Termine procedura sanzionatoria: la Cassazione decide

Un ex consigliere di amministrazione di un istituto di credito si oppone a una sanzione irrogata dall’Autorità di Vigilanza per carenze informative nel prospetto di un’offerta di azioni. La Corte d’Appello annulla la sanzione, ritenendo tardiva l’apertura del procedimento. La Corte di Cassazione, accogliendo il ricorso dell’Autorità, cassa la sentenza d’appello, chiarendo che il termine procedura sanzionatoria di 180 giorni decorre non da quando emergono i primi sospetti, ma solo dal momento in cui l’Autorità ha completato l’acquisizione di tutti gli elementi necessari per l’accertamento dell’illecito. Il giudice non può sindacare l’opportunità e i tempi dell’attività istruttoria dell’Autorità.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 ottobre 2025 in Diritto Bancario, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Termine Procedura Sanzionatoria: Quando Inizia a Scorrere il Tempo?

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha fornito un chiarimento fondamentale sul termine procedura sanzionatoria nel settore finanziario. La questione centrale riguarda l’individuazione del dies a quo, ovvero il momento esatto da cui far partire il conteggio dei 180 giorni a disposizione dell’Autorità di Vigilanza per contestare un illecito. La sentenza stabilisce che tale termine non decorre dai primi sospetti, ma solo dalla conclusione dell’attività di accertamento, quando l’Autorità dispone di un quadro probatorio completo.

I Fatti di Causa

Un ex consigliere di amministrazione di un importante istituto di credito veniva sanzionato dall’Autorità di Vigilanza per le società e la borsa a causa di presunte carenze informative nel prospetto relativo a un’offerta di azioni al pubblico risalente al 2013. Il consigliere proponeva opposizione, e la Corte d’Appello accoglieva la sua richiesta, annullando la delibera sanzionatoria.

Secondo i giudici di merito, il procedimento era stato avviato tardivamente. L’Autorità, infatti, avrebbe avuto a disposizione elementi sufficienti per iniziare l’indagine già tra la fine del 2013 e l’inizio del 2014, a seguito di comunicazioni ricevute dall’organo di vigilanza bancaria. L’avvio dell’istruttoria solo nel 2016 è stato quindi ritenuto in violazione del termine di 180 giorni previsto dall’articolo 195 del Testo Unico della Finanza (TUF).

Il Ricorso in Cassazione e l’Interpretazione del Termine Procedura Sanzionatoria

L’Autorità di Vigilanza ha impugnato la decisione della Corte d’Appello dinanzi alla Corte di Cassazione, basando il proprio ricorso su diversi motivi. I punti cruciali, accolti dalla Suprema Corte, riguardavano l’errata interpretazione della nozione di “accertamento” e del conseguente avvio del termine procedura sanzionatoria.

L’Autorità ha sostenuto che la Corte d’Appello avesse confuso la mera disponibilità di informazioni allarmanti con il completamento dell’accertamento dell’illecito. L’accertamento, secondo la difesa, non è un atto istantaneo ma un processo complesso che richiede tempo per raccogliere, esaminare e valutare tutto il materiale probatorio necessario a fondare una contestazione.

L’Accertamento non Coincide con il Sospetto

Il cuore della pronuncia della Cassazione risiede nella distinzione tra la fase di acquisizione di elementi preliminari e la fase di accertamento vero e proprio. I giudici hanno chiarito che il dies a quo per la notifica della contestazione decorre solo quando l’attività istruttoria può considerarsi conclusa, ovvero quando l’Autorità ha acquisito tutti gli elementi informativi necessari alla ricostruzione dell’illecito.

