Usucapione di terreni comunali: le nuove regole

Un cittadino ha agito in giudizio per veder riconosciuta l’**Usucapione** di un terreno comunale. I giudici di merito avevano rigettato la domanda, sostenendo che il bene fosse parte del patrimonio indisponibile dell’ente poiché inserito in un piano paesaggistico. La Corte di Cassazione ha ribaltato tale visione, stabilendo che per impedire l’**Usucapione** non è sufficiente una volontà astratta o un atto amministrativo programmatico. È invece necessaria l’effettiva e attuale destinazione del bene a un pubblico servizio. La Suprema Corte ha inoltre chiarito che l’eventuale natura abusiva delle costruzioni sul fondo non ostacola l’acquisto della proprietà per possesso.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 marzo 2026 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile

Usucapione di terreni pubblici: quando il possesso vince sulla PA

L’Usucapione di un bene appartenente a un ente pubblico rappresenta una delle sfide legali più complesse nel diritto immobiliare. Spesso si ritiene che i beni del Comune siano intoccabili, ma una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ridefinito i confini tra proprietà pubblica e possesso privato, stabilendo criteri rigorosi per l’indisponibilità dei beni.

Il caso: il conflitto sull’Usucapione di un’area comunale

La vicenda trae origine dalla richiesta di un privato cittadino volta a ottenere l’accertamento dell’avvenuto acquisto per Usucapione di una porzione di terreno di proprietà comunale. Nei primi due gradi di giudizio, la domanda era stata respinta. I giudici avevano qualificato il terreno come bene appartenente al patrimonio indisponibile dell’ente, basandosi sulla sua inclusione in un piano paesaggistico e su un protocollo d’intesa tra comuni finalizzato alla gestione del territorio per fini turistici.

Secondo la prospettiva dei giudici di merito, la semplice volontà dell’ente di destinare il bene a un interesse pubblico, manifestata in atti amministrativi, era sufficiente a rendere il bene non usucapibile. Tuttavia, il ricorrente ha impugnato tale decisione davanti alla Suprema Corte, lamentando l’assenza di una prova circa l’effettivo utilizzo pubblico del fondo nel periodo del possesso.

La decisione della Cassazione sull’Usucapione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, fornendo un’interpretazione stringente dell’art. 826 del Codice Civile. Gli Ermellini hanno chiarito che, affinché un bene non appartenente al demanio necessario possa essere considerato indisponibile (e quindi sottratto all’Usucapione), devono coesistere due requisiti fondamentali: uno soggettivo e uno oggettivo.

Il requisito soggettivo e oggettivo

Il requisito soggettivo consiste in una manifestazione di volontà dell’ente titolare, espressa tramite un atto amministrativo che destini il bene a un pubblico servizio. Il requisito oggettivo, invece, risiede nell’effettiva e attuale destinazione del bene a tale servizio. La Corte ha sottolineato che non basta un mero progetto o una previsione urbanistica: se il bene non è concretamente utilizzato per fini pubblici, esso rimane nel patrimonio disponibile e può essere oggetto di Usucapione.

Le motivazioni

Le motivazioni della Suprema Corte si fondano sulla necessità di verificare la realtà dei fatti oltre i documenti formali. La Corte ha rilevato che la Corte d’Appello aveva errato nel desumere l’indisponibilità del bene solo dalla sua inclusione in piani paesaggistici risalenti o in protocolli d’intesa successivi al periodo di maturazione dell’Usucapione.

In particolare, è stato ribadito che l’inclusione di un bene in un’area protetta o soggetta a vincoli ambientali non implica automaticamente la sua destinazione a un pubblico servizio. Tali vincoli limitano il diritto di godimento del privato ma non trasformano il bene in patrimonio indisponibile. Inoltre, la Cassazione ha precisato che l’eventuale illiceità edilizia delle opere realizzate sul terreno non incide sui requisiti del possesso necessari per l’acquisto della proprietà, esaurendo la sua rilevanza nel rapporto amministrativo tra cittadino e Stato.

