Termine di decadenza: quando inizia per le sanzioni?

Un esponente di un istituto di credito, sanzionato dall’autorità di vigilanza per violazioni nelle prestazioni di servizi di investimento, aveva ottenuto l’annullamento della sanzione in appello. La Corte territoriale aveva ritenuto superato il termine di decadenza di 180 giorni per la contestazione. La Corte di Cassazione ha ribaltato la decisione, chiarendo che il termine non decorre dalla mera conoscenza di possibili irregolarità, ma dal completamento dell’istruttoria necessaria a definire l’illecito. La sentenza distingue tra la ‘constatazione del fatto’ e l”accertamento’, conferendo a quest’ultimo una natura elastica per garantire l’efficacia dell’azione di vigilanza.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 settembre 2025 in Diritto Bancario, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Termine di Decadenza nelle Sanzioni Finanziarie: la Cassazione fa Chiarezza

L’applicazione di sanzioni da parte delle autorità di vigilanza è un processo delicato, governato da regole precise per bilanciare l’efficacia dell’azione di controllo e la tutela dei soggetti vigilati. Un elemento cruciale è il termine di decadenza, ovvero il limite temporale entro cui l’autorità deve contestare una violazione. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione interviene su un punto fondamentale: da quando inizia a decorrere questo termine? La risposta non è scontata e distingue nettamente la semplice conoscenza di un fatto dal suo completo accertamento.

I Fatti di Causa

Un consigliere di amministrazione di un importante istituto di credito veniva sanzionato dall’organo di vigilanza per la violazione delle norme sulla corretta prestazione dei servizi di investimento. In particolare, si contestava alla banca di non aver garantito un’adeguata mappatura dei propri strumenti finanziari, con conseguenti carenze nella verifica di adeguatezza per la clientela.

L’esponente bancario impugnava la sanzione davanti alla Corte d’Appello, che accoglieva il ricorso. Secondo i giudici di merito, la sanzione era illegittima perché l’autorità di vigilanza aveva contestato i fatti troppo tardi, superando il termine di 180 giorni previsto dalla legge. La Corte territoriale riteneva che l’organo di controllo fosse a conoscenza di elementi allarmanti sulla situazione della banca già da diversi anni prima dell’avvio formale del procedimento sanzionatorio, e che quindi avrebbe dovuto agire prima.

La Decisione della Cassazione e il Termine di Decadenza

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell’autorità di vigilanza, ribaltando la decisione d’appello. Il cuore della pronuncia risiede nell’interpretazione del concetto di ‘accertamento’ come momento da cui far decorrere il termine di decadenza.

I giudici supremi hanno chiarito che esiste una differenza sostanziale tra ‘constatazione del fatto’ e ‘accertamento del fatto’:

* Constatazione del fatto: È il momento in cui l’autorità viene a conoscenza, anche in modo generico, di una potenziale irregolarità. Può derivare da segnalazioni, ispezioni di altre autorità o documenti preliminari.
* Accertamento del fatto: È la fase successiva e più complessa. Comprende tutta l’attività istruttoria necessaria a verificare la sussistenza dell’infrazione, la sua gravità, gli elementi soggettivi e oggettivi, e ad attribuire le specifiche responsabilità. È solo al termine di questa fase che l’autorità ha un quadro completo e può procedere alla contestazione.

Secondo la Cassazione, il dies a quo (giorno di inizio) del termine di decadenza di 180 giorni coincide con la conclusione dell’accertamento, non con la mera constatazione. Questo approccio, definito ‘elastico’, è necessario per non compromettere l’efficacia delle indagini, spesso complesse e articolate.

Le motivazioni

La Corte ha sottolineato che le attività di vigilanza sono distinte e non possono essere confuse ai fini del calcolo del termine di decadenza. Nel caso specifico, le informazioni che l’autorità aveva ricevuto anni prima concernevano la trasparenza e la veridicità dei prospetti informativi legati ad un aumento di capitale, un’attività di vigilanza diversa da quella sulla correttezza nella prestazione dei servizi di investimento ai singoli clienti.

