Termine contestazione sanzioni: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione ha annullato una decisione della Corte d’Appello relativa alla tempestività di una sanzione finanziaria. Il principio chiave affermato è che il termine per la contestazione delle sanzioni non inizia al primo sospetto, ma solo dopo che l’autorità di vigilanza ha completato un’adeguata istruttoria per accertare pienamente la violazione. La sentenza di merito è stata cassata perché ha erroneamente anticipato la decorrenza di tale termine, giudicando tardiva un’azione che invece rispettava i tempi procedurali.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 settembre 2025 in Diritto Bancario, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sanzioni Finanziarie e Termini di Contestazione: La Cassazione Fa Chiarezza

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione interviene su una questione cruciale per il diritto sanzionatorio finanziario: la corretta individuazione del termine contestazione sanzioni. La pronuncia chiarisce che, in materie complesse come l’intermediazione finanziaria, il termine di 180 giorni per avviare il procedimento non decorre dalla semplice ricezione di una notizia di illecito, ma dal completamento della necessaria attività istruttoria. Questa decisione rafforza la posizione delle autorità di vigilanza, garantendo loro il tempo necessario per indagini approfondite, pur nel rispetto del principio di ragionevolezza.

I Fatti del Caso: Una Sanzione Tardiva?

La vicenda trae origine da una sanzione pecuniaria di 40.000 euro inflitta da un’autorità di vigilanza finanziaria a un ex consigliere di amministrazione di un istituto di credito. La contestazione riguardava la violazione delle norme sui prospetti informativi in occasione di diverse offerte pubbliche di obbligazioni avvenute tra il 2012 e il 2013.

L’amministratore sanzionato ha impugnato il provvedimento davanti alla Corte d’Appello, sostenendo che l’autorità avesse avviato il procedimento sanzionatorio in ritardo, oltre il termine di 180 giorni previsto dalla legge. La Corte d’Appello ha accolto il reclamo, annullando la sanzione. Secondo i giudici di merito, l’autorità di vigilanza era in possesso di informazioni sufficienti per muovere le contestazioni già da anni, a seguito di comunicazioni ricevute da un’altra autorità di controllo (la Banca d’Italia), e quindi l’avvio della procedura sanzionatoria era da considerarsi tardivo.

L’Analisi della Corte d’Appello e il Ricorso in Cassazione

Il cuore del problema risiedeva nell’interpretazione del concetto di “accertamento” dell’illecito, momento dal quale la legge fa decorrere il termine per la contestazione. La Corte d’Appello ha ritenuto che la disponibilità di note e rilievi critici da parte della Banca d’Italia fosse sufficiente a costituire “accertamento”, facendo così partire il cronometro per l’azione sanzionatoria.

L’autorità di vigilanza ha presentato ricorso in Cassazione, contestando questa interpretazione. Ha sostenuto che, in una materia così tecnica e complessa, la mera ricezione di documenti non può coincidere con l’accertamento. Quest’ultimo, infatti, richiede un’attività istruttoria autonoma e completa, volta a raccogliere tutti gli elementi, sia oggettivi che soggettivi, necessari a fondare una contestazione precisa e circostanziata. Di conseguenza, il termine contestazione sanzioni non poteva che iniziare a decorrere dalla conclusione di tale attività investigativa.

Le Motivazioni della Cassazione: Quando Inizia il Termine Contestazione Sanzioni?

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell’autorità, cassando la sentenza della Corte d’Appello e riaffermando i suoi consolidati principi in materia. Gli Ermellini hanno operato una distinzione fondamentale tra la “costatazione” dei fatti e il loro “accertamento”.

La “costatazione” è la semplice percezione dei fatti nella loro materialità, il momento in cui l’autorità viene a conoscenza di una potenziale irregolarità. L'”accertamento”, invece, è un’attività più complessa che segue la costatazione e presuppone un’istruttoria. In ambiti come quello finanziario, che richiedono valutazioni complesse, l’accertamento si perfeziona solo quando l’autorità ha completato le indagini e dispone di un quadro probatorio completo.

