente” (D.Lgs. 152/2006). In particolare, l’art. 202, comma 4, di tale decreto stabilisce che gli impianti e le dotazioni patrimoniali degli enti locali sono “conferiti in comodato” ai soggetti affidatari del servizio.
Secondo il Tribunale, questa disposizione era una norma imperativa sopravvenuta che aveva reso nulle le clausole del contratto che prevedevano un pagamento. Di conseguenza, il rapporto si era automaticamente trasformato in un comodato, ovvero un prestito a titolo gratuito, estinguendo il diritto del Comune a pretendere un corrispettivo.

L’Analisi della Corte di Cassazione sulla Norma Imperativa

Il Comune ha impugnato la decisione davanti alla Corte di Cassazione, sostenendo che il Tribunale avesse erroneamente interpretato la natura della norma. La Suprema Corte ha accolto il ricorso, ribaltando la visione del giudice di merito.

La Natura Non Imperativa dell’art. 202 del Codice dell’Ambiente

Il punto cruciale della decisione è la qualificazione della norma. La Cassazione ha stabilito che l’art. 202, comma 4, non integra gli estremi di una norma imperativa e inderogabile. La sua violazione, pertanto, non è sufficiente a determinare una “nullità virtuale” del contratto.
La Corte spiega che l’interesse pubblico alla corretta gestione dei rifiuti può essere perseguito attraverso diverse forme contrattuali, non solo tramite il comodato. I principi costituzionali di “sussidiarietà” e “differenziazione” consentono agli enti locali una certa flessibilità nella scelta degli strumenti contrattuali più idonei.

Inapplicabilità dell’Inserzione Automatica di Clausole

Di conseguenza, è stato ritenuto errato l’assunto del Tribunale secondo cui la norma avrebbe operato una “riconduzione del rapporto” allo schema del comodato tramite l’inserzione automatica di clausole (ex art. 1339 c.c.). Questo meccanismo si applica solo quando si è in presenza di una vera e propria norma imperativa, cosa che, come visto, è stata esclusa per la disposizione in esame.

Le Motivazioni della Corte

La Corte ha motivato la sua decisione evidenziando che la norma in questione non prevede una sanzione di nullità per la sua inosservanza. Essa va interpretata come una “norma di indirizzo” che offre agli enti pubblici la facoltà di concedere in comodato i propri beni, ma non impone tale schema contrattuale come l’unico possibile. Trasformare un contratto da oneroso a gratuito per effetto di una legge successiva rappresenterebbe una trasformazione radicale della natura del rapporto, non giustificata in assenza di una chiara ed esplicita volontà del legislatore in tal senso.

Conclusioni

La decisione della Corte di Cassazione riafferma un principio fondamentale per la stabilità dei rapporti contrattuali: non tutte le norme di legge sono imperative. Per determinare la nullità di un accordo, è necessario che la norma violata sia posta a tutela di interessi generali di tale rilevanza da non poter essere derogata dalla volontà dei privati. In questo caso, la Corte ha ritenuto che la flessibilità gestionale degli enti locali prevalesse su un’interpretazione rigida della norma, salvaguardando così la validità del contratto originariamente stipulato. La causa è stata rinviata al Tribunale di Palermo, che dovrà ora riesaminare la richiesta del Comune alla luce di questo principio.

Una legge successiva può rendere nullo un contratto a pagamento già esistente?
No, non automaticamente. Una legge successiva può determinare la nullità di clausole contrattuali solo se è una ‘norma imperativa’, cioè una norma inderogabile posta a tutela di interessi pubblici superiori. In caso contrario, il contratto stipulato rimane valido.

L’art. 202, comma 4, del Codice dell’Ambiente è una norma imperativa?
No. Secondo la Corte di Cassazione, questa disposizione, che prevede il conferimento in comodato dei beni degli enti locali ai gestori del servizio rifiuti, non è una norma imperativa. Essa offre una facoltà, non un obbligo, e non determina la nullità di accordi che prevedono un corrispettivo.