La sanzione annullata riguardava quest’ultimo ambito (profilatura della clientela, adeguatezza degli investimenti in obbligazioni subordinate), che richiedeva un’istruttoria specifica e autonoma. La Corte d’Appello ha errato nel considerare le due attività di vigilanza come un tutt’uno e nel far decorrere il termine da un momento in cui l’autorità non aveva ancora acquisito gli elementi necessari per contestare la violazione specifica oggetto della sanzione.
L’accertamento è compiuto solo quando l’autorità di vigilanza dispone di tutti gli elementi per valutare la condotta illecita, il che può richiedere l’acquisizione e l’analisi di una complessa documentazione contrattuale e procedurale. Far partire il termine da una conoscenza preliminare e generica costringerebbe l’autorità a contestazioni premature o incomplete, vanificando la sua funzione.

Le conclusioni

La sentenza stabilisce un principio fondamentale per gli operatori del settore finanziario e per le autorità di controllo. Il termine di decadenza per l’irrogazione di sanzioni non è un meccanismo rigido che scatta al primo sospetto, ma un istituto che deve essere contemperato con la necessità di un’istruttoria approfondita e completa. La nozione di ‘accertamento’ assume un carattere flessibile, la cui durata deve essere valutata ex ante, considerando la complessità del caso e la necessità di non frammentare le indagini. Questa interpretazione rafforza i poteri delle autorità di vigilanza, garantendo loro il tempo necessario per svolgere indagini accurate, pur nel rispetto del principio di ragionevole durata del procedimento.

Da quale momento inizia a decorrere il termine di decadenza di 180 giorni per la contestazione di un illecito finanziario?
Il termine di 180 giorni inizia a decorrere non dal momento della mera constatazione di un fatto potenzialmente illecito, ma dalla conclusione della fase di ‘accertamento’, ovvero quando l’autorità di vigilanza ha completato l’attività istruttoria necessaria a verificare la sussistenza e la portata dell’infrazione.

La semplice conoscenza di irregolarità da parte dell’autorità di vigilanza è sufficiente a far partire il termine di decadenza?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la semplice conoscenza di elementi o di documenti che segnalano possibili irregolarità non è sufficiente. È necessario che l’autorità svolga un’indagine completa per acquisire un quadro definito della violazione prima che il termine inizi a decorrere.

In che modo la Corte distingue tra diverse attività di vigilanza ai fini del calcolo del termine?
La Corte chiarisce che le diverse sfere di vigilanza (ad esempio, vigilanza sulla trasparenza dei prospetti informativi e vigilanza sulla correttezza dei servizi di investimento) sono autonome. L’acquisizione di informazioni in un ambito non fa automaticamente decorrere il termine per contestare violazioni in un altro ambito, qualora quest’ultimo richieda una specifica e distinta attività di accertamento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 15624 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 15624 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 11/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 35382/2019 R.G. proposto da :

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO CINDIRIZZO RAGIONE_SOCIALE, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE);

-ricorrente- contro

NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME (CODICE_FISCALE);

