Lottizzazione abusiva in zone urbanizzate: la Cassazione

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso contro un sequestro preventivo per il reato di lottizzazione abusiva. La sentenza chiarisce che la costruzione di nuovi edifici in un’area già parzialmente urbanizzata può comunque costituire reato se l’intervento, per la sua consistenza, trasforma notevolmente il territorio e viene realizzato in assenza di un idoneo piano attuativo, rendendo così il permesso di costruire illegittimo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 novembre 2025 in Diritto Penale, Giurisprudenza Penale, Procedura Penale

Lottizzazione abusiva in zone urbanizzate: la Cassazione fa chiarezza

La Corte di Cassazione, con la recente sentenza n. 24069 del 2024, è tornata a pronunciarsi su un tema centrale del diritto urbanistico: la lottizzazione abusiva. Questa pronuncia stabilisce un principio fondamentale: anche costruire in un’area già parzialmente urbanizzata può integrare il reato, qualora l’intervento edilizio non sia supportato da un adeguato strumento di pianificazione di dettaglio, come un Piano Attuativo.

I Fatti del Caso

Il caso ha origine da un decreto di sequestro preventivo emesso dal G.i.p. del Tribunale di Castrovillari, riguardante alcuni fabbricati realizzati in una località turistica sulla base di un permesso di costruire ritenuto illegittimo. I proprietari degli immobili avevano presentato ricorso al Tribunale della libertà, sostenendo la legittimità del permesso. La loro tesi si fondava sull’assunto che il terreno, pur essendo classificato come “espansione turistica”, fosse già inserito in un tessuto urbano consolidato e dotato di opere di urbanizzazione, rendendo superflua, a loro dire, l’adozione di un Piano Attuativo.

Il Tribunale della libertà respingeva l’istanza di riesame, confermando il sequestro. Contro questa decisione, gli interessati proponevano ricorso per cassazione, lamentando un’erronea valutazione del fumus commissi delicti e del periculum in mora.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha dichiarato i ricorsi inammissibili, confermando in toto l’impostazione del Tribunale. I giudici di legittimità hanno ribadito che il ricorso in Cassazione contro provvedimenti cautelari reali è consentito solo per violazione di legge e non per rimettere in discussione l’accertamento dei fatti operato dai giudici di merito.

Le Motivazioni della Sentenza: il concetto di lottizzazione abusiva

Il cuore della motivazione risiede nella definizione dei confini del reato di lottizzazione abusiva. La Corte ha smontato la tesi difensiva, chiarendo che la sola presenza di opere di urbanizzazione preesistenti in un’area non è sufficiente a escludere la necessità di un piano di dettaglio per nuovi e significativi interventi edilizi.

I punti chiave della decisione sono i seguenti:
1. Necessità del Piano Attuativo: La Corte ha stabilito che un permesso di costruire può essere rilasciato in via diretta solo in contesti già completamente e razionalmente urbanizzati. Questo significa che devono esistere opere di urbanizzazione primaria e secondaria in misura tale da soddisfare le esigenze dei vecchi e nuovi residenti, rendendo un nuovo piano del tutto superfluo. Se, al contrario, l’intervento edilizio è di tale consistenza da costituire una “notevole trasformazione del territorio”, è indispensabile uno strumento pianificatorio di dettaglio (come il Piano Attuativo) che garantisca un raccordo organico tra la nuova edificazione e il tessuto preesistente.

2. Irrilevanza dell’Urbanizzazione Parziale: Per la configurabilità della lottizzazione abusiva, non è necessario che l’area sia totalmente priva di urbanizzazione. Il reato sussiste anche quando, in una zona parzialmente urbanizzata, si realizza un intervento che, per le sue dimensioni, richiede nuove opere infrastrutturali o un potenziamento di quelle esistenti.

