Termine contestazione illeciti: il dies a quo

La Corte di Cassazione interviene sul tema del termine contestazione illeciti in ambito finanziario. Un’autorità di vigilanza aveva sanzionato il direttore di una banca per violazioni informative in un’offerta al pubblico. La Corte d’Appello aveva annullato la sanzione per tardività della contestazione. La Cassazione ha ribaltato la decisione, chiarendo che il termine di 180 giorni non decorre dalla mera conoscenza del fatto, ma dal completamento dell’istruttoria (‘accertamento’), momento in cui l’autorità ha un quadro completo della violazione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 settembre 2025 in Diritto Bancario, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Termine Contestazione Illeciti: la Cassazione Fa Chiarezza sul Momento Decisivo

Il rispetto dei termini procedurali è un pilastro fondamentale del diritto, specialmente quando si tratta di procedimenti sanzionatori. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha offerto un chiarimento cruciale sul termine contestazione illeciti in materia finanziaria, stabilendo con precisione da quale momento, il cosiddetto dies a quo, inizi a decorrere il tempo a disposizione dell’autorità di vigilanza per avviare un’azione. La questione ruota attorno alla distinzione tra la semplice conoscenza di un fatto e il suo completo accertamento giuridico. Vediamo i dettagli.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine da una sanzione amministrativa pecuniaria di 70.000 euro inflitta da un’Autorità di vigilanza finanziaria al direttore generale di un istituto di credito. La contestazione riguardava la violazione delle norme sulla trasparenza informativa, in particolare l’omissione di informazioni critiche nei prospetti relativi a diverse offerte pubbliche di obbligazioni avvenute tra il 2012 e il 2013.

Il direttore aveva impugnato la sanzione davanti alla Corte d’Appello, la quale aveva accolto il suo ricorso. Secondo i giudici di secondo grado, la sanzione era illegittima perché l’Autorità aveva contestato la violazione tardivamente, ben oltre il termine di 180 giorni previsto dalla legge. La Corte locale riteneva che l’Autorità fosse venuta a conoscenza della situazione critica della banca già da tempo, grazie a comunicazioni intercorse con la Banca Centrale, e che quindi avrebbe dovuto agire molto prima.

La Decisione della Corte di Cassazione

Investita della questione, la Corte di Cassazione ha completamente ribaltato la prospettiva. Accogliendo il ricorso dell’Autorità di vigilanza, ha cassato la sentenza d’appello e rinviato la causa a un’altra sezione della stessa Corte per un nuovo esame.

Il punto centrale della decisione è il principio secondo cui, in materie complesse come l’intermediazione finanziaria, il termine per la contestazione non decorre dal momento in cui l’Autorità riceve una prima segnalazione o un primo dato, ma da quando completa l’attività istruttoria necessaria a definire l’illecito in tutti i suoi contorni.

Le motivazioni e l’importanza del termine contestazione illeciti

La Suprema Corte ha articolato le sue motivazioni attorno alla distinzione fondamentale tra ‘costatazione’ e ‘accertamento’ dell’illecito.

– La costatazione è la mera percezione di un fatto nella sua materialità. È il momento in cui l’Autorità viene a conoscenza di un’anomalia o di un potenziale problema, ma non ha ancora gli elementi per qualificarlo giuridicamente come una violazione sanzionabile.
– L’accertamento, invece, è il risultato di un’attività di indagine e valutazione. È il momento in cui l’Autorità, dopo aver raccolto tutte le prove e analizzato la documentazione, giunge a una piena conoscenza della violazione, comprendendone la portata, gli elementi oggettivi (la condotta) e soggettivi (la colpa o il dolo).

Secondo la Cassazione, il termine contestazione illeciti di 180 giorni inizia a decorrere solo dal momento dell’accertamento. Farlo decorrere dalla semplice costatazione sarebbe irragionevole in settori complessi che richiedono valutazioni tecniche approfondite. L’Autorità deve avere un tempo congruo per svolgere la propria istruttoria senza il rischio di veder decadere la propria azione a causa di una ‘discovery prematura’.