-controricorrente- avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO FIRENZE n. 907/2019 depositata il 16/04/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME, consigliere di amministrazione (dal 3/8/2012 al 3/5/2014) RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE, ha proposto dinanzi alla Corte di appello di Firenze opposizione ex art. 195 co. 4 TUF avverso la sanzione amministrativa di € 45.000 applicata da RAGIONE_SOCIALE con delibera n. 20067 del 12/07/2017 per avere violato gli artt. 21 co. 1 lett. a) TUF e 40 Regolamento intermediari. Tale violazione era imputata poiché la RAGIONE_SOCIALE aveva omesso qualsivoglia iniziativa finalizzata a garantire – a seguito RAGIONE_SOCIALEe lettere RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE d’Italia del 24/7/2012 e del 3/12/2013 -una idonea mappatura dei propri strumenti, con conseguenti difetti RAGIONE_SOCIALEa verifica di adeguatezza dei titoli di propria emissione rispetto alle esigenze RAGIONE_SOCIALEa clientela (nel periodo dal 3/8/2012 al 31/12/2014). La delibera RAGIONE_SOCIALE menzionata applicava sanzioni amministrative nei confronti di un numero notevole di esponenti aziendali e dipendenti di RAGIONE_SOCIALE. Il primo motivo di opposizione ha fatto valere la decadenza di RAGIONE_SOCIALE dal potere sanzionatorio ex art. 195 TUF (cfr. art. 195 co. 1 cit.: « Le sanzioni amministrative […] sono applicate dalla RAGIONE_SOCIALE d’Italia o dalla RAGIONE_SOCIALE, secondo le rispettive competenze, con provvedimento motivato, previa contestazione degli addebiti agli interessati, da effettuarsi entro centottanta giorni dall’accertamento »). L’opponente ha argomentato che la contestazione è stata formulata nel 2016, con riferimento a fatti dei quali RAGIONE_SOCIALE era a conoscenza da alcuni anni, avendo essa ricevuto nel 2013 o al più tardi nel febbraio 2014 la documentazione RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE d’Italia relativa all’ispezione svolta nei confronti RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE aretina. RAGIONE_SOCIALE ha contestato ciò, evidenziando che l’attività istruttoria di verifica del rispetto RAGIONE_SOCIALEe norme di correttezza RAGIONE_SOCIALEe prestazioni di servizi di investimento in obbligazioni subordinate era iniziata in data 11/12/2015, con la richiesta di informazioni rivolta alla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, cui erano seguiti i riscontri di quest’ultima con note del dicembre 2015 e del gennaio –
aprile 2016, nonché una seconda richiesta di informazioni in data 15/04/2016, alla quale la RAGIONE_SOCIALE aveva risposto nel maggio 2016. L’attività istruttoria era terminata il 20/06/2016, ossia 106 giorni prima RAGIONE_SOCIALEa notifica RAGIONE_SOCIALE‘atto di contestazione degli addebiti. Tuttavia, l a Corte di appello ha accolto l’opposizione e annullato la sanzione per tardività ex art. 195 co. 1 d.gs. 58/1998. In particolare, la Corte di Firenze ha premesso che la questione, in relazione alla medesima delibera RAGIONE_SOCIALE, era già stata decisa dalla stessa Corte con altre pronunce la cui motivazione viene richiamata. Sulla base degli atti di causa si accerta che, sin dal dicembre 2013, RAGIONE_SOCIALE aveva ricevuto notizia da RAGIONE_SOCIALE d’Italia che l’ispezione, da questa iniziata presso RAGIONE_SOCIALE nell’ottobre del 2013, aveva dato adito a rilievi e iniziative di vigilanza. Nel marzo 2014, RAGIONE_SOCIALE aveva inviato a RAGIONE_SOCIALE una relazione che – laddove ritenuta non coerente con i rilievi di RAGIONE_SOCIALE d’Italia -avrebbe dovuto imporre l’instaurazione RAGIONE_SOCIALEa procedura san zionatoria, avviata invece solo nell’ottobre 2016 . La Corte di appello ha ritenuto infondata la tesi difensiva di RAGIONE_SOCIALE di avere avuto contezza soltanto nel maggio 2016 RAGIONE_SOCIALEa reale gravità RAGIONE_SOCIALEa situazione RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE aretina, poiché era chiaro – per gli allarmanti termini adoperati negli atti scambiati a seguito RAGIONE_SOCIALE‘ispezione di RAGIONE_SOCIALE d’Italia del 2013 – che sin da quel momento (o, al più tardi, a marzo 2014) si doveva iniziare un’indagine sulla trasparenza e veridicità RAGIONE_SOCIALE‘offerta al pubblico RAGIONE_SOCIALEe azi oni di aumento capitale emesse dall’ente creditizio. Pertanto, la Corte di appello ha ritenuto appunto che la verifica ispettiva avviata solo nel 2016 deve ritenersi tardiva, in violazione del termine fissato dall’art. 195 co. 1 TUF.
Ricorre in cassazione RAGIONE_SOCIALE sulla base di sei motivi, illustrati da memoria. Resiste NOME COGNOME con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

È da anteporre l’esposizione dei sei motivi di ricorso, in vista di una migliore razionalità di esposizione RAGIONE_SOCIALEe ragioni RAGIONE_SOCIALEa decisione.