Le conclusioni

Le conclusioni della Corte portano a un principio di diritto fondamentale: la pubblica amministrazione non può bloccare l’Usucapione semplicemente ‘prenotando’ un bene con atti programmatici mai attuati. Se un terreno comunale viene lasciato nell’inerzia e un privato lo possiede per il tempo necessario comportandosi come proprietario, il diritto di quest’ultimo prevale sulla titolarità formale dell’ente.

Questa sentenza apre scenari importanti per chiunque occupi o gestisca terreni formalmente pubblici ma di fatto abbandonati dalla PA. La prova dell’effettiva destinazione pubblica spetta all’ente, e in mancanza di essa, il possesso continuato produce i suoi effetti legali. La decisione conferma che la tutela della proprietà pubblica deve essere concreta e non solo dichiarata su carta.

Si può usucapire un terreno di proprietà del Comune?
Sì, è possibile se il terreno fa parte del patrimonio disponibile dell’ente, ovvero se non è concretamente e attualmente destinato a un pubblico servizio.

Basta un piano urbanistico per rendere un bene non usucapibile?
No, la Cassazione ha stabilito che la semplice previsione in uno strumento urbanistico o paesaggistico non è sufficiente; serve l’effettiva utilizzazione del bene per fini pubblici.

Una costruzione abusiva impedisce di usucapire il terreno?
No, l’assenza di concessione edilizia o l’illiceità della costruzione non incidono sui requisiti del possesso necessari per l’usucapione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 28481 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 2 Num. 28481 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 12/10/2023

Oggetto: Usucapione – Beni appartenenti al patrimonio non disponibile per destinazione.

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 16523/2019 R.G. proposto da NOME COGNOME, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO, presso il cui studio in Roma, INDIRIZZO, è elettivamente domiciliato;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, rappresentat o e difeso dall’AVV_NOTAIO e dall’AVV_NOTAIO ed elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO;

-controricorrente –

Avverso la sentenza n. 2786/2018 della Corte d’Appello di Firenze, pubblicata il 27/11/2018 e non notificata; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 28/9/2023 dalla AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO;

Lette le conclusioni scritte della Procura generale, in persona del AVV_NOTAIO Procuratore NOME AVV_NOTAIO, che ha chiesto la cassazione della sentenza impugnata e il rinvio alla Corte di Appello di Firenze, in diversa composizione.

Rilevato che:

Con sentenza n.585/2018, il Tribunale di Grosseto rigettò la domanda avanzata da NOME COGNOME contro il Comune di Orbetello, avente ad oggetto l’accertamento dell’intervenuta usucapione della proprietà di una porzione di terreno, identificata nel NCT del Comune di RAGIONE_SOCIALE Argentario al foglio 58, particella 749, ritenendo l’immobile appartenente al patrimonio indisponibile, siccome ricompreso nel piano paesaggistico di RAGIONE_SOCIALE argentario e gestito dai Comuni RAGIONE_SOCIALE Orbetello RAGIONE_SOCIALE Argentario in funzione di pubblico interesse e, dunque, non usucapibile.
Con sentenza n. 2786/2018 dal 27 novembre 2018, la Corte d’appello di Firenze, adita dal medesimo NOME COGNOME, rigettò il gravame, sostanzialmente confermando la qualificazione del bene come appartenente al patrimonio indisponibile ex art. 826 c.c. .

Contro la predetta sentenza COGNOME NOME propone ricorso per cassazione sulla base di otto motivi, illustrati anche con memoria. Si difende con controricorso il Comune di Orbetello, illustrato anche con memoria.

Considerato che :

Con il primo motivo di ricorso, si lamenta la nullità della sentenza per violazione degli artt. 111, sesto comma, Cost., 132, secondo comma, n. 4, e 281 sexies cod. proc civ., e 118 disp. att. cod. proc. civ., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 4, cod.

