Azione revocatoria: rinuncia stipendio e giurisdizione

Una ex moglie agisce con azione revocatoria contro la rinuncia all’indennità di carica del suo ex marito, sindaco di un comune, per tutelare il proprio credito per il mantenimento del figlio. La Corte di Cassazione a Sezioni Unite conferma la giurisdizione del giudice ordinario, respingendo la tesi del Comune secondo cui si tratterebbe di un atto politico di competenza del giudice amministrativo. La Corte stabilisce che la rinuncia a un credito è un atto di disposizione patrimoniale di natura privata, anche se compiuto da un pubblico ufficiale, e come tale può essere soggetto ad azione revocatoria.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 gennaio 2026 in Diritto Civile, Diritto di Famiglia, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Azione Revocatoria sulla Rinuncia allo Stipendio: La Cassazione fa Chiarezza sulla Giurisdizione

Un creditore può contestare la scelta di un debitore di rinunciare al proprio stipendio se questa decisione danneggia le sue possibilità di recuperare il credito? E chi è il giudice competente a decidere, soprattutto se il debitore è un sindaco e la rinuncia avviene a favore di un ente pubblico? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite offre una risposta chiara, stabilendo principi fondamentali in materia di azione revocatoria e riparto di giurisdizione. Il caso analizzato riguarda una creditrice per assegni di mantenimento del figlio che ha agito contro l’ex coniuge, un sindaco, il quale aveva rinunciato alla sua indennità di carica.

I Fatti del Caso: La Rinuncia all’Indennità di Sindaco

La vicenda ha origine dalla domanda di una donna, creditrice nei confronti del suo ex marito per il mancato versamento dei contributi al mantenimento del figlio. L’ex coniuge, all’epoca sindaco di un Comune, aveva deciso di rinunciare alla propria indennità di carica in favore dell’ente locale.
Ritenendo che tale atto di rinuncia pregiudicasse la possibilità di soddisfare il proprio credito, la donna ha intentato un’azione revocatoria ai sensi dell’art. 2901 c.c., chiedendo al giudice di dichiarare quell’atto inefficace nei suoi confronti. Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello le hanno dato ragione.

La Questione di Giurisdizione: Giudice Ordinario o Amministrativo?

Il Comune, convenuto in giudizio insieme all’ex sindaco, ha proposto ricorso in Cassazione sostenendo principalmente il difetto di giurisdizione del giudice ordinario. Secondo la tesi del Comune, la controversia avrebbe dovuto essere decisa dal giudice amministrativo per due ragioni principali:
1. L’azione revocatoria avrebbe inciso su una delibera della giunta comunale che aveva preso atto della rinuncia e destinato le somme ad altre finalità pubbliche, interferendo così con la gestione del bilancio dell’ente.
2. La rinuncia all’indennità da parte del sindaco doveva essere considerata un “atto politico”, espressione di una scelta discrezionale e come tale non sindacabile dal giudice ordinario.

La Decisione della Cassazione sull’Azione Revocatoria

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno rigettato il ricorso del Comune, confermando la giurisdizione del giudice ordinario. La Corte ha chiarito alcuni punti cruciali.

La Natura Privata della Rinuncia

Il fulcro della decisione risiede nella qualificazione giuridica dell’atto di rinuncia. La Cassazione ha stabilito che la rinuncia a un credito (in questo caso, l’indennità di carica) è un tipico atto dispositivo di un diritto soggettivo, che rientra pienamente nella sfera dell’autonomia privata del singolo. Non importa che il debitore sia un pubblico ufficiale o che il beneficiario sia un ente pubblico; l’atto in sé conserva la sua natura civilistica.

L’Atto Politico: una Nozione da Interpretare Restrittivamente

La Corte ha smontato la tesi dell'”atto politico”. Ha spiegato che, per essere definito tale, un atto deve possedere due requisiti: provenire da un organo di vertice preposto all’indirizzo politico e essere libero nei fini, cioè non vincolato da norme giuridiche. La rinuncia allo stipendio da parte di un sindaco è una scelta personale di natura patrimoniale, non l’esercizio di un potere politico. Confondere le motivazioni personali (anche se di natura politica) con la natura giuridica dell’atto è un errore.