La Corte ha specificato che il termine di decadenza non può decorrere da un momento anteriore alla completa acquisizione di tutti gli elementi necessari per la contestazione. Far partire il termine dalla prima segnalazione significherebbe costringere le autorità ad avviare procedimenti sanzionatori in modo affrettato e potenzialmente infondato, pregiudicando sia l’efficacia dell’azione di vigilanza sia i diritti di difesa dei soggetti coinvolti.

Le Conclusioni

La Corte di Cassazione ha annullato la sentenza impugnata e ha rinviato la causa alla Corte d’Appello di Firenze, in diversa composizione, affinché riesamini il caso applicando i corretti principi di diritto. La decisione ha importanti implicazioni pratiche: conferma che le autorità di vigilanza dispongono del tempo ragionevolmente necessario per condurre indagini approfondite prima di contestare un illecito. Questo non significa, tuttavia, che possano protrarre le indagini all’infinito. Il giudice, infatti, mantiene il potere di sindacare la ragionevolezza dei tempi impiegati, verificando che non vi sia stata un’inerzia ingiustificata. La sentenza bilancia così l’esigenza di un’efficace azione di vigilanza con la garanzia di un giusto procedimento per i soggetti vigilati.

Da quale momento decorre il termine di 180 giorni per la contestazione di una violazione finanziaria?
Il termine decorre non dalla data in cui l’autorità di vigilanza ha la prima notizia del fatto, ma dal momento in cui completa l’attività istruttoria necessaria a verificare la sussistenza di tutti gli elementi oggettivi e soggettivi dell’infrazione.

La semplice ricezione di documenti da un’altra autorità di controllo fa partire automaticamente il termine per la contestazione?
No. Secondo la Corte, la ricezione di documenti o segnalazioni è solo un momento dell’attività di vigilanza. L’autorità ha il diritto e il dovere di svolgere ulteriori indagini per accertare pienamente la violazione prima che il termine per la contestazione inizi a decorrere.

Il giudice può sindacare i tempi dell’istruttoria condotta dall’autorità di vigilanza?
Sì, il giudice può verificare la ragionevolezza del tempo impiegato per l’istruttoria. Non può sostituirsi all’autorità nel decidere l’opportunità delle indagini, ma può sanzionare un’inerzia ingiustificata e protratta che abbia ritardato la conclusione dell’accertamento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 18335 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 18335 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 04/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso 31063/2019 R.G. proposto da:

COMMISSIONE NAZIONALE PER LE RAGIONE_SOCIALE‘ E LA COGNOME, in persona del legale rappresentante pro tempore , domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio degli avvocati NOME COGNOME ed NOME COGNOME che la rappresentano e difendono giusta procura in atti;

– ricorrente –

contro

NOME COGNOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che lo rappresenta e difende con l’avvocato COGNOME -controricorrente – avverso la sentenza n. 575/2019 della CORTE D’APPELLO di FIRENZE, depositata il 13/03/2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 17/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

Osserva:

La Consob con delibera n. 20068 del 12/7/2017 inflisse a NOME COGNOME, consigliere d’amministrazione della Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio soc. coop. (d’ora innanzi RAGIONE_SOCIALE, successivamente posta in liquidazione coatta amministrativa, la sanzione amministrativa pecuniaria di € 40.000,00, per avere violato il complesso dei precetti di cui ai co. 2 e 7 dell’art. 94 del d.lgs. n. 58/1988 (T.U.F.) al tempo vigenti.

1.1. In estrema sintesi questo il fatto oggetto d’incolpazione

La legge (nel testo del tempo successivamente riformato il prospetto informato deve essere preventivamente approvato dalla Consob) fa carico a coloro che intendano avviare un’offerta pubblica d’acquisto (O.P.A.) di strumenti e prodotti finanziari diversi dalle quote o azioni di organismi d’investimento collettivo del risparmio (O.I.C.R.) di predisporre e adeguatamente pubblicizzare un testo informativo, che, attraverso l’uso di un linguaggio non tecnico, descriva esaustivamente le condizioni patrimoniali e finanziarie della emittente e le caratteristiche dello strumento finanziario offerto. Inoltre, impone di rendere pubblico, con eguale forma di pubblicizzazione, qualunque fatto nuovo sopravvenuto o rinvenuto errore o imprecisione nella precedente informativa.
La condotta addebitata riguardava l’O.P.A. di obbligazioni del 6/11/2012, del 22/4/2013, del 14/6/2013 e del 23/12/2012.

