Termine di contestazione: la Cassazione sul dies a quo

La Corte di Cassazione ha annullato una sentenza che aveva cancellato una sanzione a un dirigente bancario. Il caso verteva sul corretto calcolo del termine di contestazione per l’Autorità di Vigilanza. La Corte ha stabilito che il termine non decorre dalla mera conoscenza di un fatto, ma dal completamento dell’istruttoria necessaria a valutare la violazione in tutti i suoi elementi, un processo complesso che non può essere sindacato nel merito dal giudice.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 agosto 2025 in Diritto Bancario, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Termine di Contestazione: Quando Inizia a Scorrere per le Autorità di Vigilanza?

La definizione del termine di contestazione è un pilastro fondamentale del diritto sanzionatorio amministrativo. Stabilire con precisione il momento da cui inizia a decorrere il tempo a disposizione di un’autorità per muovere un addebito è cruciale per garantire la certezza del diritto e tutelare i cittadini da un potere sanzionatorio esercitato senza limiti temporali. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione è intervenuta proprio su questo tema delicato, in particolare nel settore finanziario, chiarendo la differenza sostanziale tra la mera conoscenza di un fatto e il suo completo ‘accertamento’ ai fini della contestazione.

Il Caso: Sanzione Annullata per Presunta Tardività

La vicenda trae origine da una sanzione pecuniaria irrogata dall’Autorità di Vigilanza sui mercati finanziari nei confronti di un amministratore di un noto istituto di credito. La sanzione era stata comminata per la violazione delle norme relative alla completezza e correttezza del prospetto informativo in occasione di offerte pubbliche di acquisto di obbligazioni, avvenute tra il 2012 e il 2013.

L’amministratore aveva impugnato la delibera sanzionatoria davanti alla Corte d’Appello, la quale aveva accolto il suo reclamo, annullando di fatto la sanzione. La ragione? Secondo i giudici di secondo grado, la contestazione era tardiva. La Corte d’Appello riteneva che l’Autorità di Vigilanza fosse venuta a conoscenza dei fatti critici già tra il 2012 e il 2013, attraverso comunicazioni ricevute da un’altra autorità di controllo del settore bancario. Di conseguenza, il procedimento sanzionatorio, avviato solo anni dopo, sarebbe stato intrapreso oltre il termine previsto dalla legge.

Il nodo della questione: il termine di contestazione

Insoddisfatta della decisione, l’Autorità di Vigilanza ha presentato ricorso in Cassazione. Il cuore del ricorso si è concentrato sull’errata interpretazione, da parte della Corte d’Appello, del concetto di ‘accertamento’, momento dal quale la legge fa decorrere il termine per la contestazione.

L’Autorità ha sostenuto che la semplice ricezione di documenti o la conoscenza di criticità generiche non equivale all’accertamento completo di un illecito. Quest’ultimo, specialmente in materie complesse come l’intermediazione finanziaria, richiede un’attività istruttoria approfondita per raccogliere tutti gli elementi, sia oggettivi che soggettivi, necessari a fondare una specifica accusa. Secondo la ricorrente, tale completo quadro conoscitivo si era perfezionato solo nel 2016, a seguito di un’attività di vigilanza mirata, rendendo quindi tempestiva la successiva contestazione.

La Decisione della Cassazione sul corretto termine di contestazione

La Corte di Cassazione ha accolto i motivi del ricorso, cassando la sentenza della Corte d’Appello e rinviando la causa a un’altra sezione della stessa per un nuovo esame. Gli Ermellini hanno ribadito un principio giuridico consolidato, fondamentale per comprendere la dinamica del termine di contestazione.

Il principio chiave è che il momento dell’ ‘accertamento’ non coincide con quello della ‘costatazione’ del fatto nella sua materialità. In altre parole, il termine non inizia a decorrere quando l’autorità riceve una segnalazione o un documento, ma quando conclude l’attività istruttoria che le permette di avere un quadro completo e sufficiente per formulare un addebito circostanziato.

Le Motivazioni

Nelle motivazioni, la Suprema Corte ha spiegato che la valutazione della Corte d’Appello era viziata da un’analisi condotta ex post, ovvero ‘con il senno di poi’. I giudici di merito avevano erroneamente ritenuto che, poiché l’istruttoria successiva non aveva aggiunto elementi radicalmente nuovi rispetto ai documenti iniziali, l’Autorità avrebbe dovuto agire prima. Questo approccio, secondo la Cassazione, è errato.