L’Irrilevanza degli Effetti Indiretti sul Bilancio Comunale

Infine, la Cassazione ha precisato che le eventuali conseguenze della declaratoria di inefficacia sul bilancio del Comune sono solo effetti indiretti della pronuncia e non ne modificano la natura. L’azione revocatoria non invalida la delibera comunale, ma la rende semplicemente non opponibile al creditore che ha agito in giudizio, il quale potrà quindi aggredire quelle somme come se fossero ancora nel patrimonio del debitore.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione fonda la sua decisione sul principio consolidato secondo cui la giurisdizione si determina sulla base dell’oggetto della domanda (il cosiddetto petitum sostanziale). Nel caso di specie, la creditrice ha fatto valere un diritto soggettivo (il diritto di credito) e ha utilizzato uno strumento di tutela civilistico (l’azione revocatoria) contro un atto di disposizione patrimoniale privato. La controversia riguarda quindi diritti soggettivi e non interessi legittimi, radicando la competenza presso il giudice ordinario. L’argomento dell’atto politico è stato ritenuto infondato, poiché la nozione giuridica di atto politico è eccezionale e di stretta interpretazione, non applicabile a una scelta personale di natura economica.

Le Conclusioni

Questa ordinanza ribadisce un principio fondamentale: gli atti di disposizione patrimoniale, anche se compiuti da soggetti che ricoprono cariche pubbliche, rimangono soggetti alle norme del diritto privato e agli strumenti di tutela dei creditori. La rinuncia a uno stipendio o a un’indennità può essere dichiarata inefficace tramite l’azione revocatoria se pregiudica i creditori. La competenza a decidere su tali questioni spetta al giudice ordinario, in quanto la controversia ha ad oggetto la tutela di diritti soggettivi patrimoniali, senza che le eventuali ripercussioni sulla finanza di un ente pubblico possano spostare la giurisdizione in capo al giudice amministrativo.

La rinuncia allo stipendio da parte di un sindaco può essere oggetto di azione revocatoria?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, la rinuncia a un’indennità è un atto di disposizione del proprio patrimonio. Se tale atto danneggia le possibilità di un creditore di essere pagato, può essere dichiarato inefficace nei suoi confronti attraverso l’azione revocatoria.

A quale giudice spetta decidere su un’azione revocatoria contro la rinuncia allo stipendio di un pubblico amministratore?
La giurisdizione spetta al giudice ordinario. La controversia riguarda la tutela di un diritto di credito, che è un diritto soggettivo, e l’atto contestato (la rinuncia) è di natura privatistica, non un atto della pubblica amministrazione nell’esercizio del suo potere.

La rinuncia allo stipendio di un sindaco è considerata un “atto politico” non contestabile davanti a un giudice?
No. La Corte ha chiarito che non si tratta di un atto politico, in quanto è una scelta personale di natura patrimoniale e non l’esercizio di un potere di governo. Le motivazioni politiche personali dietro la scelta non cambiano la natura giuridica dell’atto.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 22895 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 22895 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 19/08/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 23350/2021 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del sindaco, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME, domiciliata ex lege in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA della CORTE di CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME NOME.

-controricorrente-

TOLEDO NOME.

– intimato

–

avverso la sentenza della CORTE D’APPELLO BOLOGNA n. 1543/2021, depositata il 15/06/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 28/05/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

Fatti di causa

Con ricorso ex art. 702 bis c.p.c. NOME COGNOME convenne dinanzi al Tribunale di Forlì NOME NOME, suo ex coniuge, ed il comune di Portico e San Benedetto, chiedendo che fosse dichiarata l’inefficacia nei propri confronti, ai sensi dell’art. 2901 c .c.., dell’atto con cui COGNOME aveva rinunciato in favore del comune alle indennità di carica di sindaco. A sostegno della domanda espose di essere creditrice nei confronti del l’ex coniuge per i contributi di mantenimento del figlio, al cui versamento egli era stato condannato dal Tribunale di Forlì, e che l’atto d i rinunzia pregiudicava la soddisfazione del suo diritto, stante il perdurante inadempimen to dell’obbligato.
I convenuti eccepirono in via preliminare il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, sostenendo che la revocazione della rinuncia avrebbe finito per incidere sulla delibera della giunta comunale che ne aveva preso atto e che le somme corrispondenti alla indennità della carica sindacale erano state già legittimamente acquisite al patrimonio del comune e destinate ad altre spese; nel merito sostennero l’insussistenza dei presupposti di legge per la pronuncia di revocatoria.

