Verbale di accertamento: quando è impugnabile?

Una società ha impugnato un verbale di accertamento per esercizio di attività senza autorizzazione. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, ribadendo un principio fondamentale: il verbale di accertamento è un atto preliminare non direttamente impugnabile. L’unico atto che può essere contestato in sede giudiziaria è la successiva ordinanza-ingiunzione che irroga formalmente la sanzione. Questa regola, salvo eccezioni specifiche come le violazioni del codice della strada, è cruciale per evitare errori procedurali.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 gennaio 2026 in Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Verbale di Accertamento: Quando si Può Davvero Impugnare?

Ricevere una sanzione amministrativa può generare confusione, soprattutto riguardo al momento giusto per agire legalmente. Molti credono di dover contestare subito il verbale di accertamento, ovvero il primo documento ricevuto. Un’ordinanza recente della Corte di Cassazione chiarisce perché, nella maggior parte dei casi, questa mossa sia un errore procedurale che porta all’inammissibilità del ricorso, spiegando quale sia l’unico atto effettivamente impugnabile.

I fatti del caso

Una società che gestiva un punto di somministrazione di alimenti e bevande all’interno di uno stadio comunale si vedeva notificare un verbale dalla Polizia Municipale. La contestazione riguardava l’aver operato senza la prescritta autorizzazione o SCIA. La società decideva di opporsi al verbale davanti al Tribunale, sostenendo di avere diritto a operare in virtù di precedenti decisioni del giudice amministrativo.

Sia il Tribunale che, successivamente, la Corte d’Appello respingevano le ragioni della società. Il motivo? Secondo i giudici di merito, il verbale di accertamento non è un atto autonomamente impugnabile, in quanto non è ancora il provvedimento che impone la sanzione, ma solo un atto preliminare del procedimento. Insoddisfatta, la società portava il caso fino alla Corte di Cassazione.

La decisione della Corte sul verbale di accertamento

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando la linea dei precedenti gradi di giudizio. Gli Ermellini hanno ribadito un principio consolidato: il verbale di accertamento è, di per sé, un atto procedimentale privo di carattere lesivo. Esso non incide direttamente sulla situazione giuridica del presunto trasgressore, ma si limita a contestare un fatto e a informarlo della possibilità di pagare una sanzione in misura ridotta.

L’unico atto che produce un effetto concreto e che può quindi essere contestato in sede giurisdizionale è il provvedimento finale che irroga la sanzione, ovvero l’ordinanza-ingiunzione. Tentare di impugnare il verbale prima dell’emissione dell’ordinanza è, pertanto, un’azione prematura e destinata al fallimento.

Le motivazioni

La Corte ha spiegato che la tutela giurisdizionale sorge solo quando un atto amministrativo ha la capacità di ledere una posizione giuridica. Il verbale si limita a dare avvio al procedimento, ma è l’autorità amministrativa che, in un secondo momento, valuterà se irrogare o meno una sanzione e ne determinerà l’entità con l’ordinanza-ingiunzione.

Un punto interessante toccato dalla Corte riguarda il tentativo della società ricorrente di modificare in corso di causa la propria domanda da “annullamento” a “disapplicazione” del verbale. La Cassazione ha ritenuto irrilevante questo cambiamento, poiché l’oggetto della contestazione rimaneva un atto non impugnabile. Il potere di disapplicazione del giudice, infatti, si esercita su atti che, sebbene non siano l’oggetto principale della causa, sono comunque rilevanti per la decisione. Ma se l’atto principale stesso non è contestabile, l’intero castello accusatorio crolla.

La Corte ha inoltre precisato che esiste una sola, importante eccezione a questa regola: le violazioni del Codice della Strada. In quel contesto, per espressa previsione di legge, il verbale di accertamento ha efficacia di titolo esecutivo e può essere impugnato direttamente. Per tutte le altre sanzioni amministrative, vale la regola generale dell’impugnabilità della sola ordinanza-ingiunzione.

Le conclusioni

La decisione della Corte di Cassazione serve come un importante monito per cittadini e imprese. Prima di avviare un’azione legale contro una sanzione amministrativa, è fondamentale comprendere la natura degli atti ricevuti. Impugnare un verbale di accertamento è una mossa processualmente errata che comporta solo una perdita di tempo e risorse. È necessario attendere la notifica dell’ordinanza-ingiunzione, poiché quello è il momento in cui il diritto di difesa può essere legittimamente esercitato davanti a un giudice. Questa pronuncia consolida un orientamento giurisprudenziale stabile, offrendo certezza e guidando correttamente l’azione legale.

