Usucapione beni pubblici: no ad alloggi popolari

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 5049/2024, ha stabilito un principio fondamentale in materia di usucapione beni pubblici. Il caso riguardava la richiesta di trasferimento di un alloggio di edilizia popolare, contrastata dalla pretesa di un terzo che affermava di aver usucapito una parte del terreno. La Suprema Corte ha chiarito che gli immobili appartenenti al patrimonio indisponibile dello Stato e destinati a finalità sociali, come l’edilizia popolare, non possono essere acquisiti per usucapione da privati, poiché ciò sarebbe incompatibile con la loro destinazione pubblica.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 3 novembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Usucapione Beni Pubblici: la Cassazione Protegge gli Alloggi Popolari

L’ordinanza della Corte di Cassazione n. 5049 del 2024 affronta un tema di grande rilevanza: l’impossibilità di applicare l’usucapione beni pubblici quando questi sono destinati a finalità sociali, come nel caso dell’edilizia economica e popolare. Questa decisione riafferma la preminenza dell’interesse pubblico sulla situazione di fatto del possesso privato, anche se prolungato nel tempo, delineando confini netti per la tutela del patrimonio indisponibile dello Stato.

I Fatti di Causa: Una Lunga Battaglia per un Alloggio Popolare

La vicenda giudiziaria ha inizio nel 1997, quando l’assegnataria di un alloggio di edilizia popolare cita in giudizio l’Amministrazione finanziaria per ottenere una sentenza che tenga luogo del contratto di trasferimento di proprietà non concluso, ai sensi dell’art. 2932 c.c. L’assegnazione, con diritto di riscatto, risaliva al 1978.

La controversia si complica quando l’Amministrazione chiama in causa un terzo soggetto, al quale era stata ceduta in permuta una particella del terreno annesso all’alloggio. Quest’ultimo, a sua volta, avanza una domanda riconvenzionale per vedersi riconosciuta la proprietà di tale porzione di terreno per intervenuta usucapione.

L’Iter Processuale e le Decisioni Precedenti

Il percorso giudiziario è stato lungo e complesso. Inizialmente, il Tribunale rigetta la domanda dell’assegnataria e accoglie quella del terzo, dichiarando l’usucapione. La Corte d’Appello, in un primo momento, conferma la decisione, ritenendo inammissibile l’azione dell’assegnataria. Successivamente, la Corte di Cassazione, con una prima sentenza nel 2017, cassa la decisione d’appello, affermando il diritto soggettivo dell’assegnataria a ottenere il trasferimento dell’immobile e rinviando il caso alla Corte d’Appello.

In sede di rinvio, la Corte d’Appello, pur riconoscendo l’ammissibilità dell’azione, rigetta nuovamente la domanda dell’assegnataria, sostenendo che il rifiuto dell’Amministrazione di stipulare il contratto fosse legittimo a causa dell’avvenuta usucapione della particella contesa. È contro questa seconda decisione che l’assegnataria ricorre nuovamente in Cassazione.

La Questione dell’Usucapione dei Beni Pubblici di Fronte alla Cassazione

Il nodo centrale del ricorso verteva sulla natura del bene oggetto di contenzioso. La ricorrente sosteneva che, trattandosi di un bene demaniale o comunque appartenente al patrimonio indisponibile dello Stato, destinato a edilizia sovvenzionata, non potesse essere oggetto di usucapione da parte di terzi. La Corte d’Appello, invece, aveva ritenuto provato il possesso continuativo del terzo per oltre vent’anni, concludendo per l’avvenuta usucapione.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha ritenuto fondata la censura della ricorrente, ribaltando la decisione del giudice di rinvio. Gli Ermellini hanno chiarito che i beni pubblici destinati a soddisfare le esigenze abitative di categorie svantaggiate, come gli alloggi di edilizia popolare, rientrano nel patrimonio indisponibile dello Stato.

Il principio di diritto richiamato è fondamentale: ai sensi degli artt. 828 e 830 c.c., i beni del patrimonio indisponibile non possono essere sottratti alla loro destinazione pubblica se non nei modi stabiliti dalla legge. L’usucapione, essendo un modo di acquisto della proprietà basato sul possesso di un privato, è incompatibile con la destinazione del bene al soddisfacimento di un bisogno primario della collettività. Di conseguenza, tali beni non sono usucapibili da parte di terzi.

