Tutela possessoria: Giudice e P.A., la Cassazione

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 4409/2024, ha stabilito la giurisdizione del giudice ordinario in una controversia di tutela possessoria contro un Consorzio di Bonifica. Il caso riguardava l’interramento di un canale, azione ritenuta dalla Corte un’attività materiale non direttamente discendente da un provvedimento amministrativo autoritativo. Di conseguenza, la pretesa del possessore spogliato va fatta valere dinanzi al tribunale civile e non a quello amministrativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 novembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Tutela Possessoria contro la P.A.: Quando Decide il Giudice Ordinario?

La linea di confine tra la giurisdizione del giudice ordinario e quella del giudice amministrativo è spesso al centro di complesse vicende legali, specialmente quando un cittadino o un’impresa lamentano una lesione dei propri diritti da parte della Pubblica Amministrazione. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite (n. 4409/2024) offre un chiarimento cruciale in materia di tutela possessoria, stabilendo un principio fondamentale: se l’azione della P.A. si configura come un’attività puramente materiale, non sorretta da un provvedimento autoritativo, la competenza a decidere spetta al giudice ordinario.

I Fatti del Caso: Un Canale Interrato e la Reazione del Possessore

Una società che gestiva da tempo immemorabile un canale irriguo (Rivo) lamentava di essere stata privata del possesso di un tratto di circa 700 metri. Questo tratto era stato interrato (intubato) da un’azienda manifatturiera, con l’avallo e l’intesa di un Consorzio di Bonifica. Tale opera, secondo la società gestrice, le impediva di accedere al canale per le necessarie e periodiche attività di manutenzione, configurando un vero e proprio spoglio.

Il Tribunale, in una prima fase, aveva respinto il ricorso possessorio. Tuttavia, in sede di reclamo, la decisione era stata ribaltata, ordinando al Consorzio e all’azienda di ripristinare la situazione precedente. A questo punto, il Consorzio di Bonifica ha sollevato la questione di giurisdizione, proponendo un regolamento preventivo dinanzi alla Corte di Cassazione. La sua tesi era che, avendo agito nell’esercizio dei propri poteri pubblici per la messa in sicurezza idraulica del territorio, la controversia dovesse essere di competenza del giudice amministrativo.

La Questione di Giurisdizione e la Tutela Possessoria

Il nodo centrale della questione era stabilire se l’azione del Consorzio di Bonifica fosse espressione di un potere autoritativo, formalizzato in un provvedimento amministrativo, oppure se si fosse tradotta in una mera attività materiale. La giurisprudenza consolidata afferma che la tutela possessoria è esperibile davanti al giudice ordinario solo quando il comportamento della P.A. non è collegato a un formale provvedimento emesso nell’esercizio dei suoi poteri. Se, al contrario, l’azione è l’esecuzione di un atto amministrativo, le posizioni del privato degradano a interesse legittimo, tutelabile solo dinanzi al giudice amministrativo.

Il Consorzio sosteneva che l’intervento di tombinamento era stato autorizzato con una specifica delibera, la quale rappresentava l’atto amministrativo a fondamento dell’operazione, rendendo così la giurisdizione amministrativa l’unica applicabile.

L’Analisi della Corte: Provvedimento Autoritativo vs. Attività Materiale

La Corte di Cassazione ha esaminato attentamente la delibera invocata dal Consorzio per rigettare la sua tesi. Gli Ermellini hanno concluso che tale atto non possedeva la natura di provvedimento autoritativo idoneo a sacrificare la posizione del possessore.

La Delibera del Consorzio

L’ordinanza evidenzia come la delibera si limitasse ad approvare un “Protocollo di intesa” con l’azienda esecutrice dei lavori. Questo protocollo era finalizzato a regolare i rapporti tra il Consorzio e l’azienda, ma non conteneva una valutazione comparativa degli interessi in gioco, né affermava esplicitamente la necessità di sacrificare il possesso della società gestrice del canale. In sostanza, mancava un’espressa valutazione del contrapposto interesse del possessore, che non veniva considerato recessivo rispetto alle esigenze dell’intervento.