2. Il primo motivo denuncia la violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 132 co. n. 4 c.p.c. per difetto assoluto di motivazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza: infatti, il raffronto con altre pronunce rese nell’àmbito RAGIONE_SOCIALEa medesima vicenda dimostra che la sentenza non è altro che un copia/incolla RAGIONE_SOCIALEa parte motiva di tali altre decisioni e tradisce la carenza RAGIONE_SOCIALE‘attività valutativa degli elementi di fatto e RAGIONE_SOCIALEe questioni di diritto demandata al giudice del merito.

Il secondo motivo, in via subordinata rispetto al primo, denuncia l’omesso esame del fatto che la documentazione considerata dalla Corte di appello non recava informazioni circa il rispetto, da parte di RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALEe norme di correttezza nella prestazione dei servizi di investimento aventi ad oggetto obbligazioni subordinate emesse dalla stessa banca, sicché la Corte distrettuale avrebbe dovuto valutare la tempestività RAGIONE_SOCIALEe contestazioni prendendo in esame esclusivamente: la prima richiesta RAGIONE_SOCIALE’11/12/2015, con la quale RAGIONE_SOCIALE chiedeva a RAGIONE_SOCIALE dati e notizie con riguardo all’attività di RAGIONE_SOCIALE, nel frattempo posta in liquidazione coatta amministrativa; la seconda richiesta del 15/04/2016, finalizzata ad acquisire la documentazione contrattuale e la modulistica relative agli ordini di acquisto o sottoscrizioni degli strumenti finanziari in questione; la terza richiesta del 10/06/2016, finalizzata ad acquisire, sempre con riferimento all’attività di distribuzione RAGIONE_SOCIALEe obbligazioni subordinate emesse da RAGIONE_SOCIALE, i verbali RAGIONE_SOCIALEe sedute del c.d.a., del comitato esecutivo e del collegio sindacale dal 01/07/2012 al 10/02/2015, cui la cui banca rispondeva con note pervenute il 17/06/2016 e il 20/06/2016, ossia centosei giorni prima RAGIONE_SOCIALEa noti ficazione RAGIONE_SOCIALE‘atto di incolpazione.
Il terzo motivo denuncia la violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 132 co. n. 4 c.p.c. per difetto assoluto di motivazione in merito alle ragioni RAGIONE_SOCIALE‘annullamento RAGIONE_SOCIALEa delibera n. 20067 del 2017. Ed infatti, mentre questa delibera sanziona l’inosservanza RAGIONE_SOCIALEe regole di comportamento nella prestazione dei servizi di investimento nei

confronti RAGIONE_SOCIALEa clientela ex art. 21 co. 1 lett. a) TUF e art. 40 del regolamento RAGIONE_SOCIALE n. 16190 del 2007, la decisione RAGIONE_SOCIALEa Corte di Firenze argomenta sull’accertamento RAGIONE_SOCIALEe violazioni in materia di trasparenza e veridicità RAGIONE_SOCIALE‘offerta al pubblico RAGIONE_SOCIALEe azioni di aumento capitale emesse dalla RAGIONE_SOCIALE, oggetto di un diverso provvedimento sanzionatorio (delibera RAGIONE_SOCIALE n. 20069 del 2017, coeva ma distinta dalla delibera n. 20067 del 2017).