La Corte ha specificato che anche una permuta verbale, come quella asseritamente avvenuta nel caso di specie, è nulla per violazione della forma scritta richiesta per i contratti immobiliari (art. 1350 c.c.), e quindi inidonea a trasferire la proprietà o a giustificare un possesso valido ai fini dell’usucapione di un bene pubblico.

Conclusioni: La Tutela della Destinazione Pubblica degli Immobili

L’accoglimento del motivo di ricorso ha portato alla cassazione della sentenza impugnata, con un nuovo rinvio alla Corte d’Appello di Perugia. Quest’ultima dovrà riesaminare la vicenda alla luce del principio inderogabile secondo cui un bene appartenente al patrimonio indisponibile dello Stato, destinato a edilizia popolare, non è suscettibile di usucapione. La decisione rafforza la tutela dei beni pubblici con finalità sociali, garantendo che non possano essere sottratti al loro scopo attraverso il possesso prolungato di privati, e riafferma la necessità di rispettare le forme legali per qualsiasi atto di disposizione su tali immobili.

È possibile acquistare per usucapione un terreno che fa parte di un complesso di edilizia popolare pubblica?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che tali beni, facendo parte del patrimonio indisponibile dello Stato e destinati a soddisfare il bisogno abitativo di cittadini non abbienti, non possono essere sottratti alla loro destinazione pubblica attraverso l’usucapione da parte di terzi.

Perché il possesso continuato da parte di un privato non è stato sufficiente per l’usucapione in questo caso?
Perché il bene in questione è un bene pubblico con un vincolo di destinazione (patrimonio indisponibile). La legge prevede che la sottrazione di tali beni alla loro destinazione pubblica possa avvenire solo nei modi stabiliti dalla legge stessa, e non per effetto del possesso prolungato di un privato, che è incompatibile con la finalità pubblica del bene.

Qual è la differenza tra questo caso e altri in cui l’usucapione di beni pubblici è stata discussa?
La Corte ha chiarito che questo caso, regolato dalla legge sull’edilizia popolare (L. 1676/1960), è diverso da quello relativo alle cooperative edilizie (disciplinate dal RD 1165/1938). La natura del bene, destinato a categorie svantaggiate attraverso un procedimento pubblico, ne rafforza il vincolo di indisponibilità, rendendolo non usucapibile.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 5049 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 5049 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 26/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 31377/2019 R.G. proposto da: COGNOME NOME, domiciliata ex lege in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA RAGIONE_SOCIALEa CORTE di CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, elettivamente domiciliati in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che li rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-controricorrenti-

nonchè contro

COGNOME NOME, RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, COGNOME NOME, COGNOME NOME

-intimati- avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO PERUGIA n. 366/2019 depositata il 13 giugno 2019

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14/12/2023 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con atto di citazione notificato il 14 febbraio 1997, NOME COGNOME conveniva in giudizio, dinanzi al Tribunale di Perugia, l’Amministrazione finanziaria RAGIONE_SOCIALEo Stato, chiedendo pronunciarsi sentenza costitutiva ex art. 2932 cod. civ., che tenesse luogo del contratto di trasferimento RAGIONE_SOCIALE‘alloggio sito nel Comune di Deruta (PG), contraddistinto in catasto al foglio 40, sub 15, 16 e 1043, del quale era assegnataria con diritto al riscatto, ai sensi RAGIONE_SOCIALEa legge n. 1676 del 1960, fin dal 25 gennaio 1978. A sua volta, la convenuta evocava in giudizio, in garanzia, NOME COGNOME, al quale parte del terreno, e precisamente la particella di cui al foglio 40 sub 1043, era stata ceduta in permuta nell’anno 1973. Quest’ultimo si costituiva proponendo domanda riconvenzionale, al fine di ottenere una pronuncia dichiarativa RAGIONE_SOCIALE‘intervenuto acquisto per usucapione, in suo favore, RAGIONE_SOCIALEa porzione di terreno in questione.
Il Tribunale adito, con sentenza n. 374/2006, rigettava la domanda principale RAGIONE_SOCIALE‘attrice, mentre accoglieva la domanda riconvenzionale del terzo chiamato dichiarando l’usucapione, in suo favore, RAGIONE_SOCIALEa particella n. 1043 del foglio 40.