Il tribunale di Forlì, respinta l’eccezione di difetto di giurisdizione, accolse la domanda.

Proposto gravame da parte del comune RAGIONE_SOCIALE Portico RAGIONE_SOCIALE Benedetto, con sentenza n. 1543 del 15. 6. 2021 la Corte di appello di Bologna confermò l’ordinanza del tribunale, rilevando, quanto alla riproposta questione di giurisdizione, che la parte istante aveva fatto valere un diritto soggettivo e che l’azione revocatoria era diretta nei confronti di un atto, di valenza civilistica, di rinunzia di un credito, senza incidere sulla successiva delibera della giunta comunale. Nel merito, dopo avere rilevato che l’a tto di rinunzia di un credito è assoggettabile ad azione revocatoria, affermò che nella specie sussistevano le condizioni per l’accoglimento della domanda, tenuto conto dell’esistenza ed attualità del credito fatto valere dalla parte attrice, non avendo il convenuto, a cui erano stati già notificati due atti di precetto, dato prova del suo adempimento, e della evidente consapevolezza dello stesso che la rinunzia all’indennità di carica era in grado di pregiudicarne la soddisfazione.
Per la cassazione di questa sentenza, ha proposto ricorso il comune di Portico e San Benedetto, affidandosi a tre motivi.

NOME COGNOME ha notificato controricorso, mentre RAGIONE_SOCIALE non ha svolto attività difensiva.

Fissata l’adunanza camerale ai sensi dell’art. 380 -bis 1 c.p.c., con ordinanza interlocutoria n. 3304 del 2024 la trattazione del ricorso è stata rimessa alle Sezioni unite, ai sensi dell’art. 374, comma 1, c.p.c..

Le parti hanno depositato memoria.

Ragioni della decisione

1.1. Il primo motivo di ricorso censura la sentenza impugnata nella parte in cui ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario in luogo che del giudice amministrativo.

Questa statuizione, assume il comune ricorrente, è errata, per non avere la Corte di appello affatto considerato che la pronuncia di revocatoria non era limitata all’atto di rinuncia , ma finiva altresì ad incidere sulla delibera della giunta comunale che non solo ne aveva dato atto, ma aveva disposto altresì la destinazione delle relative somme ad altre finalità istituzionali. La dichiarazione

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di inefficacia dell’atto riverberava pertanto i suoi effetti, realizzando una inammissibile ingerenza, sulla stessa gestione da parte del comune delle proprie risorse, distraendo somme dalla destinazione pubblica impressa dal bilancio approvato. Con riguardo a tale aspetto, si aggiunge che la sentenza di revocazione dell’atto di rinunzia, essendo intervenuta quando le somme relative erano state già destinate ad altro scopo e legittimamente spese, sarebbe anche inutiliter data , potendo il comune eccepire tali fatti in sede di esecuzione coattiva del credito, paralizzando la pretesa della parte attrice.
Sotto altro profilo si sostiene che l’atto di rinunzia all’indennità di carica rappresenta per il sindaco, prima di un atto avente riflessi civilistici, un atto politico, essendo espressione di convinzioni e linee politiche.

In ogni caso l’indennità di carica, che non ha natura di retribuzione, costituisce una somma vincolata a tal fine, imponendole la legge una destinazione che non può essere modificata.

1.2. Il mezzo è infondato.

La Corte di appello ha rigettato l’eccezione di difetto di giurisdizione sollevata dal comune richiamando il criterio del c.d. petitum sostanziale ed osservando che con l’azione revocatoria proposta la parte attrice aveva fatto valere un mezzo di tutela del proprio diritto di credito e che oggetto della domanda era solo l’atto di rinuncia posto in essere dal suo debitore, non l’accertamen to della invalidità o inefficacia della delibera comunale che ne aveva preso atto.

La decisione si sottrae a censura, apparendo corretta nel caso di specie l’applicazione del la criterio giuridico in forza della quale la giurisdizione va individuata.