Cosa significa che una norma non è imperativa?
Significa che le parti di un contratto possono liberamente derogarvi, cioè possono accordarsi in modo diverso da quanto previsto dalla norma stessa senza che il loro accordo sia nullo. La norma funge da modello o indirizzo, ma non si impone sulla volontà dei contraenti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 10645 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 10645 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 23/04/2025

ORDINANZA

sul ricorso n. 8999 – 2023 R.G. proposto da:

COMUNE di CAPACI -c.f. NUMERO_DOCUMENTO – in persona del sindaco pro tempore , elettivamente domiciliato in Palermo, alla INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME e dell’avvocato NOME COGNOME che hanno indicato i rispettivi indirizzi p.e.c. e che disgiuntamente e congiuntamente lo rappresentano e difendono in virtù di procura speciale su foglio allegato in calce al ricorso.

RICORRENTE

contro

CURATORE del fallimento della ‘RAGIONE_SOCIALE in liquidazione, in persona dell’avvocato NOME COGNOME, elettivamente domiciliato in Roma, alla INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che ha indicato il proprio indirizzo p.e.c. e che lo rappresenta e difende in virtù di procura speciale su foglio allegato in calce al controricorso.

CONTRORICORRENTE

avverso il decreto del Tribunale di Palermo n. 112/2023, udita la relazione nella camera di consiglio del 25 marzo 2025 del consigliere dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE

I l Comune di Capaci domandava l’ammissione al passivo del fallimento della ‘RAGIONE_SOCIALE in liquidazione, dichiarato dal Tribunale di Palermo con sentenza n. 66/2018.

Premetteva che in data 30.6.2005 aveva stipulato con la ‘RAGIONE_SOCIALE‘ contratto di servizio per la gestione integrata dei rifiuti nel territorio comunale; e che il contratto prevedeva, all’art. 34, 2° co., che la società d’àmbito poi fallita utilizzasse le strutture comunali adibite a logistica di supporto del servizio di gestione dei rifiuti durante la fase transitoria (cfr. ricorso, pag. 5) .

Premetteva che per l’uso dei suoi mezzi e delle sue attrezzature aveva in pari data stipulato con la ‘RAGIONE_SOCIALE‘ apposito contratto (cfr. ricorso, pag. 5) .

Premetteva che successivamente, all’esito dell’interlocuzione con la società d’ àmbito, la Giunta municipale con delibera n. 161 del 19.9.2007 aveva determinato il canone mensile nella misura di euro 4,50 a mq.; e che la ‘RAGIONE_SOCIALE, ricevuta comunicazione della delibera n. 161 /2007, nessun rilievo aveva formulato (cfr. ricorso, pag. 6) .

Indi esponeva che, al di là di un modesto pagamento in acconto, la società d’àmbito non aveva provveduto al versamento dei canoni dovuti né aveva provveduto al rimborso dei consumi d’acqua ed elettrici (cfr. ricorso, pag. 7) .

Chiedeva dunque l’ammissione al passivo in privilegio ex art. 2764 cod. civ. per l’importo di euro 604.184,45, oltre i.v.a., a titolo di indennità di occupazione dell’autoparco comunale sino al 2.5.2018, per l’importo di euro 89.145,24 a titolo di rimborso dei consumi elettrici sino al 2.5.2018 e per l’importo di euro

95.224,73, a titolo di rimborso degli oneri di assicurazione degli automezzi e degli oneri manutentivi (cfr. ricorso, pagg. 7 – 8) .

Il giudice delegato denegava l’ammissione al passivo (cfr. ricorso, pag. 8) .

Il Comune di Capaci proponeva opposizione.

Resisteva il curatore del fallimento.

Con decreto n. 112/2023 il Tribunale di Palermo rigettava l’opposizione e condannava il Comune di Capaci alle spese di lite.