La Corte di Appello di Perugia, con sentenza n. 444/2009, depositata il 17 novembre 2009 e notificata il 23 febbraio 2010, rigettava sia l’appello principale proposto da ll’originaria attrice NOME COGNOME, sia l’appello incidentale proposto da NOME COGNOME, NOME COGNOME COGNOME NOME COGNOMECOGNOME quali eredi del chiamato in causa NOME COGNOMECOGNOME deceduto nelle more del

giudizio. Con tale pronuncia la Corte di merito riteneva, invero, che la domanda ex art. 2932 cod. civ., proposta dalla COGNOME, fosse inammissibile, vertendosi in ipotesi, non di un preliminare di compravendita inadempiuto, bensì di un rapporto dai connotati pubblicistici, insuscettibile di tutela in forma specifica. Quanto all’appello incidentale degli eredi COGNOME, proposto relativamente alle spese del primo grado del giudizio, la Corte riteneva che la compensazione di tali spese, operata dal Tribunale, fosse giustificata dal vantaggio che i medesimi avevano tratto dalla evocazione in giudizio da parte RAGIONE_SOCIALEa COGNOME, sia pure con la proposizione di una domanda inammissibile, avendo i medesimi potuto ottenere, spiegando domanda riconvenzionale, la declaratoria di proprietà per intervenuta usucapione di parte del bene controverso.
Per la cassazione di tale sentenza proponeva ricorso NOME COGNOME nei confronti RAGIONE_SOCIALEa Amministrazione finanziaria RAGIONE_SOCIALEo Stato, nonché di NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME, quali eredi di NOME COGNOME.

Con sentenza n. 4400, depositata il 21 febbraio 2017, questa Suprema Corte cassava la sentenza impugnata, rinviando alla stessa Corte umbra in diversa composizione, affinché procedesse ‘ a nuovo esame RAGIONE_SOCIALEa controversia, accertando se sussistano – alla stregua RAGIONE_SOCIALEe pattuizioni intercorse tra le parti – i presupposti per la pronuncia di una sentenza costitutiva a favore RAGIONE_SOCIALEa COGNOME ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 2932 cod. civ., traslativa del bene controverso, tenuto conto anche RAGIONE_SOCIALEe questioni sollevate dalla medesima con riferimento alla dichiarata – da parte del giudice di prime cure usucapione di parte di detto immobile da parte di NOME COGNOME. Il giudice di rinvio farà applicazione dei seguenti principi di diritto: “nelle assegnazioni in locazione di alloggi di edilizia economica e popolare con patto di futura vendita l’assegnatario vanta, quando si siano maturati i presupposti, ed alle condizioni di cui al patto
stesso, un diritto soggettivo perfetto al trasferimento a suo favore del diritto di proprietà sull’alloggio assegnatogli, tutelabile dinanzi al giudice ordinario, al quale l’assegnatario può rivolgersi per ottenere una sentenza che tenga luogo del contratto non concluso, a norma RAGIONE_SOCIALE‘art. 2932 cod. civ.”; “anche quando l’amministrazione non intenda seguire, per la cessione di alloggi di edilizia economica e popolare, la via privatistica mediante stipula di un contratto preliminare, ma sia stata comunque pattuita l’assegnazione in locazione con patto di riscatto, o sia comunque pervenuto a conclusione il procedimento amministrativo volto alla cessione RAGIONE_SOCIALE‘alloggio e sia stata comunicata da parte RAGIONE_SOCIALE‘ente assegnante l’accettazione RAGIONE_SOCIALEa domanda RAGIONE_SOCIALE‘assegnatario e la determinazione del prezzo, sussiste il diritto RAGIONE_SOCIALE‘assegnatario di agire in giudizio, dinanzi al giudice ordinario, per ottenere l’accertamento RAGIONE_SOCIALE‘avvenuta cessione in proprietà del bene o una sentenza di trasferimento ex art. 2932 cod. civ. ‘
Pronunziando in sede di rinvio, con sentenza n. 366 del 13 giugno 2019, la Corte d’appello di Perugia rigettava l a domanda ex art. 2932 cc RAGIONE_SOCIALE‘originaria attrice ed, in accoglimento RAGIONE_SOCIALE‘appello incidentale, dichiarava l’intervenuta usucapione -a favore RAGIONE_SOCIALE‘COGNOME e RAGIONE_SOCIALEe COGNOME RAGIONE_SOCIALEa particella 1043.