L’azione di interramento del canale, quindi, pur essendo stata concordata con il Consorzio, risultava essere un’attività materiale posta in essere senza il supporto di un provvedimento amministrativo che ne costituisse la concreta attuazione e che fosse diretto a incidere sulla sfera giuridica del terzo possessore.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione ha affermato la giurisdizione del giudice ordinario sulla base del consolidato principio che distingue tra attività materiale e comportamento sorretto da potere amministrativo. Le azioni possessorie contro la P.A. sono ammissibili davanti al giudice ordinario quando la condotta lesiva, pur posta in essere da un ente pubblico, è “disancorata e non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi formali”. Nel caso di specie, la delibera del Consorzio non imponeva l’esecuzione di quella specifica attività in modo da ledere il possesso altrui; si trattava piuttosto di un accordo interno per la realizzazione di opere. L’interramento del canale è stato quindi qualificato come un’attività materiale che, pur avendo un retroterra amministrativo, non era diretta estrinsecazione di un potere pubblicistico esercitato nei confronti del possessore. Pertanto, la lesione del possesso configura uno spoglio da tutelare secondo le regole del codice civile.

Le conclusioni

La decisione della Cassazione ribadisce un importante baluardo a tutela dei cittadini e delle imprese. Non è sufficiente che un ente pubblico invochi genericamente la natura pubblica dei suoi fini o l’esistenza di una qualsiasi delibera interna per sottrarre una controversia alla giurisdizione del giudice ordinario. Affinché si attivi la giurisdizione amministrativa, è necessario che il comportamento lesivo sia la diretta e inevitabile conseguenza di un provvedimento formale, autoritativo e specifico, che abbia ponderato e deciso di sacrificare la posizione giuridica del privato. In assenza di ciò, l’azione della P.A. resta sul piano materiale e il privato può legittimamente ricorrere al giudice ordinario per ottenere la tutela possessoria.

Quando è possibile agire con la tutela possessoria contro la Pubblica Amministrazione davanti al giudice ordinario?
È possibile agire davanti al giudice ordinario quando il comportamento della Pubblica Amministrazione che lede il possesso si concretizza in una mera attività materiale, non collegata all’esecuzione di un formale provvedimento amministrativo emesso nell’esercizio di poteri autoritativi.

Un atto della Pubblica Amministrazione, come una delibera, è sempre sufficiente per escludere la giurisdizione del giudice ordinario?
No. Come stabilito dalla Corte, non è sufficiente l’esistenza di un qualsiasi atto amministrativo. È necessario che tale atto abbia natura autoritativa, sia formale e costituisca la fonte diretta del comportamento lesivo, imponendo specificamente l’attività che causa lo spoglio e sacrificando la posizione del privato.

In questo caso, perché l’azione del Consorzio è stata considerata un’attività materiale e non l’esecuzione di un potere pubblico?
Perché la delibera del Consorzio si limitava ad approvare un protocollo d’intesa con un’altra società per regolare i loro rapporti interni, ma non conteneva un ordine o un’imposizione autoritativa che giustificasse il sacrificio del possesso della società che gestiva il canale. L’interramento del canale è stato quindi un fatto materiale, non la diretta attuazione di un potere pubblico esercitato contro il possessore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 4409 Anno 2024

Civile Ord. Sez. U Num. 4409 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 19/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso 17114-2023 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME, giusta procura in calce al ricorso;

– RAGIONE_SOCIALE –

contro

RAGIONE_SOCIALE, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME, giusta procura in calce al controricorso;

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che, unitamente all’avvocato NOME COGNOME, la rappresenta e difende in virtù di procura in calce al controricorso;

– controricorrenti –

per regolamento preventivo di giurisdizione nel giudizio pendente dinanzi al TRIBUNALE di RAGIONE_SOCIALE;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO, il quale chiede che la Corte di Cassazione a Sezioni Unite voglia affermare la giurisdizione del giudice ordinario;

lette le memorie depositate dalla RAGIONE_SOCIALE e dalla RAGIONE_SOCIALE;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 13/02/2024 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

RAGIONI IN FATTO E DIRITTO DELLA DECISIONE

Con ricorso depositato dinanzi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, la RAGIONE_SOCIALE, deducendo di avere il possesso, in quanto titolare della gestione a nome degli utenti del RAGIONE_SOCIALE, di un tratto di circa metri 700 del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, e lamentando che tale tratto era stato intubato a sua insaputa dalla RAGIONE_SOCIALE di intesa con il RAGIONE_SOCIALE, chiedeva di ordinare ai resistenti la reintegra nel possesso del tratto intubato, dovendo la condotta delle controparti essere reputata idonea a configurare uno spoglio, in ragione del fatto che
le opere eseguite le impedivano l’accesso al bene per lo svolgimento della periodica attività di manutenzione alla quale era tenuta ai sensi dell’art. 42 del RD n. 1775/1933.