Costituisce principio consolidato nella giurisprudenza di questa Corte che, ai sensi dell’art. 5 c .p.c., la giurisdizione si determina sulla base della domanda, avuto riguardo al c.d. petitum sostanziale ed alla causa petendi , ossia alla intrinseca natura giuridica della posizione soggettiva dedotta in giudizio ed individuata dal giudice stesso con riguardo ai fatti allegati ( Cass. Sez. un. n. 21677 del 2013; Cass. Sez. un. n. 10375 del 2007; Cass. Sez. un. n. 17461 del 2006 ) .

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Nel caso di specie non è in discussione la qualificazione della domanda proposta in giudizio quale azione revocatoria, ai sensi dell’art. 2901 c.c. . Si tratta quindi di azione giustiziabile dinanzi al giudice ordinario, essendo volta a tutelare il diritto soggettivo di credito rispetto ad azioni pregiudizievoli poste in essere dal debitore. Nel caso concreto la domanda di revocatoria investiva l’atto con cui il debitore aveva rinunciato ad un proprio credito verso un terzo, cioè un tipico atto dispositivo di un diritto, ricollegabile all’esercizio dell’autonomia privata. A fronte di tale qualificazione giuridica della domanda, della natura di diritto soggettivo della pretesa fatta valere e di quella dell’atto impugnato non si può evidentemente negare che la giurisdizione spetti al giudice ordinario, vertendosi in materia di diritti soggettivi e non di interessi legittimi.
Le contestazioni sul punto sollevate dal ricorrente sono giuridicamente inconsistenti.

Tale è in particolare l’argomento secondo cui la rinunzia da parte del sindaco alla indennità della carica costituisca un atto politico. La conseguenza è che essa sarebbe sottratta ad ogni sindacato giurisdizionale, anche da parte del giudice amministrativo, ai sensi dell’art. 7 del cod. dir. amm..

La tesi prospettata dal ricorso confonde e soprappone la natura dell’atto politico da quelle che possono essere le eventuali motivazioni del suo autore. Ciò che contraddistingue l’atto politico non sono le motivazioni né le valutazioni di ordine politico c he esso si prefigge, ma il fatto che esso rappresenti l’esercizio di un potere politico (Cass. Sez. un. n. 15601 del 2023). L ‘atto con cui i l sindaco rinuncia alle indennità spettanti per la carica è evidentemente una scelta personale e non costituisce atto politico, non essendo estrinsecazione di alcun potere non solo politico ma neppure pubblico o amministrativo, ma solo una scelta rientrante nella sfera della autonomia privata, attenendo l’indennità di carica ad una situazione giuridica a contenuto patrimoniale riguardante la persona dell’amministratore comunale (cfr Cass.6426/02).
Secondo la giurisprudenza amministrativa ( Cons. Stato, Sez. IV, 7 giugno 2022, n. 4636) e di questa Corte, la qualificazione di un atto come politico richiede due requisiti: che l’atto provenga da un organo preposto all’indirizzo e d alla direzione della cosa pubblica al massimo livello e che esso sia libero nel fine, perché