La Corte ha stabilito che la valutazione sull’opportunità di avviare e proseguire un’indagine, così come la determinazione del momento in cui essa può ritenersi completa, rientra nella discrezionalità dell’organo di vigilanza. Il giudice dell’opposizione non può sostituirsi all’Autorità, effettuando una valutazione ex post sulla congruità e tempestività dell’istruttoria.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione ha ritenuto fondati i motivi di ricorso dell’Autorità. La Corte d’Appello ha errato nel ritenere che l’Autorità fosse già in condizione di formulare un addebito definitivo nel 2014. In quel momento, l’Autorità disponeva solo di alcuni rilievi ispettivi, ma l’illecito contestato (carenza di informazioni specifiche nel prospetto) richiedeva l’acquisizione di documenti specifici, avvenuta solo nel maggio 2016.

La Suprema Corte ha ribadito un principio fondamentale: il giudice non può entrare nel merito dell’opportunità delle scelte investigative dell’autorità amministrativa. Affermare che l’indagine dovesse iniziare prima equivale a un’ingerenza indebita nell’esercizio dei poteri di vigilanza. L’accertamento si conclude solo quando l’organo competente ritiene, nella sua discrezionalità tecnica, di possedere un quadro conoscitivo sufficiente per l’emissione della sanzione. Pertanto, la procedura sanzionatoria avviata a seguito dell’acquisizione documentale del 2016 è stata considerata tempestiva.

Conclusioni

La sentenza rafforza il principio della discrezionalità tecnica delle autorità di vigilanza nel condurre le proprie attività ispettive e istruttorie. Viene stabilito in modo chiaro che il termine procedura sanzionatoria di 180 giorni non scatta al primo segnale di una possibile irregolarità, ma solo al termine di un’indagine completa. Questa interpretazione garantisce alle autorità il tempo necessario per svolgere accertamenti approfonditi, evitando contestazioni affrettate e potenzialmente infondate. Per i soggetti vigilati, ciò significa che la pendenza di un’indagine può protrarsi nel tempo, ma la contestazione formale arriverà solo sulla base di un solido impianto probatorio.

Quando inizia a decorrere il termine di 180 giorni per la notifica della contestazione di un illecito finanziario?
Il termine decorre solo dal momento in cui l’autorità di vigilanza ha completato l’acquisizione di tutti gli elementi informativi e probatori su cui si fonda la contestazione, concludendo di fatto la sua attività di indagine e controllo.

Il giudice dell’opposizione può valutare come tardivo l’inizio di un’indagine da parte dell’Autorità di vigilanza?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che il giudice non può entrare nel merito dell’opportunità dello svolgimento degli atti di indagine, poiché questa valutazione rientra nella discrezionalità dell’autorità competente.

Cosa si intende per ‘accertamento’ ai fini della decorrenza del termine?
L’accertamento non coincide con la mera constatazione di un fatto o con il primo sospetto, ma è il risultato di un’attività di indagine e valutazione che si conclude solo quando l’autorità dispone di tutti gli elementi necessari per ricostruire l’illecito e valutare la sussistenza degli estremi per una sanzione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 13106 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 13106 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 16/05/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 37401/2019 R.G. proposto da :

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio degli avvocati COGNOME (CODICE_FISCALE) e COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che la rappresentano e difendono; -ricorrente- contro

COGNOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE, rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE; -controricorrente- avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di FIRENZE n. 1051/2019, depositata il 3/05/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

