La recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale nel rapporto tra cittadini, imprese e Pubblica Amministrazione: la giurisdizione sull’accordo di programma. Questo strumento, essenziale per coordinare interventi complessi tra diversi enti pubblici, genera spesso contenziosi sulla sua attuazione. La Suprema Corte ha ribadito un principio fondamentale: le controversie che nascono dall’esecuzione di tali accordi appartengono alla competenza esclusiva del giudice amministrativo, anche quando si manifestano sotto forma di azioni di rivalsa tra soggetti privati e pubblici.
I Fatti di Causa
La vicenda trae origine da una disputa economica tra un ente per lo sviluppo dell’irrigazione e una società di gestione del servizio idrico. L’ente chiedeva il pagamento di un conguaglio per la fornitura d’acqua, basato su una convenzione transattiva che rinviava la determinazione del prezzo finale a quanto sarebbe stato stabilito da un Comitato di Coordinamento, in attuazione di un accordo di programma stipulato tra Ministero, due Regioni e le Autorità di bacino.
La Corte d’Appello, riformando la sentenza di primo grado, condannava la società di gestione idrica al pagamento di una cospicua somma. Quest’ultima, tuttavia, aveva chiamato in causa le due Regioni coinvolte, chiedendo di essere tenuta indenne (manleva) da qualsiasi pagamento, sostenendo che il danno derivava dal loro ritardo nell’adempiere agli obblighi previsti dall’accordo di programma. I giudici di merito, però, dichiaravano il proprio difetto di giurisdizione su questa domanda di garanzia, ritenendola di competenza del giudice amministrativo.
La questione sulla giurisdizione dell’accordo di programma
Il cuore del ricorso per Cassazione, rimesso alle Sezioni Unite, verteva proprio su questo punto. La società ricorrente sosteneva di aver lamentato la lesione di un proprio diritto soggettivo alla conservazione del patrimonio, derivante dal legittimo affidamento riposto nell’attuazione dell’accordo, e non la lesione di un interesse legittimo. Secondo la sua tesi, non si contestava l’esercizio del potere discrezionale della P.A., ma le conseguenze patrimoniali della sua inerzia, il che avrebbe dovuto radicare la controversia presso il giudice ordinario.
La Corte era quindi chiamata a stabilire se una domanda con cui un soggetto, condannato a pagare somme in virtù di un contratto, chiede di essere garantito da un ente pubblico per la mancata esecuzione di un giurisdizione accordo di programma rientri nella sfera di competenza del giudice ordinario o di quello amministrativo.
Le motivazioni
Le Sezioni Unite hanno rigettato i motivi di ricorso relativi alla giurisdizione, confermando la correttezza della decisione della Corte d’Appello. La Cassazione ha chiarito che l’accordo di programma è un provvedimento amministrativo adottato da più amministrazioni per assicurare un’azione integrata e coordinata. Esso non è un semplice contratto di diritto privato, ma l’espressione di un potere pubblicistico.
Richiamando una consolidata giurisprudenza, la Corte ha sottolineato che la legge (prima l’art. 11 della L. 241/1990 e ora l’art. 133 del Codice del Processo Amministrativo) riserva alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo tutte le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi tra pubbliche amministrazioni. Questa giurisdizione esclusiva non è legata alla specifica materia trattata, ma alla tipologia dell’atto: l’accordo stesso. La domanda di manleva, essendo direttamente collegata all’inadempimento degli obblighi nascenti dall’accordo di programma, riguarda la sua fase di esecuzione. Di conseguenza, essa rientra a pieno titolo nella cognizione del giudice amministrativo, il quale è l’unico a poter valutare la legittimità e le conseguenze del comportamento delle amministrazioni coinvolte nell’attuazione dell’accordo.
Le conclusioni
La decisione consolida un principio cardine del nostro ordinamento: le liti che hanno come fulcro l’esecuzione di un accordo tra pubbliche amministrazioni sono di competenza del giudice amministrativo. Questa regola si applica anche quando la controversia si presenta come un’azione di garanzia tra un privato e un ente pubblico. Per le imprese e i cittadini che si trovano a operare in contesti regolati da tali strumenti, è fondamentale avere chiara questa ripartizione di competenze per incardinare correttamente un’eventuale azione legale, evitando così pronunce di difetto di giurisdizione che comportano un allungamento dei tempi della giustizia.
A quale giudice spetta decidere le controversie relative all’esecuzione di un accordo di programma tra pubbliche amministrazioni?
Secondo la Corte di Cassazione, le controversie in materia di formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi di programma tra pubbliche amministrazioni sono riservate alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
La domanda di manleva, con cui una parte chiede di essere tenuta indenne da una pubblica amministrazione per inadempimenti legati a un accordo di programma, rientra nella giurisdizione ordinaria?
No. La Corte ha stabilito che anche la domanda di manleva, se fondata sull’asserito inadempimento degli obblighi derivanti da un accordo di programma, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo perché attiene alla fase di esecuzione dell’accordo stesso.
Perché la Cassazione ha ritenuto che la giurisdizione fosse del giudice amministrativo in questo caso specifico?
La Cassazione ha basato la sua decisione sul fatto che l’accordo di programma è uno strumento di natura pubblicistica, espressione di un potere amministrativo coordinato. La legge (art. 133 c.p.a.) affida al giudice amministrativo la competenza su ogni controversia relativa a tali accordi, indipendentemente dalla posizione giuridica fatta valere (diritto soggettivo o interesse legittimo).