1.2. La Corte d’appello di Firenze, con sentenza resa pubblica il 13/3/2019, accolto il reclamo in opposizione del Fazzini, annullò la delibera della Consob.

La Corte di Firenze, accogliendo critica preliminare del reclamante, reputò che il provvedimento fosse illegittimo poiché

emanato a sèguito di tardiva contestazione, giunta oltre centottanta giorni dall’accertamento (art. 195 T.U.F.).

La Consob si era difesa assumendo che solo con la comunicazione di Nuova Banca Etruria s.p.a., subentrata alla BPEL, del 12/5/2015, aveva avuto la disponibilità della nota della Banca d’Italia del 24/7/2012, dei rilievi e osservazioni formulati sempre dalla Banca d’Italia il 5/12/2013, a seguito della visita ispettiva condotta da quest’ultima Autorità di controllo dal 18 marzo al 6 settembre 2013, nonché della nota del 3/12/2013 inviata dalla Banca d’Italia al Presidente del Consiglio d’amministrazione della BPEL.
La Corte fiorentina reputa che attraverso i documenti sopra riportati, richiamati dalla Banca d’Italia, con la propria missiva del 29/7/2016, inviata in risposta alla richiesta della Consob del 17/5/2016, quest’ultima Autorità di controllo fosse ben in grado di cogliere la sussistenza degli addebiti, solo tardivamente mossi al reclamante: la verifica della Banca d’Italia aveva accertato, rilevanti profili critici; dalla relazione inviata dalla BPEL alla Consob, quest’ultima, <>.
In conclusione, secondo la Corte locale, risultava ‘inspiegabile’ che solo nell’anno 2016 l’Autorità di controllo avrebbe avuto contezza della gravità della situazione.

La Consob ricorre avverso la sentenza della Corte di Firenze sulla base di sei motivi, ulteriormente illustrati da memoria. NOME COGNOME resiste con controricorso.

Con il primo motivo la ricorrente denuncia nullità della sentenza e/o del procedimento per violazione degli artt. 115 e 132, co. 2, n. 4, cod. proc. civ.

Viene dedotto che la sentenza, attraverso motivazione eccessivamente sintetica, richiama precedenti sentenze emesse dallo stesso Giudice in relazione alla medesima ordinanza, impugnata da altri soggetti sanzionati. La ricostruzione, si soggiunge, <>.
La ricorrente individua vari errori di percezione:

-l’ispezione della Banca d’Italia, alla quale era seguita comunicazione alla Consob nel dicembre 2013, non risaliva all’ottobre 2013, essendosi, invece, svolta dal 18/3/2013 al 6/9/2013;

non constava agli atti di causa alcuna relazione trasmessa dalla Banca alla Consob nel marzo del 2014, eppure tale elemento era stato giudicato probatoriamente decisivo dal Giudice;

non corrispondeva al vero che la Consob avesse avviato visita ispettiva nel 2016 (peraltro, precisa l’esponente, nel 2016, dopo la risoluzione della BPEL, e l’assegnazione dell’attività alla ‘new -co’ Nuova BPEL, l’istituto era sotto la gestione commissariale della Banca d’Italia);

la documentazione rilevante al fine di accertare gli illeciti era stata conosciuta dall’esponente solo dopo che, nel dicembre del 2015, aveva avviato indagine volta a verificare <>, richiedendo la trasmissione documentale alla Nuova BPEL e alla Banca d’Italia.

Con il secondo motivo la ricorrente denuncia nullità della sentenza e/o del procedimento per violazione degli artt. 115 e 132, co. 2, n. 4, cod. proc. civ.

Ad integrazione del primo motivo la Consob soggiunge che la qualità della motivazione fa sorgere il legittimo dubbio <>.