PREMESSO CHE

NOME COGNOME, già consigliere di amministrazione di Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio s.c.a.r.l. (BPEL), ha proposto opposizione alla sanzione amministrativa (pari a euro 30.000) irrogatagli dalla Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) con atto n. 20069/2017, adottato in data 12 luglio 2017, per inosservanza delle disposizioni di cui all’art. 94, commi 2 e 7 del d.lgs. 58/1998 (TUF), e all’art. 40 della delibera n. 16190 del 29 ottobre 2007 (c.d. regolamento CONSOB), chiedendone l’annullamento e, in subordine, la riduzione. La condotta contestata riguardava ‘le carenze informative in relazione al prospetto per l’offerta di azioni, pubblicato in data 7 giugno 2013, in solido con la Banca, nonché la sua avente causa obbligata Nuova Banca Etruria e del Lazio s.p.a.’.
La Corte d’appello di Firenze, con la sentenza n. 1051/2019, ha accolto l’opposizione e ha annullato la delibera della CONSOB. La Corte ha ritenuto tardiva l’instaurazione della procedura sanzionatoria, iniziata solo nel 2016, in aperta violazione del termine di 180 giorni fissato dall’art. 195, comma 1, TUF. La Corte ha fatto richiamo a proprie precedenti decisioni, aventi ad oggetto analoghe posizioni concernenti la medesima delibera, e ha osservato, in relazione ai rilievi di CONSOB, che la documentazione pervenuta a CONSOB nel maggio del 2016 ‘non era tale da porre la Commissione in una condizione di ancor più consistenti dubbi circa la generale, grave situazione in cui versava la Banca e che dalla Banca d’Italia era in particolare stata già adeguatamente rappresentata a CONSOB, non solo con la missiva del 5 dicembre 2013, ma soprattutto con la missiva del 6 dicembre 2013’; ‘è inspiegabile -ha concluso la Corte -affermare che solo nell’anno 2016 (nel maggio) la CONSOB ebbe contezza della reale gravità
della situazione della Banca’, essendo ‘chiaro che, stando agli allarmanti termini presenti negli atti scambiati a seguito dell’ispezione di Banca d’Italia del 2013, sin da quel momento, o al più tardi nel febbraio/marzo 2014, si doveva iniziare un’indagine sulla trasparenza e veridicità dell’offerta al pubblico delle azioni di aumento capitale emesse dalla BPEL’.

Avverso la sentenza ricorre per cassazione la CONSOB, sulla base di sette motivi.

Resiste con controricorso NOME COGNOME che deduce l’inammissibilità e comunque l’infondatezza del ricorso.

Con atto depositato il 1° febbraio 2023 si è costituito il nuovo difensore del controricorrente.

La ricorrente ha depositato memoria.

CONSIDERATO CHE

Il ricorso è articolato in sette motivi.

Il primo motivo denuncia ‘nullità della sentenza per violazione dell’art. 132, comma 1, n. 4 c.p.c.; in subordine richiamo dei motivi di impugnazione dei precedenti citati nella sentenza’: la Corte d’appello ha articolato la prima parte della sua motivazione mediante un richiamo a quanto da essa statuito con riferimento a posizioni analoghe concernenti la medesima delibera, con tecnica che rende incerto il contenuto del richiamo, con conseguente nullità del capo della sentenza; in subordine, si richiamano i motivi contenuti nei ricorsi proposti dalla ricorrente avverso le decisioni richiamate.
Il secondo motivo contesta ‘omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione’: è evidente, in assenza di alcuna argomentazione sul tema, che i giudici di merito non hanno esaminato le circostanze di fatto, decisive per la causa, relative alla data dell’effettiva acquisizione, da parte della CONSOB, dei tre documenti che hanno consentito

l’accertamento delle violazioni sanzionate con la delibera impugnata.

c) Il terzo motivo denuncia ‘nullità della sentenza e/o del procedimento per violazione dell’art. 115 c.p.c.’: la decisione impugnata è affetta da errori di percezione; la Corte d’appello fa più volte riferimento alla missiva del 6 dicembre 2013 con cui la Banca d’Italia ha comunicato alla Consob la situazione della banca aretina all’esito dell’ispezione condotta nel 2013, al riguardo erroneamente dicendo che l’ispezione medesima sarebbe state iniziata presso la Banca nell’ottobre del 2013 quando invece l’ispezione è iniziata il 18 marzo 2013 e si è conclusa il 6 settembre 2013, errore che dimostra l’assoluta inadeguatezza dell’esame e della valutazione del materiale di causa da parte della Corte di merito; ulteriore errore di percezione che permea l’intera motivazione è quello relativo alla individuazione delle informazioni la cui omessa, parziale e/o fuorviante rappresentazione nel prospetto d’offerta è stata sanzionata a carico del opponente; l’affermazione della Corte secondo cui sarebbe inspiegabile affermare che solo nell’anno 2016 la ricorrente ebbe contezza della reale gravità della situazione della Banca fanno sorgere il dubbio che la Corte di merito non abbia realmente compreso quale sia l’oggetto della contestazione e della sanzione irrogata; un ulteriore errore di percezione è rappresentato dal riferimento della Corte d’appello a una relazione inviata dalla Banca a Consob nel marzo 2014, non risultando tale relazione dagli atti; infine un ulteriore errore di percezione è ravvisabile nella statuizione secondo cui la verifica ispettiva della CONSOB sarebbe iniziata solo nel 2016, in quanto la CONSOB non ha svolto alcuna verifica ispettiva presso la Banca nel 2016, ma a dicembre 2015 ha iniziato un’attività di indagine per la verifica del rispetto della disciplina in materia di servizi di investimento e di offerta al pubblico, mediante richieste documentali alla nuova Banca Etruria e alla Banca d’Italia; tali
decisivi errores in procedendo inficiano l’intera motivazione della decisione.