Il quarto motivo, in via subordinata rispetto al motivo precedente, denuncia falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 195 d.lgs. 58/1998 e RAGIONE_SOCIALE‘art. 14 co. 2 e 6 l. 689/1981. Cioè denuncia l’errore RAGIONE_SOCIALEa Corte di appello che ha fondato la decisione di annullamento non già ponendo l’accento sul momento in cui RAGIONE_SOCIALE ha acquisito e valutato gli elementi informativi atti a comprovare la violazione degli obblighi in materia di adeguatezza RAGIONE_SOCIALEe operazioni svolte per conto dei clienti (sotto il profilo RAGIONE_SOCIALEa necessaria profilatura RAGIONE_SOCIALEe obbligazioni subordinate), bensì ponendo l’accento sul momento in cui l’autorità di vigilanza, sul presupposto di una relazione di RAGIONE_SOCIALE risalente a marzo 2014, avrebbe dovuto instaurare la procedura sanzionatoria, che si è ritenuto pertanto (in modo erroneo) tardivamente avviata.
Il quinto motivo denuncia violazione degli artt. 5 ss., 94 ss. d.lgs. n. 58/1998 e conseguente falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 195 RAGIONE_SOCIALEo stesso decreto e RAGIONE_SOCIALE‘art. 14 co. 2 e 6 l. n. 689/1981. Si contesta che la Corte di appello abbia erroneamente considerato unitaria e inscindibile l’attività di vigilanza RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE sui prospetti informativi e sulla prestazione di servizi di investimento, cumulando le relative attività istruttorie ai fini RAGIONE_SOCIALEa decorrenza del termine di contestazione. La disciplina sui prospetti informativi tutela il pubblico indistinto dei potenziali investitori, mentre la normativa sugli intermediari protegge i singoli clienti nelle relazioni con gli operatori finanziari, imponendo obblighi personalizzati. Le due attività perseguono finali tà distinte e comportano poteri diversi. L’eventuale coincidenza soggettiva tra emittente e intermediario non elide tale
distinzione. La Corte di appello ha erroneamente ritenuto che l’attività informativa tra RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE d’Italia e RAGIONE_SOCIALE sulla stabilità finanziaria RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE riguardasse entrambe le sfere di vigilanza. Essa avrebbe dovuto distinguere le indagini sui prospetti dalle verifiche sulla correttezza RAGIONE_SOCIALEa profilatura dei clienti in relazione alle obbligazioni subordinate. L’errore interpretativo ha condotto a un’errata valutazione RAGIONE_SOCIALEa tempestività RAGIONE_SOCIALEe contestazioni.

Il sesto motivo denuncia nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 115 c.p.c., rilevando errori di percezione dei giudici di merito riguardo alla conoscenza, da parte RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALEa situazione finanziaria RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE. La Corte di appello ha erroneamente ritenuto che la RAGIONE_SOCIALE fosse a conoscenza RAGIONE_SOCIALEa grave situazione RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE già dal 2013, sulla base di documenti che non le erano stati trasmessi prima del 2016. Si evidenzia che la lettera del 24 luglio 2012 RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE d’Italia, indicata dalla Corte come acquisita dalla RAGIONE_SOCIALE, fu inviata solo al Consiglio di amministrazione RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE e pervenne alla RAGIONE_SOCIALE il 12 maggio 2016. Analogamente, le note RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE d’Italia del 5 e 6 dicembre 2013, pur trasmesse alla RAGIONE_SOCIALE, non contenevano element i specifici sull’adeguatezza dei prodotti finanziari emessi dalla RAGIONE_SOCIALE, né facevano riferimento ai rilievi successivamente contestati. La sentenza impugnata attribuisce erroneamente valore decisivo a una relazione inviata dalla RAGIONE_SOCIALE nel marzo 2014, confondendola con documenti di natura diversa e privi di rilevanza rispetto alle contestazioni. Inoltre, la RAGIONE_SOCIALE, sino al dicembre 2015, fece affidamento sulla corretta profilazione dei prodotti da parte RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, in assenza di elementi contrari. L’errore di percezione sui documenti acquisiti e la loro portata probatoria ha influito sulla valutazione RAGIONE_SOCIALEa tempestività RAGIONE_SOCIALEe contestazioni.
– Il primo e il terzo motivo, suscettibili di esame congiunto, sono infondati. Cass. n. 34695 e n. 34472 del 2023 hanno cassato con rinvio altre sentenze RAGIONE_SOCIALEa Corte di appello di Firenze di annullamento