Prosegue la ricorrente: <>.
A ulteriore supporto dell’opinione di un esame assai superficiale operato dalla sentenza impugnata viene specificato che essa aveva financo errato nell’indicare le violazioni contestate all’incolpato: non già quelle riportate in sentenza, che avevano

riguardato altro procedimento sanzionatorio definito con la delibera n. 200067/2017, bensì quelle dell’art. 94, co. 2 e 7 TUF.

In conclusione la sentenza era <>.

Con il terzo motivo viene denunciato l’omesso esame di un fatto controverso e decisivo, non avendo la Corte di merito esaminato circostanze di fatto determinanti <>.

Sviluppando il motivo la Consob spiega di avere depositato davanti alla Corte di Firenze i documenti che, ove fossero stati esaminati da quel Giudice, avrebbero importato una ricostruzione della vicenda affatto diversa. Le attività di controllo e ispettiva e le decisioni della Banca d’Italia, che avevano permesso di accertare le gravi manchevolezze della BPEL e, infine, reso inevitabile la dissoluzione dell’istituto bancario, erano state conosciute dalla ricorrente solo con la nota della Banca d’Italia del 29/7/2016 (di risposta a una lettera di essa ricorrente del 17/5/2016), che ammetteva di non aver mai prima portato a conoscenza di essa Consob.
Con il quarto motivo viene denunciata violazione e/o falsa applicazione degli artt. 195, co. 1, 94, co. 2 e 7, 191, co. 2, d.lgs. n. 58/1998, 14, co. 2 e 6, l. n. 689/1981.

In sintesi, si assume che la decisione contrasta con la giurisprudenza di legittimità, la quale afferma che il giudice è chiamato a sindacare la ragionevolezza del tempo impiegato per l’istruttoria e l’individuazione del momento perfezionante la

conoscenza, tempo che non coincide con quello della commessa violazione, occorrendo acquisire tutti gli elementi conoscitivi del caso; né il giudice può sostituirsi all’autorità competente, decidendo egli dell’opportunità dell’esercizio dell’azione. Può solo sindacare l’attività dell’autorità procedente ove ingiustificatamente protratta nel tempo.

Con il quinto motivo viene denunciata violazione degli artt. 115 e 132, co. 2, n. 4, cod. proc. civ., nonché violazione e/o falsa applicazione degli artt. 195, co. 1, 94, co. 2 e 7, 191, co. 2, d.lgs. n. 58/1998, 14, co. 2 e 6, l. n. 689/1981.

A tutto concedere, deduce la ricorrente, ove la Corte locale, nel far riferimento alla pretesa comunicazione della Banca alla Consob del marzo 2014, abbia voluto intendere la nota del 3/2/2014, con la quale l’istituto aveva trasmesso alla Consob le deduzioni ai rilievi della Banca d’Italia, tale documento non risultava fra quelli richiamati dalle decisioni del 2018, ai quali la sentenza impugnata aveva inteso riportarsi, nei quali si faceva riferimento, invece, alla nota del 14/2/2014, inviata dalla Consob alla Banca, la cui lettura, secondo la decisione, farebbe presumere che la ricorrente avesse acquisito il rapporto ispettivo integrale della Banca d’Italia.
Soggiunge la ricorrente: <> . Prescindendo dall’osservare che la valutazione di
coerenza spettava solo alla Banca d’Italia, non era dato cogliere <>.
Sotto altro profilo, sostenere che dal marzo 2014 era imposta l’instaurazione del procedimento sanzionatorio violava l’art. 195, co. 1, TUF, che fa decorrere il termine di centottanta giorni solo dal momento in cui l’autorità di controllo sia in possesso degli elementi sui quali la contestazione si fonda, di talché l’accertamento non può precedere l’acquisizione di tutti gli elementi necessari per la contestazione, il che è avvenuto solo con la comunicazione della Banca d’Italia del 12/5/2016.
Con il sesto motivo viene denunciata violazione e/o falsa applicazione degli artt. 195, co. 1, 94, co. 2 e 7, 191, co. 2 e parte IV, d. lgs. n. 58/1998.