3. Il Pericolo nella Prosecuzione dei Lavori: La Corte ha inoltre respinto la doglianza relativa alla mancanza del periculum, affermando un principio consolidato: l’esigenza di impedire la prosecuzione dei lavori di edificazione di un immobile abusivo ancora in corso è, di per sé, una condizione sufficiente per disporre e mantenere il sequestro preventivo. Il sequestro serve proprio a bloccare l’aggravamento delle conseguenze del reato.

Le Conclusioni

La sentenza rappresenta un importante monito per costruttori e operatori del settore immobiliare. La presenza di edifici e infrastrutture in un’area non costituisce una “zona franca” in cui poter edificare liberamente sulla base di un semplice permesso di costruire. Ogni nuovo intervento che impatti significativamente sull’assetto urbanistico deve essere inserito in una visione pianificatoria complessiva, garantita dagli strumenti attuativi previsti dalla legge. In assenza di tale pianificazione, il rischio di incorrere nel grave reato di lottizzazione abusiva, con conseguente sequestro degli immobili, è concreto e attuale.

È possibile commettere il reato di lottizzazione abusiva costruendo in una zona già parzialmente urbanizzata?
Sì. La Corte di Cassazione ha confermato che il reato di lottizzazione abusiva si può configurare anche in zone già parzialmente urbanizzate, qualora il nuovo intervento edilizio, per consistenza e complessità, costituisca una notevole trasformazione del territorio e richieda un’adeguata pianificazione per il raccordo con le infrastrutture esistenti.

Quando è necessario un Piano Attuativo per ottenere un permesso di costruire?
Secondo la sentenza, un Piano Attuativo (o un analogo strumento di pianificazione di dettaglio) è indispensabile quando l’intervento edilizio non si inserisce in un contesto già completamente e razionalmente urbanizzato. È richiesto per garantire che le nuove costruzioni siano supportate da opere di urbanizzazione primaria e secondaria adeguate, evitando così uno sviluppo disordinato del territorio.

Il solo fatto che i lavori di costruzione siano ancora in corso è sufficiente a giustificare un sequestro preventivo?
Sì. La Corte ha ribadito il principio secondo cui l’esigenza di impedire la prosecuzione e l’aggravamento delle conseguenze di un presunto reato edilizio è una condizione sufficiente, di per sé, a disporre e mantenere il sequestro preventivo del manufatto e dell’area interessata.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Penale Sez. 3 Num. 24069 Anno 2024

Penale Sent. Sez. 3 Num. 24069 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data Udienza: 09/05/2024

SENTENZA

sui ricorsi proposti da

COGNOME NOME, nato a Crosia il DATA_NASCITA

NOME, nata a Mosoraca il DATA_NASCITA

avverso l’ordinanza del 20/12/2023 del Tribunale della libertà di Cosenza visti gli atti, il provvedimento impugnato e il ricorso; udita la relazione svolta dal consigliere NOME COGNOME; udito il Pubblico Ministero, in persona del AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, che ha concluso chiedendo il rigetto dei ricorsi; udito il difensore, AVV_NOTAIO del foro di Cosenza, che insiste per

l’accoglimento dei ricorsi.

RITENUTO IN FATTO

Con l’ordinanza impugnata, il Tribunale di Cosenza, costituito ai sensi dell’art. 324 cod. proc. pen., ha rigettato l’istanza di riesame proposta nell’interesse di NOME COGNOME e NOME COGNOME avverso il decreto di sequestro preventivo emesso dal G.i.p. del Tribunale di Castrovillari in relazione al reato di cui agli artt. 110 cod. pen. e 44, lett. c), d.P.R. n. 380 del 2001, per avere realizzato, in località Fiumarella nel comune di Crosia, sul terreno censito in catasto al foglio di mappa n. 9, particelle n. 121, zona territoriale omogenea CTM4 (espansione turistica Mirto), taluni fabbricati sulla base di un permesso illecito, beni di pro prietà dei ricorrenti.
Avverso l’indicata ordinanza, NOME COGNOME e NOME COGNOME, per il ministero del comune difensore di fiducia, con il medesimo atto hanno proposto ricorso per cassazione, affidato e due motivi.