Il quarto motivo contesta ‘nullità della sentenza per violazione dell’art. 132, comma 1, n. 4 c.p.c.’: la gravità e la pervasività degli errori in procedendo sopra censurati inducono ad affermare la nullità assoluta della sentenza per mera apparenza della motivazione.

Il quinto motivo denuncia ‘violazione e/o falsa applicazione degli artt. 195, comma 1 del d.lgs.58/1998, 14, commi 2 e 6 della legge 689/1981, 94, commi 2 e 7, 191, comma 2 del d.lgs. 58/1998’: la Corte d’appello, piuttosto che valutare la ragionevolezza del termine occorso per l’accertamento, ha statuito che sin dall’ispezione della Banca d’Italia del 2013, o al più tardi nel febbraio/marzo 2014, si doveva iniziare un’indagine sulla trasparenza e la veridicità dell’offerta al pubblico delle azioni di aumento di capitale emesse dalla Banca; l’art. 195, comma 1 TUF si limita a fissare in 180 giorni il termine per effettuare la notifica della contestazione e a individuare nell’accertamento il dies a quo della sua decorrenza, ma non indica cosa debba intendersi per accertamento, né il termine entro cui esso debba essere effettuato; integra il precetto normativo l’interpretazione offerta dalla Corte di cassazione, secondo la quale l’accertamento non coincide con la consumazione della violazione, né con la mera constatazione del fatto nella sua materialità; una volta che siano stati acquisiti tutti gli elementi informativi necessari alla ricostruzione dell’illecito, la determinazione del momento in cui è avvenuto l’accertamento viene effettuata tenendo conto anche del tempo necessario all’amministrazione per esaminare il materiale raccolto e valutare la sussistenza degli estremi di illeciti sanzionabili; la Corte di cassazione ha precisato che la valutazione dell’opportunità dell’esercizio dei poteri d’indagine resta rimessa all’autorità competente e il giudice non può sostituirsi all’organo addetto al

contro

llo nel valutare l’opportunità dell’esercizio dei poteri d’indagine per riscontrare la sussistenza dell’illecito; il giudice dell’opposizione non può dunque giudicare come tardivo l’inizio dell’ispezione o dell’indagine in violazione del citato art. 195, come erroneamente fatto dalla Corte d’appello di Firenze.