di sanzioni amministrative irrogate con la delibera RAGIONE_SOCIALE n. 20067/2017, oggetto di questo giudizio. In continuità con quelle pronunce (nonché con quelle sull’ammissibilità e sui limiti RAGIONE_SOCIALEa motivazione per relationem ) si conferma che una sentenza è legittimamente motivata per relationem ove il giudice, facendo proprie le argomentazioni RAGIONE_SOCIALE‘altro giudice, esprima, sia pure in modo sintetico, le ragioni RAGIONE_SOCIALEa propria decisione rispetto agli argomenti proposti dalle parti « sì da consentire, attraverso la parte motiva di entrambe le sentenze, di ricavare un percorso argomentativo adeguato e corretto, ovvero purché il rinvio sia operato sì da rendere possibile ed agevole il controllo, dando conto RAGIONE_SOCIALEe argomentazioni RAGIONE_SOCIALEe parti e RAGIONE_SOCIALEa loro identità con quelle esaminate» nell’altra pronuncia (così, tra le altre, Cass. n. 14786 del 2016, con formulazione rivolta all’ipotesi analoga del rinvio da parte RAGIONE_SOCIALEa sentenza di appello alla pronuncia di primo grado impugnata). Non ricorre nemmeno la lamentata carenza strutturale RAGIONE_SOCIALEa motivazione in quanto la sentenza reca una motivazione chiara e sintetica (benché non conforme a diritto per le ragioni successivamente indicate), che soddisfa senz’altro il requisito del minimo costituzionale (cfr. per tutte Cass., Sez. Un., n. 8053/2014).
Il primo ed il terzo motivo sono rigettati.

4.1. – Il quarto e il quinto motivo si prestano ad essere esaminati congiuntamente.

Essi sono fondati.

Come già accennato, questa Corte si è già occupata RAGIONE_SOCIALE‘impugnativa RAGIONE_SOCIALEa delibera RAGIONE_SOCIALE n. 20067 del 2017. In questa sede si condivide e intende dare continuità a Cass. n. 34695, n. 34472, n. 34466 e n. 34465 del 2023 (in termini, Cass. n. 9022/2023, n. 17673/2022 e n. 21171/2019), nonché a Cass. n. 28256/2024, n. 28222/2024 e n. 26783/2024 che hanno già cassato con rinvio alcune sentenze RAGIONE_SOCIALEa Corte di appello di Firenze di annullamento di sanzioni amministrative irrogate con tale delibera
RAGIONE_SOCIALE. In via di premessa occorre ricapitolare i principi di diritto che hanno trovato espressione e svolgimento (anche) in tali pronunce.