È possibile impugnare direttamente un verbale di accertamento per una sanzione amministrativa?
No, di norma non è possibile. Il verbale di accertamento è un atto preliminare e non direttamente lesivo dei diritti del cittadino. Fa eccezione il caso delle violazioni del Codice della Strada, per cui il verbale è immediatamente impugnabile.

Qual è l’unico atto che si può contestare in tribunale quando si riceve una sanzione amministrativa?
L’unico atto che può essere validamente contestato in tribunale è l’ordinanza-ingiunzione, ovvero il provvedimento finale con cui l’autorità amministrativa impone formalmente il pagamento della sanzione.

Cambiare la richiesta da “annullamento” a “disapplicazione” del verbale di accertamento rende il ricorso ammissibile?
No. Secondo la Corte di Cassazione, anche la richiesta di disapplicazione è inammissibile se ha per oggetto un atto, come il verbale di accertamento, che non è autonomamente impugnabile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 29577 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 29577 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 18/11/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 1715/2022 R.G. proposto da :

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa, in virtù di procura speciale apposta in calce alla memoria di costituzione di nuovo difensore, da ll’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) e con indicazione del relativo domicilio digitale all’indirizzo PEC: EMAIL ;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso, in virtù di procura speciale rilasciata su foglio separato allegato materialmente al controricorso, da ll’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE) e con indicazione del relativo domicilio digitale all’indirizzo PEC: ;

-controricorrente-

Avverso la SENTENZA di CORTE D’APPELLO RAGIONE_SOCIALE n. 360/2021, pubblicata il 2/11/2021.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/09/2024 dal Consigliere COGNOME NOME.

FATTI DI CAUSA

1. COGNOME NOME, in qualità di legale rappresentante della RAGIONE_SOCIALE, propose opposizione innanzi al Tribunale di Campobasso avverso il verbale di accertamento della Polizia Municipale n. 51/2016 del 26.9.2016, con il quale le era stata contestata la violazione dell’art. 64, comma 1 del D. Lgs 59/2010 e 10, commi 1 e 3, della L. 287/91, per avere aperto e gestito un esercizio di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande senza la prescritta autorizzazione o SCIA.
L’opponente espose di essere titolare di un permesso temporaneo per la somministrazione di alimenti e bevande, del quale era stata disposta la revoca da parte del Comune di Campobasso; il provvedimento di revoca era stato dalla medesima impugnato innanzi al TAR Molise, che aveva accolto il ricorso e, in sede di giudizio di ottemperanza, il Commissario ad acta aveva rilasciato l’autorizzazione definitiva alla somministrazione di alimenti e bevande. Nonostante il provvedimento del Commissario ad acta , la RAGIONE_SOCIALE di Campobasso, con delibera n. 197 del 22.9.2016, non aveva dato attuazione ai provvedimenti adducendo l’inagibilità del locale e l’assenza dei requisiti igienico -sanitari sicché, sulla base di detta delibera, la Polizia Municipale aveva impedito l’esercizio di somministrazione di bevande all’interno dello stadio.
Il Tribunale di Campobasso, nel contraddittorio con il Comune di Campobasso, rigettò l’opposizione con sentenza n. 433/2018.

La Corte d’appello di Campobasso confermò -con sentenza n. 360/2021 – la sentenza di primo grado, rigettando il gravame proposto dalla RAGIONE_SOCIALE

La Corte d’appello riten ne che il verbale di accertamento non fosse autonomamente impugnabile.

Avverso la citata sentenza della Corte d’appello Falange NOME, quale legale rappresentante della RAGIONE_SOCIALE, ha proposto ricorso per cassazione sulla base di sette motivi.

Il Comune RAGIONE_SOCIALE Campobasso ha resistito con controricorso e, con atto depositato il 18.7.2023, ha chiesto l’interruzione del giudizio per il decesso dell’AVV_NOTAIO, che difendeva la ricorrente.

RAGIONE_SOCIALE si è costituita con il nuovo difensore, AVV_NOTAIO, in data 13.9.2024 ed ha chiesto il rinvio dell’adunanza camerale fissata per il 26.9.2024 , al quale l’Ente controricorrente non si è opposto.