f) Il sesto motivo denuncia ‘nullità della sentenza e/o del procedimento per violazione dell’art. 115 c.p.c., nonché per violazione dell’art. 132, comma 1, numero 4 c.p.c., violazione e/o falsa applicazione degli artt. 195, comma 1 del d.lgs. 58/1998, 14, commi 2 e 6 della legge 689/1981, 94, commi 2 e 7, 191, comma 2 del d.lgs. 58/1998’: la Corte d’appello afferma che nel marzo 2014 la Banca aveva inviato alla CONSOB una relazione che, laddove non ritenuta coerente con i rilievi di Banca d’Italia, ‘avrebbe dovuto quanto meno da quella data imporre l’instaurazione della procedura sanzionatoria’; la statuizione e contraddittoria in quanto dal Febbraio Marzo 2014 o la Consob doveva avviare una verifica ispettiva e quindi ancora acquisire elementi di conoscenze e di prova sulla correttezza delle informazioni contenute nel prospetto d’offerta o le aveva già a disposizione e dunque da quel momento avrebbe potuto dovuto procedere già direttamente alla contestazione degli addebiti; in ogni caso la statuizione della pronuncia viola l’art. 195 giacché non considera il pacifico fatto che il termine di 180 giorni per notificare la contestazione può iniziare a decorrere soltanto dopo che l’autorità abbia acquisito gli elementi informativi e probatori su cui si fonda la contestazione; la Corte d’appello non considera il fatto dirimente che gli addebiti contestati e sanzionati al ricorrente attengono alla carenza nel c.d. prospetto equity pubblicato nel giugno 2013 di specifiche informazioni in merito all’esistenza della lettera di situazione aziendale della Banca d’Italia del 24 luglio 2012; non può aversi accertamento prima dell’acquisizione di tutti gli elementi su cui si fondano le contestazioni e l’accertamento
degli illeciti di cui si discute non poteva aversi prima della materiale acquisizione da parte della CONSOB della nota di Banca d’Italia del 24 luglio 2012, avvenuta il 12 maggio 2016, che costituisce il presupposto della fattispecie concreta sanzionata nel caso di specie.

g) Il settimo motivo denuncia ‘violazione e/o falsa applicazione degli artt. 195, comma 1 del d.lgs.58/1998, 14, commi 2 e 6 della legge 689/1981, in relazione agli artt. 94, commi 2 e 7, 191, comma 2, e alla parte quarta del d.lgs. 58/1998’: la Corte d’appello ha del tutto trascurato la rilevanza, ai fini dell’accertamento dell’illecito, dell’attività acquisitiva e conoscitiva posta in essere dalla CONSOB dopo la risoluzione della Banca, concretizzatasi nella formulazione di apposite richieste d’informazioni alla nuova Banca Etruria, che ha portato tra l’altro alla trasmissione il 12 maggio 2016 da parte della nuova Banca della nota della Banca d’Italia del 24 luglio 2012, oltre che nella richiesta di collaborazione a Banca d’Italia del 15 dicembre 2015; la Corte d’appello, inoltre, non ha correttamente valutato l’attività di vigilanza compiuta da CONSOB tra il maggio 2013 e il dicembre 2015, dimostrando di non avere compreso la ratio della disciplina in materia di emittenti prevista dal testo unico della finanza che prevede diverse tipologie di azioni di vigilanza assegnate alla CONSOB, con poteri d’intervento e tempistiche differenti.
2. Il primo motivo non può essere accolto. Come hanno precisato le sezioni unite di questa Corte ‘la riformulazione dell’art. 360, primo comma, n. 5 c.p.c., disposta dall’art. 54 del d.l. 22 giugno 2012, n. 83, conv. in legge 7 agosto 2012, n. 134, deve essere interpretata, alla luce dei canoni ermeneutici dettati dall’art. 12 delle preleggi, come riduzione al del sindacato di legittimità sulla motivazione; pertanto, è denunciabile in cassazione solo l’anomalia motivazionale che si tramuta in violazione di legge costituzionalmente rilevante, in quanto attinente all’esistenza della
motivazione in sé, purché il vizio risulti dal testo della sentenza impugnata, a prescindere dal confronto con le risultanze processuali; tale anomalia si esaurisce nella , nella , nel <contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili" e nella , esclusa qualunque rilevanza del semplice difetto di della motivazione’. La motivazione della sentenza impugnata -a prescindere dagli errori e omissioni in essa presenti (v. infra ) -non è nel senso precisato dalle sezioni unite, trattandosi di motivazione sintetica, chiaramente comprensibile e priva di contrasti irriducibili tra affermazioni inconciliabili.
Vanno poi esaminati per motivi di priorità logica il quinto, il sesto e il settimo motivo, tra loro strettamente connessi.