Il nucleo centrale della doglianza, in primo luogo, contesta alla decisione impugnata di non avere mostrato consapevolezza dei compiti che la legge assegna alla Consob: (1) controllo preventivo del progetto d’offerta al fine di tutelare una scelta consapevole e responsabile dell’investitore; (2) vigilanza continuativa sulla trasparenza degli emittenti, in modo da poter monitorare ‘day by day’ e intervenire, ove necessario, in tempo reale, al fine di rendere informato il mercato delle vicende societarie che possano
avere influenza sui rischi dell’investimento; (3) esercizio di poteri sanzionatori, a seguito di atti d’indagine e di valutazione dei dati raccolti, al di fuori, quindi, di qualsivoglia correlazione con il ‘tempo reale’ del mercato.

Al contrario di quel che sostiene il Giudice die Firenze, la legge non impone <>. La sentenza aveva <>. Le dichiarazioni rese dal Vice direttore generale della Banca davanti alla Commissione parlamentare d’inchiesta sul sistema bancario e finanziario, messe a disposizione del Giudice, avevano esplicitato la genesi delle indagini che avevano portato alla delibera sanzionatoria (le lettere d’intervento della Banca d’Italia non erano mai state trasmesse alla Consob e neppure da BPEL e da tali documenti, nonché dalla nota della Banca d’Italia del 15/12/2015, emergeva che solo dopo la risoluzione della Banca era emersa la necessità d’ulteriori verifiche -al fine d’accertare se fossero configurabili eventuali interventi sanzionatori -.
Il terzo, il quarto, il quinto e il sesto motivo, fra loro osmotici, meritano di essere accolti.

9.1. Le questioni poste con gli anzidetti motivi, tra loro tutte correlate, sono state reiteratamente risolte da questa Corte nel senso anticipato. Sia a riguardo della medesima delibera n. 20068/2017, che delle altre concernenti la stessa vicenda (vanno

ricordate le pronunce nn. 34695, 34472, 34466 e 34465 del 2023 e le pronunce nn. 26783, 27242, 29903, 28277 e 28335 del 2024).

L’errore portante nel quale è incorsa la Corte di Firenze attiene alla determinazione del momento in cui far decorrere il termine decadenziale per l’esercizio dell’esercizio dell’azione sanzionatoria.

Sul punto non resta che riportare quanto esposto in motivazione dall’ordinanza n. 34695/2023, la quale ha richiamato compiutamente i principi di diritto condivisamente affermati in sede di legittimità, con giurisprudenza costante.

<>.
9.2. Il Giudice del merito, sotto altro collegato profilo, mostra di non avere piena consapevolezza delle funzioni assegnate dalla legge alla Consob in materia d’intermediazione finanziaria. Funzioni, che non si risolvono nell’esercizio dell’azione sanzionatoria, implicando, in primo luogo, attività di prevenzione e d’intervento.

La delibera impugnata dal sanzionato giunse, come già spiegato da questa Corte, <>.
9.3. Il Giudice ha omesso di prendere in effettivo e concreto esame la pluralità di documenti indicati dalla ricorrente, aventi portata decisiva al fine di giungere a una corretta applicazione dei principi di diritto sopra richiamati.

9.4. Accolto il complesso censorio, in sede di rinvio il Giudice riesaminerà la vicenda alla stregua delle norme giuridiche regolanti la materia, siccome interpretate da questa Corte, non mancando di esaminare i documenti aventi valore decisivo, introdotti in giudizio dalla ricorrente e dettagliatamente indicati specie nel corpo del terzo motivo.

I restanti motivi restano assorbiti in senso proprio dall’accoglimento del terzo, del quarto, del quinto e del sesto motivo.

In relazione agli accolti motivi la sentenza deve essere cassata con rinvio. Il Giudice del rinvio regolerà anche le spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il terzo, il quarto, il quinto e il sesto motivo del ricorso, dichiara assorbiti gli altri; cassa la sentenza impugnata in relazione agli accolti motivi e rinvia alla Corte d’appello di Firenze, in altra composizione, anche per il regolamento delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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