Il giudice non può sostituirsi all’autorità di vigilanza nel decidere quale sia l’opportunità o la completezza di un’indagine. Il suo compito è verificare se vi sia stata un’inerzia ingiustificata e protratta, non sindacare le scelte istruttorie ex ante. In materie complesse, l’autorità ha il diritto e il dovere di compiere tutte le verifiche necessarie per comprendere la portata di una possibile violazione, la sua attribuzione soggettiva e le responsabilità dei singoli. Questo processo richiede tempo e non può essere compresso da un’interpretazione che anticipi il dies a quo del termine alla mera percezione di un problema.

Conclusioni

La decisione riafferma l’autonomia delle autorità di vigilanza nella gestione dei procedimenti sanzionatori e protegge l’efficacia della loro azione. Stabilire che il termine di contestazione decorre solo dal completamento dell’accertamento garantisce che le contestazioni siano fondate su un’istruttoria solida e completa, evitando accuse premature o basate su dati parziali. Per i soggetti vigilati, ciò significa che, sebbene il potere sanzionatorio non sia illimitato nel tempo, la sua attivazione è legata a un processo di verifica complesso, il cui inizio non può essere arbitrariamente anticipato dal giudice sulla base di una valutazione retrospettiva.

Da quale momento inizia a decorrere il termine di contestazione per una violazione finanziaria?
Il termine decorre non dalla data in cui l’autorità ha ricevuto una prima segnalazione o un documento, ma dal momento in cui ha completato l’attività istruttoria necessaria a verificare la sussistenza di tutti gli elementi oggettivi e soggettivi dell’infrazione. La semplice ‘costatazione’ di un fatto non coincide con il suo ‘accertamento’.

Il giudice può sostituirsi all’Autorità di Vigilanza nel valutare i tempi e l’opportunità di un’indagine?
No. Secondo la Corte di Cassazione, il giudice non può sostituirsi all’organo di controllo nel valutare l’opportunità dell’esercizio dei poteri di indagine. Può solo sindacare l’attività dell’autorità se questa si è protratta in modo ingiustificato nel tempo, ma non può decidere al suo posto quale fosse il momento più opportuno per agire o quali atti fossero superflui.

Qual è la differenza tra ‘costatazione’ e ‘accertamento’ di un illecito secondo la Corte?
La ‘costatazione’ è la pura percezione dei fatti nella loro materialità, come ricevere un rapporto o una segnalazione. L”accertamento’ è invece il risultato di un’attività istruttoria e valutativa complessa, necessaria per acquisire tutti gli elementi conoscitivi del caso e avere un quadro completo della violazione, indispensabile per poter muovere una contestazione formale.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 18337 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 18337 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 04/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso 37398/2019 R.G. proposto da:

COMMISSIONE NAZIONALE PER LE RAGIONE_SOCIALE‘ E LA COGNOME, in persona del legale rappresentante pro tempore , domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio degli avvocati NOME COGNOME ed NOME COGNOME che la rappresentano e difendono giusta procura in atti;

– ricorrente –

contro

COGNOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME giusta procura in atti,

-controricorrente – avverso la sentenza n. 1050/2019 della CORTE D’APPELLO di FIRENZE, depositata il 03/05/2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 17/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

Osserva:

La Consob con delibera n. 20068 del 12/7/2017 inflisse a NOME COGNOME componente del Consiglio d’amministrazione della Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio soc. coop. (d’ora innanzi RAGIONE_SOCIALE, successivamente posta in liquidazione coatta amministrativa, la sanzione amministrativa pecuniaria di € 40.000,00, per avere violato il complesso dei precetti di cui ai co. 2 e 7 dell’art. 94 del d.lgs. n. 58/1988 (T.U.F.) al tempo vigenti.

1.1. In estrema sintesi questo il fatto oggetto d’incolpazione

La legge (nel testo del tempo successivamente riformato il prospetto informato deve essere preventivamente approvato dalla Consob) fa carico a coloro che intendano avviare un’offerta pubblica d’acquisto (O.P.A.) di strumenti e prodotti finanziari diversi dalle quote o azioni di organismi d’investimento collettivo del risparmio (O.I.C.R.) di predisporre e adeguatamente pubblicizzare un testo informativo, che attraverso l’uso di un linguaggio non tecnico illustri esaustivamente sulle condizioni patrimoniali e finanziarie della emittente sulle caratteristiche dello strumento finanziario offerto. Inoltre, imponeva di rendere pubblico, con eguale forma di pubblicizzazione, qualunque fatto nuovo sopravvenuto o rinvenuto errore o imprecisione nella precedente informativa.
La condotta addebitata riguardava l’O.P.A. di obbligazioni del 6/11/2012, del 22/4/2013, del 14/6/2013 e del 23/12/2012.