I motivi sono fondati. Vengono denunciati sotto vari profili violazioni di legge e omissioni di fatti decisivi relativi alla questione della tempestività dell’attività di accertamento compiuta dalla CONSOB a carico dei controricorrenti e del correlato atto di contestazione a seguito del procedimento istruttorio eseguito dalla Commissione, tempestività ritenuta insussistente dalla sentenza oggetto del ricorso, con il conseguente annullamento della delibera sanzionatoria adottata. La sentenza impugnata ha reputato che, in base all’acquisizione della documentazione che la Banca aveva inviato alla CONSOB nel maggio 2013, documentazione arricchita con la risposta inviata dalla Banca in data 3 febbraio 2014, la CONSOB era nella condizione di pervenire a un accertamento definitivo al quale avrebbe dovuto fare seguito l’istaurazione della procedura sanzionatoria invece intervenuta solo due anni dopo. La Corte di merito ha così obliterato l’esame della circostanza decisiva già dedotta nel giudizio di opposizione, ossia che CONSOB aveva acquisito copia dei ‘rilievi ispettivi’ riferiti alle verifiche condotte
dalla Banca d’Italia nel periodo marzo -settembre 2013 e alle note di Banca d’Italia sulla situazione aziendale del 24 luglio 2012 e del 3 dicembre 2013 solo il 12 maggio 2016, ovvero quando detti documenti erano stati effettivamente trasmessi alla CONSOB, nell’ambito delle indagini avviate per verificare la correttezza dei comportamenti nella distribuzione degli strumenti finanziari emessi dalla Banca, a non ha poi considerato che CONSOB aveva proceduto a una propria attività di indagine ulteriore, iniziata nel dicembre 2015 con l’invio di una prima richiesta di dati e notizie alla nuova Banca. Pertanto, solo all’esito dell’acquisizione completa ed effettiva dei documenti sopra ricordati si poteva ritenere definita nella sua integralità l’attività di indagine e controllo da parte della CONSOB, alla quale doveva, come poi è avvenuto, fare seguito la notificazione della contestazione nel termine perentorio stabilito dal citato primo comma dell’art. 195. Va precisato che l’argomentazione della Corte di merito secondo cui la CONSOB era già in condizione di conoscere le irregolarità conseguenti alle attività ispettive anche in virtù dell’acquisizione nel marzo 2014 di una relazione da parte della Banca si pone in contrasto con i principi affermati da questa Corte, secondo cui non è consentito in sede di giudicato giurisdizionale entrare nel merito dell’opportunità dello svolgimento di atti di indagine. La Corte d’appello ha quindi interpretato l’art. 195 valutando ex post la congruità delle emergenze istruttorie pervenute nella sfera conoscitiva della ricorrente, concludendo con prognosi ex post che la stessa fosse già in condizione di emettere il provvedimento sanzionatorio in data significativamente precedente a quanto avvenuto. Così facendo, la Corte d’appello ha posto in essere essa stessa valutazioni di esclusiva pertinenza della CONSOB e si è di fatto sostituita alla medesima nella valutazione della sufficienza degli elementi conoscitivi utili all’emissione della sanzione, valutazione che l’organo di vigilanza aveva ritenuto di possedere solo a seguito
della trasmissione dei documenti in precedenza richiamati (v. al riguardo Cass. n. 34695/2023 e Cass. n. 8362/2018).

L’accoglimento dei suddetti motivi comporta l’assorbimento del secondo, del terzo e del quarto motivo di ricorso.

La sentenza impugnata va cassata in relazione ai motivi accolti e la causa va rinviata alla Corte d’appello di Firenze, che provvederà anche in relazione alle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il quinto, il sesto e il settimo motivo, rigettato il primo e assorbiti il secondo, il terzo e il quarto motivo di ricorso; cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia la causa, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte d’appello di Firenze, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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