4.2. – La ricognizione dei limiti del sindacato di questa Corte sull’interpretazione data dal giudice di merito alla norma che individua nel (compiuto) accertamento RAGIONE_SOCIALEa violazione il dies a quo di decorrenza del termine di 180 giorni ex art. 195 co. 1 TUF per la contestazione degli addebiti rinviene la sua cornice concettuale più esterna nel carattere di cognizione piena del giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, giudizio che ha quindi ad oggetto l’accertamento RAGIONE_SOCIALEa fattispecie costitutiva del poter e punitivo nel caso concreto e non solo l’accertamento RAGIONE_SOCIALEa legittimità RAGIONE_SOCIALE‘atto sanzionatorio con cui tale potere è esercitato (cfr. Cass. n. 6778/2015).
In quest’ambito, è da riconoscere innanzitutto che nel procedimento amministrativo sanzionatorio la fase RAGIONE_SOCIALE‘accertamento comprende un’attività istruttoria finalizzata a verificare la sussistenza RAGIONE_SOCIALE‘infrazione, una fase che è quindi necessariamente successiva al momento RAGIONE_SOCIALEa constatazione del fatto nella sua materialità da parte RAGIONE_SOCIALE‘autorità di vigilanza. In altre parole: i due concetti «constatazione del fatto» e «accertamento del fatto» si riferiscono a due fenomeni distinti (sul punto, cfr. fondamentalmente Cass., Sez. Un., n. 5395/07).
Ciò acquista un rilievo saliente in considerazione RAGIONE_SOCIALEa frequente complessità RAGIONE_SOCIALE‘accertamento RAGIONE_SOCIALE‘illecito amministrativo in materia di intermediazione finanziaria. In sede di opposizione alle sanzioni, il giudice di merito chiamato a pronunciarsi sulla tempestività RAGIONE_SOCIALEa contestazione RAGIONE_SOCIALE‘illecito e, quindi, sulla determinazione del momento in cui l’accertamento è stato (o avrebbe dovuto essere) compiutamente svolto, adotta una prospettiva ex ante , cioè si rappresenta mentalmente il punto di vista del l’autorità di vigilanza agente nelle fasi temporali RAGIONE_SOCIALEa constatazione dei fatti e RAGIONE_SOCIALE‘attività
istruttoria. Da tale punto di vista, il giudice di merito valuta la doverosità e l’opportunità degli atti istruttori compiuti dalle Autorità di vigilanza, controlla se vi sia stato un ingiustificato e protratto ritardo durante la raccolta dei dati d’indagi ne o nel successivo svolgimento RAGIONE_SOCIALE‘attività istruttoria, sindaca la legittimità del compimento di ulteriori atti di indagine collegati a quelli già svolti (qualora questi ultimi risultino già sufficienti per il compiuto accertamento RAGIONE_SOCIALE‘illecito) e censura l’irragionevolezza di una prosecuzione RAGIONE_SOCIALE‘istruttoria che risulti superflua o dispersiva (cfr. Cass. n. 17673/2022). A tale fine, è da « tener conto RAGIONE_SOCIALE‘interesse RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione a pervenire all’accertamento complessivo di tutti gli aspetti di vicende che possono essere anche molto complesse e svilupparsi in periodi temporali non brevi (e RAGIONE_SOCIALEe responsabilità di tutti coloro che in tali vicende possano essere a diverso titolo coinvolti) mediante un’attività istruttoria unitaria, tesa a cogliere l a portata complessiva di un abuso di mercato, pur quando esso si articoli in condotte diverse, riferibili a soggetti diversi, e non contigue nel tempo e nello spazio; interesse che va salvaguardato dal rischio che l’efficacia RAGIONE_SOCIALEe indagini RAGIONE_SOCIALE‘Autorità d i vigilanza venga posta a repentaglio da una discovery prematura, che consegua alla parcellizzazione dei risultati RAGIONE_SOCIALE‘indagine in una pluralità di contestazioni relative alle singole posizioni, atomisticamente considerate, dei soggetti coinvolti » (così, testualmente, sempre Cass. n. 17673/2022).
L’adozione di una prospettiva ex ante , finalizzata ad una compiutezza RAGIONE_SOCIALE‘accertamento intesa nei termini appena delineati, rende irrilevante il fatto che si rivelino inutili ex post indagini potenzialmente fruttuose in via prognostica. In modo corrispondente, il protrarsi RAGIONE_SOCIALE‘attività istruttoria che si riveli ex ante ingiustificato (in quanto superfluo rispetto al canone di compiutezza) non trova giustificazione sulla base di una valutazione ex post di congruità dei risultati.

Questa Corte è consapevole RAGIONE_SOCIALEe critiche mosse a questo orientamento da settori RAGIONE_SOCIALEa dottrina, la quale osserva che « quella tutela forte del soggetto passivo derivante dal riconoscimento RAGIONE_SOCIALEa natura decadenziale del termine » (in questo caso ex art. 195 co. 1 TUF) « sia dalla stessa Corte regolatrice sottoposto ad un’opera di sostanziale svuotamento », opera che sarebbe « il risultato ultimo d’una lettura che manifesta un’evidente propensione del giudice alla conservazione del provvedimento punitivo adottato ». Indubbiamente, la previsione del termine di decadenza ex art. 195 co. 1 TUF rinviene la propria ragione nel far sì che l’ente sottoposto all’iniziativa di vigilanza acquisisca conoscenza RAGIONE_SOCIALE‘esito RAGIONE_SOCIALE‘accertamento entro un lasso ragionevole di tempo. Tale esigenza (diretta ad evitare il protrarsi RAGIONE_SOCIALEo stato di incertezza RAGIONE_SOCIALE‘ente vigilato sulla valutazione del proprio operato) si proietta anche sulla fase RAGIONE_SOCIALE‘accertamento, nel senso di imprimerle sollecitudine. Tuttavia, il profilo che quest’ultima assume nel caso concreto è da bilanciare secondo un canone di proporzionalità con l’interesse pubblico alla compiutezza RAGIONE_SOCIALEe indagini funzionali ad un sanzionamento RAGIONE_SOCIALEe violazioni efficace ed effettivo (nei termini in precedenza delineati). A ciò risponde il carattere elastico che la giurisprudenza di questa Corte ascrive alla nozione di accertamento.
Nel caso in cui intervengano le due autorità di supervisione, RAGIONE_SOCIALE d’Italia e RAGIONE_SOCIALE, è da presumere fino a prova contraria che l’autorità non ispezionante sia in grado di apprezzare le irregolarità riscontrate dall’autorità che effettua l’ispezione nel c aso concreto, quando riceve da quest’ultima notizia dei rilievi ispettivi o dei provvedimenti sanzionatori adottati. Nel caso in cui (come in quello attuale: RAGIONE_SOCIALE è stata sottoposta a risoluzione e poi, nel corso del 2015, ad amministrazione straordinaria e a liquidazione coatta amministrativa), all’esito RAGIONE_SOCIALEa verifica ispettiva da parte di RAGIONE_SOCIALE d’Italia, l’intermediario sia sottoposto ad amministrazione straordinaria, si presume che RAGIONE_SOCIALE sia in grado di apprezzare le
irregolarità riscontrate da RAGIONE_SOCIALE d’Italia nel momento in cui riceve i rapporti periodici dei commissari straordinari o del comitato di sorveglianza, o quando le vengano comunicati i provvedimenti sanzionatori adottati da RAGIONE_SOCIALE d’Italia, rilevanti anche ai fini RAGIONE_SOCIALEa vigilanza sulla trasparenza e sulla correttezza dei comportamenti degli intermediari (demandata alla RAGIONE_SOCIALE).