Nella resistenza del RAGIONE_SOCIALE, che invece deduceva che il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE è un canale di RAGIONE_SOCIALE dal medesimo consorzio gestito e che i lavori eseguiti di intesa con la RAGIONE_SOCIALE erano occorrenti al ripristino della funzionalità idraulica, il Tribunale adito, con ordinanza del 6 aprile 2022, rigettava il ricorso possessorio, ritenendolo privo di fondamento.

Avverso tale ordinanza ha proposto reclamo la RAGIONE_SOCIALE ed il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, con ordinanza collegiale del 2 novembre 2022, ha accolto il ricorso originario, condannando le resistenti alla reintegra della RAGIONE_SOCIALE nel possesso del tratto di canale intubato, ed ordinando alla RAGIONE_SOCIALE di permettere alla RAGIONE_SOCIALE di poter accedere al tratto di canale intubato tramite l’area cortilizia della fabbrica al cui interno scorre il rivo, onde consentire l’ispezione e l’esecuzione di ogni altro intervento utile, con la rimozione di ogni materiale posto a copertura dello stesso rivo.
Il Tribunale, ravvisata la legittimazione della RAGIONE_SOCIALE ad agire in giudizio, ha riscontrato l’esistenza di una situazione possessoria in capo alla reclamante, in ragione dell’esercizio da parte degli utenti, e da tempo immemorabile, di un’attività riconducibile all’esercizio del possesso.

Tale conclusione trovava conferma nelle relazioni, sempre da lungo tempo intrattenute dalla reclamante, con vari enti pubblici, dalle quali si ricavava che la medesima era effettivamente in possesso del tratto di canale interrato. Peraltro, lo stesso RAGIONE_SOCIALE aveva anche di recente riconosciuto in fatto

un rilevante potere gestorio del canale in favore della RAGIONE_SOCIALE, atteso che, anche in relazione ai lavori che avevano dato vita al procedimento possessorio, vi era stata una preventiva interlocuzione tra le parti, finalizzata ad informare la reclamante delle iniziative che il RAGIONE_SOCIALE aveva in mente di intraprendere di intesa con la società reclamata.

Infine, anche l’istruttoria svolta nel giudizio possessorio aveva confermato la titolarità del possesso dell’area in capo alla originaria parte RAGIONE_SOCIALE.

Ad avviso del Collegio era altresì dimostrato lo spoglio subito, in quanto, a seguito delle opere eseguite, l’intubazione del canale aveva reso impossibile per i condomini del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE l’esecuzione di qualsivoglia attività concernente il canale di irrigazione, quali le ordinarie attività di ispezione, vigilanza e pulizia, che in passato avevano sempre eseguito, posto che l’intero tratto del canale era stato addirittura incorporato in una proprietà privata.
Pertanto, riscontrato altresì l’ animus spoliandi , la domanda possessoria era meritevole di accoglimento.

RAGIONE_SOCIALE ha depositato istanza di prosecuzione del giudizio possessorio ex art. 703, u.c., c.p.c., cui faceva seguito decreto di fissazione dell’udienza del merito possessorio per la data del 2 maggio 2023.

RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione ex art. 41 c.p.c.

RAGIONE_SOCIALE ha resistito ed ha svolto difese mediante atto denominato controricorso.

RAGIONE_SOCIALE ha a sua volta depositato atto denominato controricorso, aderendo alle difese della RAGIONE_SOCIALE.

La Procura AVV_NOTAIO ha formulato le proprie osservazioni, concludendo come in epigrafe.

Il RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE hanno depositato memorie in prossimità dell’udienza.