Il Presidente della Seconda Sezione Civile, con provvedimento del 20.7.2023, ha rigettato l’istanza di interruzione, sul rilievo che il relativo istituto non opera nel giudizio di cassazione.

Il Comune di Campobasso ha depositato memoria ai sensi dell’art. 380-bis.1. c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Deve essere, in primo luogo, rigettata l’istanza di rinvio formulata dal nuovo difensore della RAGIONE_SOCIALE

Dall’esame della documentazione prodotta dalla società ricorrente risulta che il suo difensore era deceduto il 23.9.2022, sicché la parte aveva avuto un consistente lasso temporale per provvedere alla sua sostituzione; peraltro, in data 20.7.2023 la controparte aveva depositato istanza di interruzione, rigettata dal Presidente titolare della II Sezione Civile.

Non sussistono, pertanto, i presupposti per ritenere che la ricorrente non abbia potuto esercitare le sue prerogative difensive, atteso il consistente arco temporale decorso dalla data del decesso del precedente difensore all’udienza camerale del 26.9.2024.

Con il primo motivo di ricorso, si deduce la nullità della sentenza, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n.4 c.p.c., in relazione agli artt.132, comma 2, n. 4, c.p.c., 21-septies della L. 241/90, 2043 c.c., 5 della L. 2248/1865, all. E, e 113 Cost.

La società ricorrente evidenzia che aveva chiesto, con le memorie ex art. 183, comma VI, c.p.c., la disapplicazione -sospensione del verbale di accertamento e della delibera di RAGIONE_SOCIALE che ne costituiva il presupposto, così modificando l’originaria domanda di annullamento del verbale di accertamento. La Corte d’appello avrebbe errato nell’affermare che la domanda di disapplicazione dell’atto amministrativo fosse stata proposta al solo fine di sostenere la giurisdizione del giudice ordinario, non considerando che rientra nel potere del giudice l’accertamento della nullità degli atti amministrativi lesivi di diritti soggettivi perfetti e contrastanti con il giudicato.
Con il secondo motivo di ricorso, si denuncia la nullità della sentenza impugnata e del procedimento per violazione dell’art. 132 , comma 2, n. 4, c.p.c. e dell’art. 183, comma 6, c.p.c., in relazione all’art. 360, coma 1, n. 4, c.p.c.

Si censura l’affermazione della Corte d’appello secondo cui la domanda di disapplicazione del verbale di accertamento costituisse domanda nuova e non precisazione della domanda sebbene, nel caso in esame, la causa petendi , consistente nell’accertamento del comportamento illecito del Comune sarebbe rimasta immutata ed il petitum sarebbe stato ridotto perché al giudice era stato chiesto di

disapplicare in via incidentale il provvedimento e non di sospendere l’accertamento.

Con il terzo motivo di ricorso, si lamenta l’omesso esame di fatti decisivi per il giudizio oggetto di discussione tra le parti, con riferimento alle memorie difensive.

Il quarto motivo di ricorso denuncia la nullità della sentenza impugnata e del procedimento per violazione dell’art. 2-septies della Legge n. 241 del 1990, nonché la violazione dell’art. 2043 c.c., con riferimento all’attività svolta dagli agenti di Polizia che, con atti materiali di coazione, avrebbero impedito l’esercizio dell’attività di somministrazione di bevande legittimamente svolta.

Con il quinto mezzo è dedotta la nullità della sentenza impugnata per violazione dell’art. 112, comma 3, c.p.a. e dell’art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c., in relazione alla domanda risarcitoria.

Il sesto motivo ripropone le doglianze esposte nel quinto motivo sotto il profilo dell’esistenza di un diritto soggettivo della RAGIONE_SOCIALE ad esercitare il servizio bar all’interno dello stadio comunale.

Il settimo motivo censura l’erroneità della decisione della Corte d’appello per violazione dell’art. 59 della L. 69/20009 sotto il profilo del riconoscimento di un diritto soggettivo perfetto del privato anche nella fase di contestazione prodromica dell’irrogazione della sanzione.

I primi due motivi -che, per la loro evidente connessione, devono essere esaminati congiuntamente -si profilano inammissibili.