Evidenziava il Tribunale di Palermo, alla stregua del criterio della ragione più liquida, che era da riconoscere la nullità sopravvenuta per contrarietà al 4° co. -‘ gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali di proprietà degli enti locali già esistenti al momento dell’assegnazione del servizio sono conferiti in comodato ai soggetti affidatari del medesimo servizio ‘ -del l’art. 202 del d.lgs. n. 152/2006 (‘codice dell’ambiente’) ‘delle clausole determinative del canone/indennità per il godimento dell’autoparco comunale e per l’uso dei mezzi e attrezzature di proprietà del Comune di Capaci, contenute nei contratti del 30.6.2005’ (così decreto impugnato, pagg. 12 -13) .
Evidenziava, invero, che non si prefiguravano dubbi circa la natura imperativa della disposizione di cui all’art. 202, 4° co., cit. in considerazione dell’interesse ‘superindividuale’ l’ambiente tutelato, che ‘non tollera deroghe e che si innesta, peraltro, in un quadro normativo regionale che già prevedeva un obbligo per i Comuni di copertura dei costi di gestione delle società d’àmbito al fine di garantirne il corretto funzionamento’ (così decreto impugnato, pag. 14) .

Evidenziava, d’altro canto , in ordine alle ulteriori pretese voci di credito (euro 89.145,24 ed euro 95.224,73) che la documentazione allegata -limitatamente alla fornitura di energia elettrica, talune bollette relative agli anni 2005/2013 non era idonea a fornirne riscontro, dunque che il Comune di Capaci non aveva

comprovato l’avvenuto pagamento delle somme di cui aveva sollecitato il rimborso (cfr. ricorso, pag. 15) .

Avverso tale decreto ha proposto ricorso il Comune di Capaci; ne ha chiesto sulla scorta di quattro motivi la cassazione con ogni conseguente statuizione anche in ordine alle spese.

Il curatore del fallimento della RAGIONE_SOCIALE in liquidazione ha depositato controricorso; ha chiesto dichiararsi inammissibile o rigettarsi il ricorso con il favore delle spese.

Il ricorrente ha depositato memoria.

Del pari ha depositato memoria il controricorrente.

CONSIDERATO CHE

Con il primo motivo il ricor rente denuncia ai sensi dell’art. 360, 1° co., n. 3, cod. proc. civ. la violazione e falsa applicazione dell’art. 202, 4° co., d.lgs. n. 152/2006.

Deduce che la formulazione letterale del 4° co. dell’art. 202 cit. non ne consente la caratterizzazione in termini imperativi e inderogabili, viepiù che la norma non prevede la sanzione di nullità per l’ipotesi di sua inosservanza (cfr. ricorso, pag. 12) .

Deduce altresì che la disposizione del 4° co. dell’art. 202 cit. postula un formale atto di ‘conferimento in comodato’, il che lascia intendere che la medesima disposizione si riferisce unicamente ai rapporti sorti successivamente alla sua entrata in vigore; che dunque nulla lascia supporre che il 4° co. cit. abbia natura retroattiva (cfr. ricorso, pagg. 12 – 13) .

Deduce poi che pur la ‘ ratio ‘ del 4° co. dell’art. 202 cit. induce a disconoscerne la natura imperativa: la disposizione de qua ha, in definitiva,

introdotto una deroga al generale principio di redditività dei beni pubblici (cfr. ricorso, pag. 13) .

Con il secondo motivo il ricor rente denuncia ai sensi dell’art. 360, 1° co., n. 3, cod. proc. civ. la violazione e falsa applicazione de ll’art. 1339 cod. civ.

Deduce che ha errato il tribunale ad opinare nel senso che la sopravvenuta disposizione di cui al 4° co. dell’art. 202 del d.lgs. n. 152/2006 è valsa a determinare la nullità parziale della clausola contemplante il pagamento del corrispettivo con susseguente operatività del fenomeno, ex art. 1339 cod. civ., dell’ ‘inserzione automatica di clausole’ (cfr. ricorso, pag. 14) .

Deduce invero che nella fattispecie la sopravvenuta disposizione di cui al 4° co. dell’art. 202 cit. ‘avrebbe determinato non tanto una mera integrazione del contratto di fronte ad una clausola inficiata da nullità quanto una radicale trasformazione della natura del contratto che da contratto oneroso sarebbe così divenuto contratto gratuito’ (così ricorso, pag. 15) , in assenza per giunta di una qualsivoglia indagine in ordine alla volontà delle parti.