Preliminarmente occorre dare atto dell’ammissibilità del regolamento preventivo di giurisdizione, dovendosi a tal fine richiamare la giurisprudenza di questa Corte che ha affermato che, nel procedimento possessorio, non è ammissibile il ricorso per regolamento preventivo di giurisdizione prima della conclusione della fase sommaria o interdittale, e della introduzione della fase di merito ai sensi dell’art. 703, comma 4, c.p.c., atteso che l’art. 41 c.p.c., nello stabilire che la richiesta alle Sezioni unite della Corte di cassazione può essere formulata “finché la causa non sia decisa nel merito in primo grado”, richiede, quale condizione per la proposizione del detto regolamento, che sia in corso l’esame di una causa nel merito in primo grado e che essa non sia stata ancora decisa (Cass. S.U. n. 11220 del 24/04/2019; Cass. S.U. n. 27197 del 22/09/2023).
Nella fattispecie, come appena ricordato, essendo stata definita la fase interdittale con l’ordinanza emessa in sede di reclamo, la parte RAGIONE_SOCIALE in possessorio ha depositato istanza di prosecuzione nel merito, il che legittima la proposizione del regolamento preventivo, attesa la pendenza della causa sul merito possessorio.

Né assume portata ostativa la circostanza che il Tribunale, in sede di cognizione piena, con ordinanza del 4 settembre 2003, abbia esaminato e disatteso l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice ordinario sollevata da parte dell’odierna RAGIONE_SOCIALE, trattandosi di delibazione operata in via meramente incidentale e

solo ai fini della decisione sull’istanza di sospensione del giudizio di merito, in attesa della decisione del presente regolamento di giurisdizione.

Nel ricorso in esame, il RAGIONE_SOCIALE, al fine di legittimare la giurisdizione del giudice amministrativo, deduce in primo luogo che le attività poste in essere sul canale asseritamente posseduto dalla RAGIONE_SOCIALE sarebbero state poste in esecuzione di un provvedimento amministrativo adottato nell’esercizio di poteri autoritativi, con la conseguente preclusione all’esercizio della tutela possessoria.

In particolare, i lavori di tombinamento, materialmente eseguiti a cura della RAGIONE_SOCIALE, sono stati autorizzati dal RAGIONE_SOCIALE con delibera n. 404 del 9 dicembre 2020, in quanto reputati necessari al ripristino della funzionalità idraulica del rivo, così che si inseriscono nell’ attività di messa in sicurezza del territorio dal rischio idraulico, attività complessivamente affidata alla cura del RAGIONE_SOCIALE quale autorità pubblica.

Ritiene la Corte che debba essere affermata la giurisdizione del giudice ordinario.

È, infatti, consolidato orientamento giurisprudenziale, in materia di riparto tra giurisdizioni, quello per cui la tutela possessoria contro atti della Pubblica Amministrazione possa essere richiesta al giudice ordinario ove la condotta della Pubblica Amministrazione non sia ricollegabile ad un provvedimento amministrativo, cosicché essa abbia agito in via di mero fatto realizzando una attività meramente materiale. Ove invece il comportamento dell’Amministrazione sia ricollegabile a un formale provvedimento, la giurisdizione deve essere incardinata innanzi al giudice amministrativo, indipendentemente dalla
legittimità o meno del provvedimento ovvero dal corretto esercizio del potere autoritativo.

‘ Le azioni possessorie nei confronti della pubblica amministrazione sono esperibili davanti al giudice ordinario solo quando il comportamento della medesima non si ricolleghi ad un formale provvedimento amministrativo, emesso nell’ambito e nell’esercizio dei poteri autoritativi e discrezionali ad essa spettanti (di fronte ai quali le posizioni soggettive del privato hanno natura non di diritto soggettivo, bensì di interesse legittimo, tutelabile, quindi, davanti al giudice amministrativo), ma si concreti e si risolva in una mera attività materiale, disancorata e non sorretta da atti o provvedimenti amministrativi formali, mentre, ove dette azioni siano proposte in relazione a comportamenti attuati in esecuzione di poteri pubblici o comunque di atti amministrativi, deve essere dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice ordinario.(In applicazione di tale principio, la RAGIONE_SOCIALE.C. ha affermato la giurisdizione del g.a. in relazione ad una domanda di reintegra proposta nei confronti di un Comune che aveva ripreso il possesso di aree portuali in forza di provvedimenti di decadenza da concessioni marittime demaniali, specificamente richiamati in una scrittura privata, stipulata con l’occupante, di fissazione della data di restituzione delle aree) ‘ (Cass. S.U. n. 29087/2019, conformemente a numerose altre, tra cui Cass. S.U. n. 32364/2018, Cass. S.U. n. 10285/2012; Cass. S.U. n. 33242/2022).
Né rileva a questi fini la circostanza che l’opera di cui si vanti il possesso sia un canale di irrigazione, idoneo a convogliare anche acque pubbliche, occorrendo al riguardo ribadire che in tema di acque pubbliche, nelle materie di cui all’art. 140 del r.d. n. 1775