1.2. La Corte d’appello di Firenze, con sentenza resa pubblica il 5/4/2019, accolto il reclamo in opposizione del Fazzini, annullò la delibera della Consob.

La Corte di Firenze, raccolta critica preliminare del reclamante, reputò che il provvedimento fosse illegittimo poiché

emanato a sèguito di tardiva contestazione, giunta oltre centottanta giorni dall’accertamento (art. 195 T.U.F.).

La Consob si era difesa assumendo che solo con la comunicazione di Nuova Banca Etruria s.p.a., subentrata alla BPEL, del 12/5/2015, aveva avuto la disponibilità della nota della Banca d’Italia del 24/7/2012, dei rilievi e osservazioni formulati sempre dalla Banca d’Italia il 5/12/2013, a seguito della visita ispettiva condotta da quest’ultima Autorità di controllo dal 18 marzo al 6 settembre 2013, nonché della nota del 3/12/2013 inviata dalla Banca d’Italia al Presidente del Consiglio d’amministrazione della BPEL.
La Corte fiorentina si è detta convinta che i documenti sopra riportati, richiamati dalla Banca d’Italia, con la propria missiva del 29/7/2016, inviata in risposta alla richiesta della Consob del 17/5/2016, quest’ultima Autorità di controllo era ben in grado di cogliere la sussistenza degli addebiti tardivamente mossi al reclamante: la verifica della Banca d’Italia aveva accertato rilevanti profili critici, concernenti la scadente qualità del portafoglio, l’incapacità di produrre flussi reddituali, forti squilibri in tema di liquidità, esiguità del ‘buffer capitale’, assenza strategica per recuperare margini di redditualità, elevata assunzione di rischi e irregolarità nell’attività di trading. Tanto che la Banca d’Italia aveva ordinato la convocazione del Consiglio d’amministrazione al fine di approntare i necessari rimedi (in primis, aumento del capitale). Nel dicembre del 2013 la Banca d’Italia giunse al convincimento che la BPEL non <> . Da qui l’esercizio dei poteri di cui all’art. 70 del T.U.B. (amministrazione straordinaria e divieto di intraprendere nuove operazioni e, indi, liquidazione coatta amministrativa)
In conclusione, secondo la Corte locale, almeno dalla ricezione della nota della BPEL alla Consob, questa avrebbe dovuto avviare il procedimento sanzionatorio, risultando ‘inspiegabile’ che solo nell’anno 2016 essa avrebbe avuto contezza della gravità della situazione.

La Consob ricorre avverso la sentenza della Corte di Firenze sulla base di sette motivi, ulteriormente illustrati da memoria. NOME COGNOME resiste con controricorso.

Con il primo motivo la ricorrente denuncia violazione dell’art. 132, co. 2, n. 4, cod. proc. civ.

Viene dedotto che la sentenza risulta priva di una effettiva motivazione, poiché la Corte di Firenze, nella sostanza, si era limitata a manifestare la volontà di aderire al ‘decisum’ di altre pronunce della medesima rese a riguardo di impugnazioni della medesima delibera proposte da altri sanzionati. La stessa, pertanto, non assicurava i ‘requisiti minimi’ predicati in sede di legittimità.

Con il secondo motivo viene denunciato l’omesso esame di un fatto controverso e decisivo, non avendo la Corte di merito esaminato circostanze di fatto determinanti <>.

Sviluppando il motivo la Consob spiega di avere depositato davanti alla Corte di Firenze i documenti che, ove esaminati dal Giudice, avrebbero importato una ricostruzione della vicenda affatto diversa. Le attività di controllo e ispettiva e le decisioni della Banca d’Italia, che avevano permesso di accertare le gravi

manchevolezze della BPEL, e, infine, reso inevitabile la dissoluzione dell’Istituto bancario, erano state conosciute dalla ricorrente solo con la nota della Banca d’Italia del 29/7/2016 (di risposta a una lettera di essa ricorrente del 17/5/2016), che ammetteva di non averle mai prima portate a conoscenza di essa Consob.