Con il terzo motivo il ricor rente denuncia ai sensi dell’art. 360, 1° co., n. 3, cod. proc. civ. la violazione e falsa applicazione dell’art. 1362 cod. civ.; ai sensi dell’art. 360, 1° co., n. 5, cod. proc. civ. l’omesso esame di fatto decisivo oggetto di discussione tra le parti.

Deduce che il tribunale non ha tenuto conto, allorché ha atteso alla interpretazione dell’art. 202, 4° co., del d.lgs. n. 152/2006 e alla susseguente declaratoria di nullità parziale del contratto, del comportamento delle parti anche successivo alla conclusione dell’accordo , comportamento immutato pur a seguito dell’entrata in vigore del ‘codice dell’ambiente’ (cfr. ricorso, pag. 16) .

Deduce che, del resto, le parti contraenti hanno a lungo discusso in ordine all’entità del corrispettivo (cfr. ricorso, pag. 16) e, pur nel giudizio che aveva dapprima intrapreso, giudizio poi interrotto a seguito della dichiarazione di fallimento della RAGIONE_SOCIALERAGIONE_SOCIALE, la medesima società d’àmbito non aveva sollevato eccezione alcuna di invalidità del contratto (cfr. ricorso, pag. 17) .

Deduce quindi che l a RAGIONE_SOCIALE ha sempre reputato il contratto di natura onerosa (cfr. ricorso, pag. 18) .

Con il quarto motivo il ricor rente denuncia ai sensi dell’art. 360, 1° co., n. 3, cod. proc. civ. la violazione e falsa applicazione degli artt. 91 e 92 cod. proc. civ.

Deduce che il buon fondamento dei primi tre motivi di ricorso giustifica ex se la rivisitazione della regolamentazione delle spese del giudizio di opposizione cui il tribunale ha fatto luogo.

Il primo motivo di ricorso è fondato e meritevole di accoglimento; il suo buon esito assorbe la disamina degli ulteriori motivi di ricorso.

I l disposto del 4° co. dell’art. 202 del ‘codice dell’ambiente’ non integra gli estremi di una norma imperativa ed inderogabile: la contrarietà alle sue prefigurazioni non è atta a produrre, pur in assenza di comminatorie testuali di nullità, ‘nullità virtuale’.

Evidentemente, la denegata connotazione in termini di imperatività e inderogabilità sopravanza e rende vana anche la disamina degli assunti di parte ricorrente in ordine alla valenza irretroattiva della disposizione de qua (cfr. Cass. (ord.) 20.9.2024, n. 25323, secondo cui il principio della irretroattività della legge comporta che la nuova norma non possa essere applicata, oltre che ai rapporti giuridici esauritisi prima della sua entrata in vigore, a quelli sorti

anteriormente ancora in vita, se, in tal modo, si disconoscano gli effetti già verificatisi nel passato o si venga a togliere efficacia, in tutto o in parte, alle conseguenze attuali o future di essi, sicché la disciplina sopravvenuta è invece applicabile ai fatti, agli ‘ status ‘ e alle situazioni esistenti o venute in essere alla data della sua entrata in vigore, ancorché conseguenti ad un fatto passato, quando essi, ai nuovi fini, debbano essere presi in considerazione in se stessi, prescindendosi dal collegamento con il fatto che li ha generati) .
13. Più esattamente, si reputa che la teleologica correlazione del 4° co. dell’art. 202 cit. all’interesse generale alla salvaguardia dell’ambiente -sub specie di gestione integrata dei rifiuti urbani organizzata mercé la previsione, quale scandita dall’art. 200 dello stesso d.lgs. n. 152/2006 , di àmbiti territoriali ottimali -non vale, in pari tempo, a sancire, in chiave strumentale, l’imprescindibilità di una data tipologia contrattuale, ossia, nella specie, dello schema del comodato.