2.1. Con un primo motivo deduce la violazione dell’art. 606, comma 1, lett. b) e c), cod. proc. pen. in relazione agli artt. 125 cod. proc. pen., 30 e 44 d.P.R. n. 380 del 2001, 24 l.r. Calabria n. 12 del 2002. Rappresenta il difensore che il Tribunale ha erroneamente ravvisato il fumus commissi delicti, senza tener conto delle argomentazioni difensive, secondo cui la legittimità del permesso di costruire rilasciato ai ricorrente discende dalle caratteristiche del lotto interessato dall’inter vento che consentono di qualificarlo come completamente urbanizzato, in relazione al quale il Comune di Crosia, in attesa della definitiva approvazione del P.R.G., ha previsto la possibilità di rilasciare il permesso di costruire in via diretta Nel caso di specie, risulta che la particella di proprietà dei ricorrenti ricade in zona CTM4 espansione turistica, è inserita in un tessuto urbano con presenza di altre costruzioni e asservito dalle opere di urbanizzazione, in coerenza con la programmazione comunale; del resto, la legittimità del permesso rilasciato in via diretta trova ulteriore conferma nell’art. 24 della legge urbanistica della Regione Calabria, laddove si stabilisce che il Piano Attuativo Unitario (PAU) – ossia lo strumento urbanistico di dettaglio che tutti i Comuni della Regione Calabria sono tenuti ad adottare e in attesa della cui approvazione la stessa legge urbanistica detta norme transitorie -, in quanto corrispondente alla lottizzazione convenzionata, è richiesto come presupposto per il rilascio del permesso di costruire solo nel caso di intervento per nuova edificazione residenziale in comprensorio assoggettato per la prima volta alla edificazione e del tutto carente di opere di urbanizzazione primaria e secondaria, ovvero allorquando sia espressamente richiesto dallo strumento urbanistico AVV_NOTAIO. Nel caso di specie, il Tribunale non ha accertato se il complesso residenziale fosse o meno inserito in un contesto già adeguatamente urbanizzato
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e in quale misura l’intervento edilizio avesse reso necessaria la realizzazione o il rafforzamento delle infrastrutture urbanistiche, ciò che integra la dedotta violazione della legge penale, anche sotto forma di vizio di motivazione.

2.2. Con un secondo motivo lamenta la violazione dell’art. 606, comma 1, lett. b) e c), cod. proc. pen. in relazione agli artt. 125 e 321 cod. proc. pen. Espone il difensore che il Tribunale non avrebbe considerato, nella valutazione del periculum, gli elementi addotti dalla difesa, ossia che l’area è inserita in un tessuto urbano già delineato, servito da tutte le opere di urbanizzazione e considerando che il nuovo piano strutturale ha confermato la destinazione edificatoria del terreno.

Nel termine di legge, il AVV_NOTAIO AVV_NOTAIO ha depositato memoria, con cui chiede il rigetto dei ricorsi; il difensore ha depositato memoria di replica con cui, nel riprendere le argomentazioni svolte nel ricorso, ne chiede l’accoglimento.

In data 8 maggio il pubblico ministero presso il Tribunale di Castrovillari ha inviato memoria, indirizzata alla Procura AVV_NOTAIO presso la Corte di Cassazione, che chiede il rigetto del ricorso.

CONSIDERATO IN DIRITTO

Preliminarmente si osserva che non può tenersi conto della memoria inviata dal pubblico ministero presso il Tribunale di Castrovillari perché tardiva.

Ciò posto, i ricorsi sono inammissibili.

Il primo motivo è inammissibile perché proposto per casi non consentiti dalla legge.