proc. civ., per avere la Corte d’appello accertato l’appartenenza del terreno al patrimonio indisponibile ex art. 826, terzo comma, c.c., tenendo conto di documentazione collocabile ad un momento successivo (2010) rispetto all’arco temporale intere sso dal procedimento (1982-2002), e adottando una motivazione meramente apparente e contraddittoria nelle affermazioni contenute. Ad avviso del ricorrente, i giudici di merito avevano, infatti, fondato la decisione appiattendo il requisito dell’effettiva d estinazione del bene su quello dell’astratta (e non dimostrata) volontà di destinazione, che avevano tratto dal protocollo d’intesa del 2010, intercorso tra i due Comuni di Orbetello e di RAGIONE_SOCIALE Argentario, nel quale si precisava che la proprietà di parte delle aree, pur ricadenti nel territorio di quest’ultimo, era in capo al primo e che andava promosso un accordo per la soluzione di situazioni di degrado, derivanti dalla presenza di costruzioni abusive tra cui quella oggetto di causa, attraverso la regolamentazione di servizi e modalità di gestione, ritenuta di particolare importanza per l’economia in ragione dell’importanza turistica della zona per la presenza di più spiagge. Secondo il ricorrente, per la qualificazione di un bene come appartenente al patrimonio indisponibile dell’ente sono necessari non solo la titolarità in capo all’ente, ma anche la manifestazione di volontà di quest’ultimo nel senso di voler destinare il bene a un pubblico servizio e l’effettiva e attuale destinazione del bene al pubblico servizio.
Col secondo motivo, si lamenta la violazione e falsa applicazione degli artt. 826, 828 e 1145 c.c., in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., per avere i giudici di merito ritenuto che il bene oggetto di domanda facesse parte del patrimonio indisponibile per destinazione del Comune di Orbetello in ragione della sussistenza dei due requisiti soggettivo e oggettivo previsti a tal

fine dall’art. 826 c.c. e individuati , nella specie, nella titolarità soggettiva del bene e nella volontà di destinazione dello stesso, senza che fosse necessaria l’effettiva destinazione, posto che quest’ultimo elemento non era stato in alcun modo accertato. Inoltre, il requisito della volontà di destinazione era stato individuato, in entrambi i gradi del giudizio, nel fatto che il bene fosse stato ricompreso nel piano paesaggistico di RAGIONE_SOCIALE Argentario e che la gestione fosse in capo ai Comuni di Orbetello e di RAGIONE_SOCIALE Argentario in funzione di pubblico interesse, benché il piano paesaggistico citato, risalente al 1966 e, peraltro, di provenienza ministeriale (D.M. 28 Marzo 1966), fosse stato emesso dal Comune di RAGIONE_SOCIALE Argentario, diverso dal Comune di Orbetello, unico proprietario dell’area, e che la volontà di destinazione, rivenuta nel protocollo di intesa tra i due Comuni del 2010, fosse successiva all’intervenuta usucapione dell’area, avvenuta, mediante interversione della detenzione in possesso, nel periodo 19822002. Infine, la ravvisata funzione ricognitiva, attribuita all’a tto di intesa del 2010, era smentita dalla condotta tenuta negli anni precedenti dal Comune di Orbetello, che aveva alienato quasi la metà dell’originaria particella 59, oltre a non rivestire i caratteri di chiarezza e specificità richiesti dalla giurisprudenza di legittimità per la validità della dichiarazione di volontà di destinazione.
I primi due motivi, da analizzare congiuntamente in ragione della stretta connessione, sono fondati, non avendo la Corte territoriale tenuto conto dei requisiti necessari per poter affermare l’appartenenza del fondo conteso al patrimonio indisponibile del Comune.

Secondo la giurisprudenza di questa Corte, dalla quale non v’è ragione di discostarsi, «affinché un bene non appartenente al demanio necessario possa rivestire il carattere pubblico proprio dei