Affermava che, pur essendo esperibile l’azione ex art. 2932 c.c., l’Amministrazione finanziaria avrebbe legittimamente rifiutato di stipulare il contratto di trasferimento RAGIONE_SOCIALEa proprietà, comprendente anche la particella 1043, stante l’intervenuto acquisto per usucapione di quest’ultima da parte di NOME COGNOME.

NOME COGNOME ha proposto ricorso per cassazione, sulla scorta di cinque motivi.

Resistono con controricorso NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME.

Sono rimasti intimati il RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE.

In prossimità RAGIONE_SOCIALE‘udienza camerale, le parti hanno depositato memorie, ex art. 378 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con la prima doglianza, proposta ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 n. 4 c.p.c., la ricorrente denunzia la violazione e falsa applicazione degli artt. 828 e 830 comma 2° c.c., in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c., giacché il giudice del rinvio avrebbe mancato di considerare il bene oggetto di contenzioso come demaniale e dunque non usucapibile, a fronte del disposto di cui all’art. 11 l. n. 1676/1960, il quale avrebbe previsto l’assegnazione in proprietà a riscatto o in locazione RAGIONE_SOCIALEe abitazioni realizzate in regime di edilizia sovvenzionata.
1.2) Con la seconda censura, proposta ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 n. 3 c.p.c., la COGNOME deduce la violazione o erronea applicazione degli artt. 2697 e 1142 c.c.. Controparte non avrebbe fornito la prova del decesso RAGIONE_SOCIALE‘asserita parte originaria (NOME COGNOME), né RAGIONE_SOCIALE‘asserita qualità di erede (NOME COGNOME).

In particolare, non vi sarebbe stato alcun documento in tal senso, sicché la Corte d’appello avrebbe dovuto rilevare d’ufficio tale carenza e dichiarare inammissibile l’appello incidentale RAGIONE_SOCIALEe controparti.

1.3) Con il terzo mezzo di impugnazione, la ricorrente denuncia omesso esame di atti processuali e documenti, che avevano costituito oggetto di discussione e che avrebbero avuto contenuto decisivo, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 n. 5 c.p.c. In particolare, si sarebbe trattato RAGIONE_SOCIALE‘atto di acquisizione al RAGIONE_SOCIALE e successiva assegnazione alla COGNOME, con verbale di assegnazione provvisoria del 6 gennaio 1978, oggetto di accatastamento in data 12 febbraio 1988 e di cui il RAGIONE_SOCIALE avrebbe autorizzato la vendita
in data 22 marzo 1996. Tali atti avrebbero escluso in radice la dedotta usucapione.

1.4) La quarta lagnanza è volta a denunciare la nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata, ex art. 360 n. 4 c.p.c., per violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 112 c.p.c.

Per un verso, non sarebbe stato proposto l’appello incidentale relativo alla declaratoria di usucapione e, per altro verso, benché il RAGIONE_SOCIALE non avesse impugnato la sentenza in punto compensazione spese, la Corte territoriale avrebbe condannato la ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALEe spese di primo grado, già compensate dal Tribunale.

1.5) La quinta censura attiene alla violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 91 c.p.c., sotto il profilo RAGIONE_SOCIALEa liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese di soccombenza per il grado di appello, nonostante l’annullamento di tale sentenza, nonché per il grado di legittimità, pur essendo la ricorrente risultata vittoriosa.

La Corte è chiamata a delibare con priorità il secondo motivo di ricorso, che contesta la legitimatio ad processum RAGIONE_SOCIALE‘COGNOME e RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE.

La doglianza è inammissibile.