5. Con il terzo motivo viene denunciata violazione dell’art. 115 cod. proc. civ., addebitandosi alla sentenza impugnata di avere fondato la propria decisione su prove ‘immaginarie’. Epilogo questo, prosegue la ricorrente, di un vaglio superficiale e lacunoso nel suo complesso, che aveva visto quel Giudice incorrere in vari errori percettivi, che qui pur non decisivi, a parere dell’esponente, davano la misura della scarsa attenzione prestata alla vicenda sottoposta al vaglio giudiziario. Di essi errori appariva rilevante aver sostenuto che la missiva del 6/12/2013 della Banca d’Italia avesse anticipato le criticità che avevano poi condotto alla risoluzione della Banca quotata, stante che il provvedimento di risoluzione dell’Istituto era sopravvenuto nel novembre del 2015, dopo gestione commissariale, seguita a visita ispettiva della Banca d’Italia (da novembre 2014 a febbraio 2015). Lo stesso giorno della comunicazione del 6/12/2013 la Consob si era attivata ordinando alla BPEL di fornire adeguata informativa al mercato. <> . Inoltre, alcuna ‘relazione’ era stata mai trasmessa dalla BPEL alla Consob ‘nel marzo 2014’; il Giudice aveva evocato un elemento informativo non presente in giudizio. Infine, erroneamente la sentenza aveva affermato che la Consob aveva iniziato verifiche ispettive nel 2016, mentre, per vero, nel dicembre del 2015 essa aveva <>.
Con il quarto motivo viene denunciata nullità della sentenza per violazione dell’art. 132, co. 2, n. 4, cod. proc. civ. per motivazione meramente apparente, sulla scorta dei principi elaborati dalla Cassazione.

Con il quinto motivo viene denunciata violazione e/o falsa applicazione degli artt. 195, co. 1, 94, co. 2 e 7, 191, co. 2, d.lgs. n. 58/1998, 14, co. 2 e 6, l. n. 689/1981.

In sintesi, si assume che la decisione contrasta con la giurisprudenza di legittimità, la quale afferma che il giudice è chiamato a sindacare la ragionevolezza del tempo impiegato per l’istruttoria e l’individuazione del momento perfezionante la conoscenza, tempo che non coincide con quello della commessa violazione, occorrendo acquisire tutti gli elementi conoscitivi del caso; né il giudice può sostituirsi all’autorità competente decidendo egli dell’opportunità dell’esercizio dell’azione. Può solo sindacare l’attività dell’autorità procedente ove ingiustificatamente protratta nel tempo.
Con il sesto motivo viene denunciata violazione degli artt. 115 e 132, co. 2, n. 4, cod. proc. civ., 195, co. 1, 2 e 7, 191, co. 2, d.lgs. n. 58/1998, 14, co. 2 e 6, l. n. 689/1981.

A tutto concedere, deduce la ricorrente, ove la Corte locale, nel far riferimento alla pretesa comunicazione della Banca alla Consob del marzo 2014, abbia voluto intendere la nota del 3/2/2014, con la quale l’Istituto aveva trasmesso alla Consob le deduzioni ai rilievi della Banca d’Italia, tale documento non risulta fra quelli richiamati dalle decisioni del 2018, ai quali la sentenza impugnata aveva inteso riportarsi, nei quali si fa riferimento, invece, alla nota del 14/2/2014 inviata dalla Consob alla Banca, la cui lettura, secondo la decisione, farebbe presumere che la ricorrente avesse acquisito il rapporto ispettivo integrale della banca d’Italia. Soggiunge la ricorrente: <> . Prescindendo dall’osservare che la valutazione di coerenza spettava solo alla Banca d’Italia, non era dato cogliere <>.
<>.

Sotto altro profilo, prosegue ancora la ricorrente, sostenere che dal marzo 2014 era imposta l’instaurazione del procedimento sanzionatorio, viola l’art. 195, co. 1, TUF, che fa decorrere il termine di 180 giorni solo dal momento in cui l’autorità di controllo sia in possesso degli elementi sui quali la contestazione si fonda, di talché l’accertamento non può precedere l’acquisizione di tutti gli elementi necessari per la contestazione, il che è avvenuto solo con la comunicazione della Banca d’Italia del 12/5/2016.
Con il settimo motivo viene denunciata violazione e/o falsa applicazione degli artt. 195, co. 1, 94, co. 2 e 7, 191, co. 2 e parte IV, d. lgs. n. 58/1998.