4.3. – Nel caso attuale, la Corte di Firenze ha ritenuto tardiva la contestazione in ragione del fatto che, a causa degli allarmanti termini adoperati negli atti scambiati a seguito RAGIONE_SOCIALE‘ispezione di RAGIONE_SOCIALE d’Italia del 2013, sin da quel momento o al più tardi da l febbraio/marzo 2014, RAGIONE_SOCIALE avrebbe dovuto avviare una verifica ispettiva nei confronti RAGIONE_SOCIALEa banca aretina. Tuttavia, la Corte di appello non ha messo a fuoco in modo compiuto la fattispecie concreta dinanzi alla quale si è trovata: la contestazione ad opera RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE ha riguardato la violazione degli obblighi RAGIONE_SOCIALE‘intermediario relativi alla valutazione RAGIONE_SOCIALE‘adeguatezza degli strumenti finanziari offerti al cliente (art. 40 Reg. intermediari) e non la violazione degli obblighi di trasparenza e di veridicità del cd. prospetto equity (relativo all’offerta al pubblico di azioni finalizzate all’aumento del capitale). La sanzione irrogata con la delibera n. 20067 del 2017 scaturisce dall’attività di vigilanza sull’operato di RAGIONE_SOCIALE/intermediaria (la prima ipotesi indicata nella frase precedente). Di conseguenza è erroneo ancorare il dies a quo del termine ex art. 195 co. 1 TUF ad un accertamento concernente la trasparenza e veridicità RAGIONE_SOCIALE‘offerta al pubblico RAGIONE_SOCIALEe azioni di aumento capitale emesse dall’ente creditizio (la seconda ipotesi indicata nella frase precedente).
Ai fini RAGIONE_SOCIALEa verifica RAGIONE_SOCIALEa tempestività RAGIONE_SOCIALEa contestazione, in sede di rinvio la Corte di appello dovrà riesaminare il caso attuale alla luce dei principi di diritto in tema di vigilanza, già articolati nei precedenti di questa Corte citati in 4.1. e sinteticamente ricapitolati in 4.2.

4.4. – In questi termini, il quarto ed il quinto motivo sono accolti.

-L’accoglimento del quarto e del quinto motivo determina l’assorbimento del secondo e del sesto motivo.

– In conclusione, sono accolti il quarto e il quinto motivo, rigettati il primo e il terzo motivo, assorbiti il secondo e il sesto motivo; è cassata la sentenza in relazione ai motivi accolti, con rinvio RAGIONE_SOCIALEa causa alla Corte di appello di Firenze, in diversa composizione, anche per la liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il quarto e il quinto motivo di ricorso, rigetta il primo e il terzo motivo, dichiara assorbiti il secondo e il sesto motivo; cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia la causa alla Corte di appello di Firenze, in diversa composizione, anche per la liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa Seconda Se-

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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