riconducibile a scelte supreme dettate da criteri politici incidenti sulla organizzazione e sul funzionamento dei pubblici poteri. Si è anche precisato che la nozione di atto politico è di stretta interpretazione ed ha carattere eccezionale, perché altrimenti si svuoterebbe di contenuto la garanzia della tutela giurisdizionale, che la Costituzione assicura come indefettibile e con i caratteri della effettività e della accessibilità ( Cass. Sez. un. n. 15601 del 2023). Quanto alle altre considerazioni spese dal comune ricorrente per sostenere la propria tesi del difetto di giurisdizione del giudice ordinario, è sufficiente osservare che il rilievo secondo cui l’indennità oggetto di rinunzia sia prevista da disposizioni di legge di carattere pubblicistico, è del tutto irrilevante, in quanto ai fini della pronuncia di revocatoria dell’atto pregiudizievole alle ragioni del creditore, ai sensi dell’art.2901 c.c., rileva l’atto in sé e le sue conseguenze negative sulla generale garanzia che la legge riserva al creditore sui beni del debitore ( art. 2740 c.c. ), e cioè, nel caso di rinunzia del debitore ad un credito verso i terzi, la diminuzione del suo patrimonio, non già il titolo in forza del quale il credito rinunciato è sorto. Mentre, con riguardo alla incidenza della pronuncia di revocatoria dell’atto di rinunzia sulla delibera della giunta comunale che ne aveva preso atto, cioè, in altri termini, l’aveva accettat o, e sulle disponibilità finanziarie del comune, decisiva è la considerazione che in entrambi i casi si tratta di conseguenze che discendono dalla inefficacia relativa dell’atto d i rinuncia, ovvero dalla sua non opponibilità alla parte attrice , a mente dell’art. 2902 c.c.. Si è pertanto in ogni caso al di fuori della fattispecie della invalidità dell’atto, soggetta come tale alla giurisdizione del giudice amministrativo. Il motivo va pertanto respinto.
2.1. Il secondo motivo di ricorso denuncia violazione dell’art. 132, comma 2 n. 4, c.p.c. e dell’art. 111 Cost. , assumendo la nullità della sentenza con riguardo alla soluzione data alla questione di giurisdizione per apparenza della sua motivazione, che non ha esaminato e dato conto della quaestio facti nel suo complesso, limitandosi ad una parziale e sommaria sussunzione del caso nella fattispecie prevista dall ‘art. 2901 c .c.. Non solo, secondo il ricorrente, si è ignorata le specificità del caso concreto, ma non sono state nemmeno spiegate
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le ragioni della sua ritenuta irrilevanza. Completamente omessa risulterebbe anche la considerazione degli interessi sottesi all’atto di rinunzia impugnato.

2.2. Il motivo è infondato.

La lettura della sentenza impugnata dà pienamente conto delle ragioni di fatto e di diritto della decisione adottata, come sopra richiamate nell’esam inare il motivo precedente. L ‘asserita specificità del caso concreto di cui si lamenta l’omessa valutazione si traduce d’altra parte nella reiterazione di circostanze ritenute giustamente non decisive da parte della Corte di appello, con valutazione che si è già riconosciuta giuridicamente corretta. In proposito mette conto ricordare che

3.1. Il terzo motivo di ricorso denuncia violazione o falsa applicazione dell’art. 2901 c.c., censurando la decisione impugnata per avere ritenuto che l’atto di rinunzia impugnato fosse pregiudizievole alla soddisfazione del credito vantato dalla parte attrice, senza operare alcuna valutazione sulla natura politica di tale atto e senza considerare che nel dicembre 2015, dopo l’atto di rinunzia ma prima della introduzione del giudizio, il COGNOME aveva saldato il suo debito, come ammesso nello stesso ricorso introduttivo.
3.2. Il motivo è inammissibile per due ragioni.

La prima è che investe una valutazione di merito, cioè l’apprezzamento delle conseguenze dell’atto posto in essere dal debitore sulle ragioni del credito, che essendo un giudizio di fatto è riservato alla esclusiva competenza del giudice di merito e non è sindacabile in sede di giudizio di legittimità.

La seconda è che la critica non aggredisce l’effettiva ratio della decisione impugnata . La Corte di appello ha ritenuto l’atto impugnato pregiudizievole sulla base del duplice rilievo che il credito tutelato aveva ad oggetto il contributo di mantenimento del figlio delle parti, vale a dire un credito a scadenza periodica, e che l’obbligato non aveva mai provato in giudizio di averlo regolarmente ed integralmente adempiuto, tenuto conto dei due atti di precetto a lui notificati e che il pagamento delle pendenze era avvenuto per i debiti maturati nel 2015, mentre restavano non corrisposti i ratei successivi, essendo stato il giudizio
introdotto nel maggio 2016. La motivazione così fornita dalla Corte di appello non è investita da specifiche censure e tanto vale a considerare il motivo inammissibile per difetto di decisività.

4. Il ricorso va pertanto respinto.

Le spese del giudizio, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

Si dà atto che sussistono i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto.

P.Q.M.

rigetta il ricorso e condanna il comune ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in euro 5.200,00, di cui euro 200,00 per esborsi, oltre accessori di legge e spese generali.

Dà atto che sussistono i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni unite il 28 maggio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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