Il nucleo centrale della doglianza, in primo luogo, contesta alla decisione impugnata di non avere mostrato consapevolezza dei compiti che la legge assegna alla Consob: (1) controllo preventivo del progetto d’offerta al fine di tutelare una scelta consapevole e responsabile dell’investitore; (2) vigilanza continuativa sulla trasparenza degli emittenti, in modo da poter monitorare ‘day by day’ e intervenire, ove necessario, in tempo reale, al fine di rendere informato il mercato delle vicende societarie che possano avere influenza sui rischi dell’investimento; (3) esercizio di poteri sanzionatori, a seguito di atti d’indagine e di valutazione dei dati raccolti, al di fuori, quindi, di qualsivoglia correlazione con il ‘tempo reale’ del mercato. Al contrario di quel che sostiene il Giudice di Firenze, la lege non impone <>. La sentenza aveva <>. Ed ancora, le dichiarazioni rese dal Vice direttore generale della Banca davanti alla Commissione parlamentare d’inchiesta sul sistema bancario e finanziario, messe a disposizione del Giudice, avevano esplicitato la genesi delle indagini che avevano portato alla delibera sanzionatoria (le lettere d’intervento della Banca d’Italia non erano mai state trasmesse alla Consob e neppure da BPEL e da tali documenti, nonché dalla nota della Banca d’Italia del 15/12/2015, emergeva che solo dopo la risoluzione della Banca era insorta la necessità d’ulteriori verifiche -al fine d’accertare se fossero configurabili eventuali interventi sanzionatori -.
Il terzo, il quinto, il sesto e il settimo motivo, fra loro osmotici, meritano di essere accolti.

10.1. Le questioni poste con gli anzidetti motivi, tra loro tutte correlate, sono state reiteratamente risolte da questa Corte nel senso anticipato. Sia a riguardo della medesima delibera n. 20068/2017, che delle altre concernenti la stessa vicenda (vanno ricordate le pronunce nn. 34695, 34472, 34466 e 34465 del 2023 e le pronunce nn. 26783, 27242, 29903, 28277 e 28335 del 2024).

L’errore portante nel quale è incorsa la Corte di Firenze attiene alla determinazione del momento in cui far decorrere il termine decadenziale per l’esercizio dell’esercizio dell’azione sanzionatoria.

Sul punto non resta che riportare quanto esposto in motivazione dall’ordinanza n. 34695/2023, la quale ha richiamato

compiutamente i principi di diritto condivisamente affermati in sede di legittimità, con giurisprudenza costante.

<>.
10.2. Il Giudice del merito, sotto altro collegato profilo, mostra di non avere piena consapevolezza delle funzioni assegnate dalla legge alla Consob in materia d’intermediazione finanziaria. Funzioni, che non si risolvono nell’esercizio dell’azione sanzionatoria, implicando, in primo luogo, attività di prevenzione e d’intervento.

La delibera impugnata dal sanzionato giunse, come già spiegato da questa Corte con la richiamata ordinanza, <>.

10.3. Il Giudice ha omesso di prendere in effettivo e concreto esame la pluralità di documenti indicati dalla ricorrente, aventi portata decisiva al fine di giungere a una corretta applicazione dei principi di diritto sopra richiamati.

10.4. Accolto il complesso censorio, in sede di rinvio il Giudice riesaminerà la vicenda alla stregua delle norme giuridiche regolanti la materia, siccome interpretate da questa Corte, non mancando di esaminare i documenti aventi valore decisivo, introdotti in giudizio dalla ricorrente e dettagliatamente indicati specie nel corpo del secondo motivo.

Il primo, il secondo e il quarto motivo restano assorbiti in senso proprio dall’accoglimento del terzo, del quinto, del sesto e del settimo.

In relazione agli accolti motivi la sentenza deve essere cassata con rinvio. Il Giudice del rinvio regolerà anche le spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il terzo, il quinto, il sesto e il settimo motivo del ricorso, assorbiti il primo, il secondo ed il quarto; cassa la sentenza impugnata in relazione agli accolti motivi e rinvia alla Corte d’appello di Firenze, in altra composizione, anche per il regolamento delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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