Nel segno della ‘sussidiarietà verticale’ alla cui stregua le funzioni amministrative sono in linea di principio devolute all’ente esponenziale della comunità di base (art. 118, 1° co., Cost.) -è ben possibile e nulla osta a che l’esigenza espressa dal 4° co. dell’art. 202 cit. e quindi l’interesse pubblico alla gestione integrata dei rifiuti siano perseguiti mercé l’utilizzo di forme contrattuali diverse. E tanto, ben vero, nella logica di ampio spettro del principio di ‘differenziazione’, che la declinazione costituzionale affianca espressamente al principio di ‘sussidiarietà’.
In questi termini non possono che formularsi i seguenti rilievi.

Per un verso, va recepita la prospettazione del ricorrente secondo cui il 4° co. dell’art. 202 cit., in guisa di ‘ norma di indirizzo ‘, accorda agli enti pubblici la

mera facoltà di concedere in comodato i beni di appartenenza pubblica a soggetti che possono aver veste privatistica (cfr. ricorso, pag. 13) .

Per altro verso, va disatteso l’assunto del Tribunale palermitano, secondo cui il disposto del 4° co. dell’art. 202 cit. h a comportato la ‘nullità sopravvenuta’ della clausola determinativa del prezzo e ‘la conseguente riconduzione del rapporto nell’ambito dello schema, legislativamente imposto, del ‘ (così decreto impugnato, pag. 14) .

Per altro verso ancora, per nulla interferiscono con l’enunciato iter ricostruttivo (nel quale evidentemente restano assorbite) le doglianze addotte dal ricorrente -segnatamente con il secondo mezzo -in tema di nullità parziale e di susseguente operatività del fenomeno ex art. 1339 cod. civ.

Del resto – a tal ultimo riguardo – questa Corte spiega che il principio posto dall ‘ art. 1339 cod. civ. è invocabile solo nell ‘ ipotesi in cui si prospetti la sostituzione di clausole contrattuali difformi rispetto a norme imperative di legge, il che, appunto, non è nella specie (cfr. Cass. (ord.) 23.5.2019, n. 14083) .

In accoglimento del primo motivo di ricorso il decreto n. 112/2023 del Tribunale di Palermo va cassato con rinvio allo stesso tribunale in diversa composizione anche ai fini della regolamentazione delle spese del presente giudizio di legittimità.

All’enunciazione, in ossequio alla previsione dell’art. 384, 1° co., cod. proc. civ., del principio di diritto -al quale ci si dovrà uniformare in sede di rinvio può farsi luogo nei seguenti termini:

il disposto del 4° co. ( ‘gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali di proprietà degli enti locali già esistenti al momento dell’assegnazione del servizio sono conferiti in comodato ai soggetti affidatari del medesimo servizio’ ) dell’art. 202

del d.l.gs. n. 152/2006 (‘codice dell’ambiente’) non integra gli estremi di una norma imperativa ed inderogabile tale da determinare una ‘nullità virtuale’ per il caso di violazione, giacché i principi di ‘sussidiarietà’ (‘verticale’) e ‘differenziazione’ consentono che l’esigenza espressa dal medesimo 4° co. dell’art. 202 cit. e l’interesse pubblico alla gestione integrata dei rifiuti siano perseguiti mercé l’utilizzo di forme contrattuali anche diverse da l comodato.

16. In dipendenza del buon esito del ricorso non sussistono i presupposti perché, ai sensi dell’art. 13, 1° co. quater , d.P.R. n. 115/2002, il ricorrente sia tenuto a versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per la stessa impugnazione a norma del 1° co. bis dell’art. 13 d.P.R. cit.

P.Q.M.

La Corte così provvede:

accoglie il primo motivo di ricorso, assorbiti il secondo, il terzo ed il quarto motivo, cassa in relazione e nei limiti dell’accoglimento del primo motivo il decreto n. 112/2023 del Tribunale di Palermo e rinvia allo stesso tribunale in diversa composizione anche ai fini della regolamentazione delle spese del presente giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della I sez. civ. della Corte

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