A tal proposito, si rammentano gli stringenti limiti, desumibili dall’art. 325 cod. proc. pen., per i quali è ammesso il ricorso per cassazione avverso i provvedimenti cautelari di natura reale, essendo consentito unicamente per violazione di legge, in tale nozione dovendosi comprendere sia gli errores in iudicando o in procedendo, sia quei vizi della motivazione così radicali da rendere l’apparato argomentativo posto a sostegno del provvedimento o del tutto mancante o privo dei requisiti minimi di coerenza, completezza e ragionevolezza e quindi inidoneo a rendere comprensibile l’itinerario logico seguito dal giudice (Sez. U, n. 25932 del 29/05/2008, COGNOME, Rv. 239692; Sez. 3, n. 4919 del 14/07/2016, dep. 2017, COGNOME, Rv. 269296; Sez. 2, n. 18951 del 14/03/2017, Napoli, Rv. 269656).
In particolare, costituisce violazione di legge, deducibile mediante ricorso, per

cassazione soltanto l’inesistenza o la mera apparenza della motivazione, ma non anche l’affermata erronea interpretazione di un atto amministrativo, poiché, essendo relativa ad atti privi di carattere normativo rientra, ai sensi dell’art. 325, comma 1, cod. proc. pen., nella valutazione del fatto (Sez. 3, n. 37451 del 11/04/2017, COGNOME, Rv. 270543; in senso conforme, Sez. 3, n. 14977 del 25/02/2022, COGNOME, Rv. 283035; Sez. 3, n. 385 del 06/10/2022, dep. 10/01/2023, COGNOME, Rv. 283916).

Ciò premesso, in forza dei limiti dinanzi indicati, non può affermarsi che la motivazione resa dal provvedimento impugnato, quanto ai dati di fatto valorizzati e alle conclusioni da essi tratte, sia omessa o ovvero apparente, in quanto il Tribunale non ha utilizzato espressioni di stile o stereotipate, ma, con una valutazione di fatto – che quindi esula dal perimetro tracciato dall’art. 325 cod. proc. pen., ha spiegato la sussistenza del fumus anche alla luce delle deduzioni difensive.

Si osserva, in primo luogo, che il Tribunale ha implicitamente confermato la prospettazione contenuta nel provvedimento di sequestro, ossia che:

i terreni ricadenti nelle particelle 121, foglio 9, sono da considerarsi a destinazione agricola, zona E (art. 65 I. r. Calabria n. 19 del 2022), con conseguente applicabilità di indici di fabbricabilità di 0,03 mc/mq;

anche considerando i terreni in zona CMT4 del P.R.G., non sussistono i caratteri di assentimento per difetto di rispetto della estensione minima richiesta dal P.R.G., pari a 10.000 mq, a fronte di 1.000 e 2.000 mq. rilevati nel caso in esame;

difetta lo strumento urbanistico idoneo al rilascio del permesso di costruire, in mancanza dell’adozione del piano attuativo, ravvisandosi l’illegittimità del permesso di costruire rilasciato ai ricorrenti in violazione delle previsioni urbanistiche di cui all’art. 65 I. r. Calabria n. 19 del 2022, che ha stabilito l’obblig per tutti i Comuni di dotarsi del piano strutturale comunale o associato, prevedendosi, nelle more, che i preesistenti strumenti di programmazione urbanistica mantenessero vigenza limitatamente alle sole zone omogenee A) e B), estendendo, invece, a tutti gli altri suoli la destinazione agricola, secondo la disciplina dettata dagli artt. 50, 51 e 52 dell’indicata legge regionale.
Ciò posto, il Tribunale cautelare, con una valutazione che certamente non può dirsi apparente, ha disatteso la prospettazione del consulente, non potendosi estendere la portata dei piani attuativi già precedentemente adottati in virtù di lottizzazione di suoli limitrofi ad aree allo stato non interessate dalla lottizzazione

in difetto di un programma strutturale associato che non è stato ancora definitivamente approvato, di talché – ad eccezione delle zone A) e B) già lottizzate – sino all’approvazione di detto piano vale la previsione della estensione della zona agricola, che consentivano la realizzazione di una volumetria di 559,50 mc., di gran lunga inferiore di quella riportata nel progetto.