Come correttamente osservato dalla Corte d’appello, il verbale di accertamento non è, di per sé, lesivo di situazioni giuridiche soggettive, trattandosi di un atto di natura procedimentale al quale deve far seguito il provvedimento irrogativo della sanzione, unico provvedimento impugnabile in sede giurisdizionale (Cass. n. 17674/2004; Cass. n. 15224/2006).

La sola eccezione alla non impugnabilità del verbale di accertamento riguarda soltanto le violazioni del codice della strada (cfr. art. 7 del D. Lgs. n. 150/2011); in tale ipotesi, il verbale di accertamento, a differenza di quanto stabilito dalla disciplina generale delle sanzioni amministrative, è idoneo ad assumere valore ed efficacia di titolo esecutivo, e perciò ad incidere sulla posizione della persona alla quale la violazione sia addebitata.

Al di fuori di tale ambito esclusivo, il verbale di accertamento è privo di una siffatta particolare efficacia giuridica, e la tutela delle posizioni lese non può dunque che esplicarsi nei confronti del provvedimento conclusivo con il quale la sanzione è inflitta; il verbale non incide “ex se” sulla situazione giuridica soggettiva del presunto contravventore, essendo esclusivamente destinato a contestargli il fatto e a segnalargli la facoltà del pagamento in misura ridotta, in mancanza del quale l’autorità competente valuterà se vada irrogata una sanzione e ne determinerà l’entità, mediante un ulteriore atto, l’ordinanza-ingiunzione, che potrà formare oggetto di opposizione (già) ai sensi dell’art. 22 della legge n. 689 del 1981 , ora dell’art. 6 del D. Lgs. n. 150/2011 (Cass., Sezioni Unite, n. 16/2007 e, da ultimo, Cass. n. 9764/2020).
Nel caso di specie, la domanda era volta all’annullamento del verbale di accertamento della Polizia Municipale n. 51/2016 del 26.9.2016, con il quale era stata contestata la violazione dell’art. 64, comma 1 del D. Lgs 59/2010 e 10, commi 1 e 3 della L. 287/91, per avere aperto e gestito un esercizio di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande senza la prescritta autorizzazione o SCIA.

A nulla rileva la circostanza che, con le memorie di cui all’art. 183, comma VI, c.p.c., il ricorrente abbia chiesto la disapplicazione in luogo dell’annullamento del ver bale di accertamento.

Come correttamente rilevato dalla Corte d’appello, il potere di disapplicazione da parte del giudice di merito comporta che questi possa prendere cognizione di un atto amministrativo nonostante questo non sia direttamente compreso nella materia del contendere, per valutarne la legittimità al fine di stabilirne se tenerne conto o meno per la decisione del giudizio. Nel caso di specie, invece, il verbale di accertamento della violazione era l’oggetto diretto della domanda di annullamento, veicolato dalla disapplicazione della delibera della RAGIONE_SOCIALE Municipale n. 197/2016, ma si trattava, pur tuttavia, di atto non impugnabile, indipendentemente dalla fase processuale in cui la disapplicazione era stata chiesta.
Questa specifica ‘ratio decidendi’ (v. pag. 5 della sentenza impugnata) -attinente ad una questione preliminare pregiudicante l’esame del merito delle altre doglianze adottata dalla Corte molisana non viene (come puntualmente prospettato anche dal Comune di Campobasso: v. pag. 11, ultimo capoverso, e pag. 12, primo capoverso, del controricorso) attinta dalla ricorrente, ragion per cui le censure di cui ai primi due motivi si appalesano inammissibili.

Alla rilevazione dell’inopponibilità del verbale di accertamento nel caso di specie legittimamente ritenuta sussistente dal giudice di appello consegue che non avrebbero potuto aver seguito le altre doglianze che, invece, rinvenivano il loro fondamento nel presupposto contrario e che sono state riproposte in questa sede con gli ulteriori motivi, i quali, perciò, devono intendersi superati e, quindi, affetti da inammissibilità derivata.

In definitiva, il ricorso è da dichiararsi nel suo complesso inammissibile.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

Ai sensi dell’art.13, comma 1 quater, del DPR 115/2002, va dato atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art.13, se dovuto.

P.Q.M.

dichiara il ricorso inammissibile e condanna la ricorrente al pagamento, in favore della parte controricorrente, delle spese del presente giudizio di legittimità, che liquida in complessivi € 1 .700,00, di cui euro 200,00 per esborsi, oltre contributo forfettario, iva e cpa nella misura e sulle voci come per legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Seconda Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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