del 1933, sulle domande possessorie resta ferma la competenza del giudice monocratico del Tribunale ordinario, la cui decisione è reclamabile al collegio del medesimo Tribunale, essendo riservato l’appello al Tribunale Regionale delle acque pubbliche, cui fa riferimento l’art. 141, comma 3, del r.d. n. 1775 del 1933 per la sola impugnazione della decisione resa dal Tribunale ordinario, all’esito del giudizio di merito sull’azione possessoria e nunciatoria (cfr. Cass. n. 13841/2023).

Ritiene la Corte che nella specie debba escludersi che l’attività denunciata in ricorso come idonea a determinare lo spoglio del possesso vantato dalla RAGIONE_SOCIALE sia qualificabile come attuativa di un provvedimento avente natura autoritativa, e che pertanto debba ravvisarsi la giurisdizione del giudice ordinario.

5.1 Depone in tal senso proprio il contenuto della deliberazione del Comitato amministrativo del RAGIONE_SOCIALE n. 404 del 9 dicembre 2020 che nella premessa individua alcune criticità emerse nel canale ad uso promiscuo, ed in particolare del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (attesa la presenza anche di una comunità di nutrie), evidenziando come al corretto funzionamento del canale fosse interessata anche la RAGIONE_SOCIALE, che aveva effettuato alcuni incontri propedeutici, dai quali erano emerse alcune possibili soluzioni tecniche.
Successivamente, dopo aver dato atto della disponibilità della RAGIONE_SOCIALE a compartecipare alle spese per l’esecuzione degli interventi, in quanto ritenuti corrispondenti agli interessi delle parti per addivenire alla realizzazione delle opere più confacenti al superamento delle criticità idrauliche, si limita tuttavia ad approvare il Protocollo di intesa sottoscritto anche da RAGIONE_SOCIALE, per l’esecuzione di alcuni interventi, aggiungendo che sarebbe poi

stato sottoscritto un ulteriore protocollo operativo per l’esatta definizione delle opere in progetto, delle rispettive competenze e delle funzioni attuative.

A ben vedere la deliberazione de qua si limita ad approvare l’esecuzione di alcune opere, la cui migliore individuazione sarebbe stata frutto di ulteriore attività da compiersi in fase attuativa, ma manca un’espressa valutazione anche del contrapposto interesse del possessore, reputato recessivo rispetto alle esigenze che sottendono l’intervento concordato. La delibera mira piuttosto a regolare i rapporti con la società controRAGIONE_SOCIALE, materialmente incaricata di eseguire le opere, ma nella stessa non risulta univocamente affermata la necessità che le opere da eseguire dovessero attingere la situazione possessoria riconosciuta in capo alla RAGIONE_SOCIALE, anche in ragione della genericità degli interventi da porre in essere, ancora nemmeno analiticamente individuati.
L’interramento del canale e la collocazione dei manufatti che, ad avviso del Tribunale, hanno leso il possesso della RAGIONE_SOCIALE, risultano riconducibili quindi ad attività materiali poste in essere di intesa tra il RAGIONE_SOCIALE e la società da quest’ultimo incaricata, ma senza il supporto di un provvedimento amministrativo, di cui costituiscano concreta attuazione, ovvero senza che si possano reputare diretta estrinsecazione di poteri pubblicistici.

Né può indurre ad esito diverso il richiamo a Cass. S.U. n. 1400/1987, che ha negato la proponibilità dell’azione possessoria nei confronti della Pubblica A mministrazione in un’ipotesi in cui un consorzio di RAGIONE_SOCIALE, nella sua qualità di ente di diritto pubblico preposto al governo di acque d’irrigazione, deliberi ed attui la

chiusura di una derivazione di esse sul fondo del privato, in ragione del fatto che nella fattispecie proprio il tenore della delibera invocata dal RAGIONE_SOCIALE non consente di affermare che la stessa imponesse l’esecuzione di quella attività che ha poi in concreto cagionato la lamentata lesione del possesso.

Va pertanto dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario, già adito da parte della RAGIONE_SOCIALE.

La liquidazione delle spese va rimessa al giudice della causa di merito.

P.Q.M.

dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, rimettendo al giudice del merito la liquidazione delle spese.

Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del 13 febbraio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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