8. In ogni caso, l’interpretazione dell’art. 24 I. r. Calabria n. 19 del 2022 propugnata dal ricorrente si pone in contrasto non solo con quanto prevede la legislazione nazionale, ma anche con il dettato dell’art. 65 della stessa legge regionale, laddove si afferma che, assieme all’efficacia dei Piani regolatori per le zone omogenee A e B, è fatta salva anche quella delle previsioni contenute nei piani di attuazione (o di lottizzazione) approvati negli ambiti territoriali comunque denominati: se fosse vero che in un qualsiasi “comprensorio” (non ricadente in zona A e B), per il solo fatto di essere già stato interessato da una qualche precedente edificazione e di essere munito anche solo da una minima opera di urbanizzazione, non vi sarebbe necessità di preventiva approvazione del PAU potendo l’attività edilizia svilupparsi mediante diretto rilascio del permesso di costruire, non vi sarebbe stata allora alcuna necessità logica di prevedere la salvaguardia dell’efficacia delle previsioni dei piani attuativi (o di lottizzazione) eventualmente esistenti.
Risulta chiaro che il significato da attribuire alla disposizione invocata è nel senso che il PAU non costituisce presupposto nei soli casi in cui la nuova edificazione si inserisce in un contesto, nel quale l’obbligo della pianificazione attuativa non trova ragione logica e giudica per il semplice motivo che le opere di urbanizzazione esistenti sono sufficienti in un rapporto di proporzionalità fra i bisogni degli abitanti già insediati e da insediare e la quantità e qualità degli impianti urbanizzati già disponibili destinati a soddisfarli.
Deve perciò ribadirsi che è configurabile il reato di lottizzazione abusiva anche nel caso di interventi realizzati, in difetto di uno strumento pianificatorio di dettaglio, in zone già urbanizzate o parzialmente urbanizzate, purché di consistenza e complessità tali da costituire una notevole trasformazione del territorio, inammissibile in mancanza di un piano per la realizzazione degli interventi infrastrutturali, che garantisca il raccordo della nuova edificazione a quella preesistente (Sez. 3, n. 36616 del 07/06/2019, COGNOME, Rv. 277614-02; Sez. 3, n. 6629 del 07/01/2014, p.m. in c. INDIRIZZO, Rv. 258932).
In definitiva, per escludere la lottizzazione abusiva deve sussistere una situazione di completa e razionale urbanizzazione della zona, in presenza di opere urbanizzative primarie e secondarie almeno pari allo standard urbanistico minimo prescritto, tale da rendere del tutto superfluo un piano attuativo, situazione

certamente non ravvisabile nel caso di specie.

9. Il secondo motivo è manifestamente infondato.

Invero, il Tribunale ha ribadito la sussistenza del periculum, ravvisato nel fatto che le opere abusive, secondo la prospettazione accusatoria, sono ancora in corso di realizzazione, in ciò facendo corretta applicazione del principio, qui da confermare, secondo cui l’esigenza di impedire la prosecuzione dei lavori di edificazione di un immobile abusivo ancora in corso è, di per sé, condizione sufficiente per disporre e mantenere il sequestro preventivo del manufatto e dell’area ove esso insiste, indipendentemente dalla natura e dalla entità degli interventi ancora da eseguire per ultimarlo (Sez. 3, n. 49220 del 06/11/2014, COGNOME, Rv. 261215; Sez. 3, n. 38216 del 28/09/2011, p.m. in INDIRIZZO. INDIRIZZO, Rv. 251302).
Essendo i ricorsi inammissibili e, a norma dell’art. 616 cod. proc. pen., non ravvisandosi assenza di colpa nella determinazione della causa di inammissibilità (Corte Cost. sent. n. 186 del 13/06/2000), alla condanna dei ricorrenti al pagamento delle spese del procedimento consegue quella al pagamento della sanzione pecuniaria nella misura, ritenuta equa, indicata in dispositivo.

P.Q.M.

Dichiara inammissibili i ricorsi e condanna i ricorrenti al pagamento delle spese processuali e della somma di Euro 3.000,00 in favore della Cassa delle Ammende.

Così deciso il 09/05/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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