beni patrimoniali indisponibili in quanto destinati ad un pubblico servizio, ai sensi dell’art. 826, terzo comma, cod. civ., deve sussistere il doppio requisito (soggettivo e oggettivo) della manifestazione di volontà dell’ente titolare del diritto reale pubblico (e, perciò, un atto amministrativo da cui risulti la specifica volontà dell’ente di destinare quel determinato bene ad un pubblico servizio) e dell’effettiva ed attuale destinazione del bene al pubblico servizio » (Cass., Sez. Un., del 28/06/2006, n. 14865; Cass., Sez. 2, 13/3/2007, n. 5867; Cass., Sez. 2, 9/6/2023, n. 17427), la cui mancanza deve essere desunta dalla decorrenza, rispetto all’adozione dell’atto amministrativo, di un periodo di tempo tale da non essere compatibile con l’utilizzazione in concreto del bene a fini di pubblica utilità (Cass., Sez. 2, 26/11/2020, n. 26990; Cass., Sez. Un., 16/12/2009, n. 26402), senza che rilevi l’appartenenza del bene a un ente pubblico economico, poiché sull’elemento soggettivo prevale quello oggettivo della destinazione concreta del bene al pubblico servizio (Cass., Sez. 3, 22/6/2004, n. 11608).
Questa Corte ha anche avuto modo di affermare che, a tale fine, non è sufficiente la semplice previsione dello strumento urbanistico circa la destinazione di un’area alla realizzazione di una finalità di interesse pubblico (Cass., Sez. U., 28/06/2006, n. 14865), atteso che l’appartenenza di un bene alla categoria dei beni del patrimonio indisponibile, in quanto destinati ad un pubblico servizio, deve necessariamente riferirsi ad una concreta ed effettiva utilizzazione del bene e non ad un mero progetto di utilizzazione, che di per sé esprime solo una intenzione, la quale, ancorché espressa in un atto amministrativo, non incide, di per sé, sulle oggettive caratteristiche del bene (Cass., Sez. 2, 19/6/2023, n. 17427).
In un caso analogo a quello che ci occupa, è stato, ad esempio, escluso che l’atto e la destinazione richiesti discendano automaticamente dalla inclusione del bene nell’area di un parco regionale istituito con normativa (nella specie, con legge reg. Sicilia 6 maggio 1981, n. 98 istitutiva del Parco delle Madonie), che viene anzi sovente a configurare un complesso quadro di precetti conservativi dell’ambiente limitativi dei diritti di utilizzazione privata e non necessariamente fondanti un uso pubblico, per la presenza di divieti edificatori, di coltivazione e persino di accesso indiscriminato ai cittadini e di percorribilità viaria (Cass., Sez. U, 3/12/2010, n. 24563).
Questi principi non sono stati correttamente applicati dalla Corte territoriale, che ha desunto l’appartenenza al patrimonio indisponibile del fondo dalla sua ricomprensione nel piano paesaggistico di RAGIONE_SOCIALE Argentario, quale atto idoneo ad esprimere la vol ontà dell’ente, e dalla gestione comune del Comune di Orbetello e del Comune di RAGIONE_SOCIALE Argentario in funzione di pubblico interesse, omettendo di verificare in via di fatto se tale destinazione – peraltro in sé non indicativa di un’effettiva volontà in tal senso, stante l’assenza di disposizioni normative al riguardo nel D.M. di seguito indicato avesse avuto materiale esecuzione, ma limitandosi ad affermare che il bene, in virtù di tale inclusione e del D.M. 28/3/1966, si trovava «in una zona di rispetto a ssoluto della natura e dell’ambiente, dove sono ‘ammesse solo attrezzature balneari provvisorie…cabine ed elementi accessori’» e che la destinazione all’interesse pubblico poteva arguirsi dal protocollo di intesa del 2010 tra i due comuni.
Né può darsi rilievo al vincolo di inedificabilità del fondo e alla illiceità della costruzione ivi realizzata, come evidenziato dal controricorrente, dovendosi confermare il principio secondo cui il

difetto della concessione edilizia esaurisce la sua rilevanza nell’ambito del rapporto pubblicistico, senza incidere sui requisiti del possesso ad usucapionem (Cass., Sez. 6-2, 19/1/2017, n. 1395; Cass., Sez. 3, 18/2/2013, n. 3979).

Vanno, pertanto, accolti i primi due motivi di ricorso, con conseguente assorbimento dei restanti.

La sentenza impugnata va cassata in relazione alle censure accolte, con rinvio alla Corte di Appello di Firenze, che dovrà statuire anche sulle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

Accoglie i primi due motivi di ricorso, dichiara assorbiti gli altri, cassa la sentenza impugnata in relazione alle censure accolte e rinvia alla Corte d’appello di Firenze, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità.

Roma, 28/9/2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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