2.1) La morte di NOME COGNOME è stata dichiarata già nel corso del processo di appello, con conseguente sospensione e successiva riassunzione, eseguita dalla COGNOME, mediante notifica personalmente presso le rispettive residenze RAGIONE_SOCIALEe controricorrenti, per ciascuna ‘quale erede di NOME COGNOME‘. La relativa qualità era dunque presupposta dall’odierna ricorrente.

2.2) In ogni caso, il mancato adempimento RAGIONE_SOCIALE‘onere di provare la qualità di erede da parte di colui il quale si costituisca in giudizio come successore a titolo universale di una RAGIONE_SOCIALEe parti, qualora nessuna contestazione sul punto sia stata svolta dalla

contro

parte nelle udienze successive alla costituzione, e neppure in sede di precisazione RAGIONE_SOCIALEe conclusioni, non può essere fatto valere per la prima volta solo nella comparsa conclusionale o nei successivi gradi del giudizio (Sez. 1, n. 15031 del 21 luglio 2016).

3) La prima censura è invece fondata.

La sentenza impugnata -richiamando un orientamento di questa Corte, espresso con la sentenza n. 19793/2016 -ha affermato che il possesso sarebbe stato insuscettibile di essere impedito da un vincolo di inalienabilità temporaneo, sicché, una volta ammessa l’usucapibilità in astratto RAGIONE_SOCIALEa part. 1043 c.c., sarebbe risultato provato il possesso continuativo RAGIONE_SOCIALE‘immobile, almeno dal 1974 e per oltre vent’anni, da parte di NOME COGNOME prima e di NOME COGNOME dopo.

Tali conclusioni non possono essere condivise.

3.1) Invero, preso atto che la stessa Corte d’appello aveva riconosciuto l’irrilevanza di una permuta asseritamente perfezionata verbalmente fra NOME COGNOME e lo RAGIONE_SOCIALE, essendo la stessa nulla per violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 1350 c.c., è evidente come anche il possesso di fatto avrebbe dovuto reputarsi ininfluente rispetto ad un bene, del quale mancava prova certa del declassamento e RAGIONE_SOCIALEa conseguente qualificazione patrimoniale, disponibile o indisponibile, rispetto all’Ente pubblico.
In particolare, l’ipotesi di specie -regolata dalla legge n. 1676/1960 – si presenta differente rispetto a quella astrattamente considerata dalla Corte distrettuale, trattandosi di beni pubblici destinati a soddisfare le esigenze di categorie svantaggiate ed assegnate in virtù di un procedimento connotato da evidenza pubblica. Per converso, il principio richiamato dai giudici del rinvio concerne la fattispecie disciplinata dal RD 1165/1938, relativo alle cooperative edilizie ed al vincolo di inalienabilità temporanea
(ed infatti la pronuncia n. 19793/2016 richiamata nella sentenza impugnata si riferisce all’art. 231 del RD 1165/1938).

3.2) In tal senso, questa Suprema Corte -con un indirizzo riaffermato anche di recente, cui il Collegio intende dare continuità -ha sostenuto che in materia di beni immobili, ai sensi del combinato disposto di cui agli artt. 830 e 828, comma 2, c.c., i beni del patrimonio indisponibile di un ente pubblico non territoriale possono essere sottratti alla pubblica destinazione soltanto nei modi stabiliti dalla legge, e quindi certamente non per effetto di usucapione da parte di terzi, non essendo usucapibili diritti reali incompatibili con la destinazione del bene RAGIONE_SOCIALE‘ente al soddisfacimento del bisogno primario di cittadini non abbienti (Sez. 3, n. 19951 del 12 luglio 2023; Sez. 2, n. 12608 del 28 agosto 2002).
L’accoglimento del primo motivo assorbe logicamente i restanti mezzi d’impugnazione.

La sentenza impugnata va dunque cassata ed il giudice del rinvio, che si designa nella Corte d’appello di Perugia, in diversa composizione, dovrà riesaminare la vicenda, alla luce dei principi sopra esposti , regolando, all’esito, anche le spese di questo giudizio.

P. Q. M.

La Corte dichiara inammissibile il secondo motivo, accoglie il primo motivo del ricorso, dichiara assorbiti i restanti motivi, cassa la sentenza impugnata in relazione alla censura accolta e rinvia, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte di Appello di Perugia in diversa composizione.

Così deciso in Roma il 14 dicembre 2023,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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