I giudici di legittimità hanno inoltre specificato che il controllo del giudice sull’operato dell’Autorità non può consistere nel sostituire la propria valutazione sull’opportunità di compiere certi atti istruttori. Il sindacato giurisdizionale deve limitarsi a verificare che non vi sia stata una ‘ingiustificata e protratta inerzia’, ovvero un ritardo palesemente irragionevole e non motivato da esigenze investigative. Nel caso di specie, la Corte d’Appello aveva errato nel giudicare ‘ex post’ l’inutilità di ulteriori indagini, senza considerare che ‘ex ante’ l’Autorità poteva legittimamente ritenerle necessarie per acquisire un quadro probatorio completo e solido.

Conclusioni

Questa ordinanza rafforza la posizione delle autorità di vigilanza, riconoscendo la complessità del loro operato in ambito finanziario. Stabilisce un principio di ragionevolezza, secondo cui il termine contestazione illeciti deve essere interpretato in modo da garantire l’effettività dell’azione sanzionatoria. La decisione sottolinea che l’efficienza non può andare a discapito della completezza e della fondatezza dell’accertamento. Per le parti sanzionate, ciò significa che la semplice conoscenza di un fatto da parte dell’Autorità non è sufficiente per far scattare il cronometro della decadenza; è necessario che l’intero processo investigativo sia concluso. La causa torna ora alla Corte d’Appello, che dovrà riesaminare il caso attenendosi a questi importanti principi di diritto.

Da quale momento inizia a decorrere il termine per la contestazione di un illecito finanziario?
Il termine inizia a decorrere non dalla data in cui l’autorità di vigilanza acquisisce la prima notizia di un fatto potenzialmente illecito (mera ‘costatazione’), ma dal momento in cui completa l’attività di indagine e ha un quadro conoscitivo completo che le permette di qualificare giuridicamente la violazione in tutti i suoi elementi oggettivi e soggettivi (l”accertamento’).

Qual è la differenza tra ‘costatazione’ e ‘accertamento’ di un illecito?
La ‘costatazione’ è la semplice percezione materiale di un fatto, che non coincide necessariamente con la piena comprensione della sua illiceità. L”accertamento’ è il risultato di un’attività istruttoria e valutativa complessa, al termine della quale l’autorità definisce e formalizza l’infrazione.

Il giudice può valutare i tempi dell’istruttoria condotta da un’autorità di vigilanza?
Sì, ma con dei limiti. Il giudice non può sostituirsi all’autorità nel decidere quali atti di indagine siano opportuni. Il suo controllo è limitato a verificare se vi sia stata una ‘ingiustificata e protratta inerzia’, cioè un ritardo irragionevole e non giustificato dalle necessità dell’indagine, che abbia prolungato indebitamente i tempi del procedimento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 18334 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 18334 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 04/07/2025

ORDINANZA

sul ricorso 25025/2019 R.G. proposto da:

COMMISSIONE NAZIONALE PER LE RAGIONE_SOCIALE‘ E LA COGNOME, in persona del legale rappresentante pro tempore , domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio degli avvocati NOME COGNOME ed NOME COGNOME che la rappresentano e difendono giusta procura in atti;

– ricorrente –

contro

COGNOME NOMECOGNOME elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che lo rappresenta e difende giusta procura in atti,

-controricorrente –

avverso la sentenza n. 1232/2019 della CORTE D’APPELLO di FIRENZE, depositata il 23/05/2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 17/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

Osserva:

La Consob con delibera n. 20068 del 12/7/2017 inflisse a NOME COGNOME direttore generale della Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio soc. coop. (d’ora innanzi RAGIONE_SOCIALE, successivamente posta in liquidazione coatta amministrativa, la sanzione amministrativa pecuniaria di € 70.000,00, per avere violato il complesso dei precetti di cui ai co. 2 e 7 dell’art. 94 del d.lgs. n. 58/1988 (T.U.F.) al tempo vigenti.

1.1. In estrema sintesi questo il fatto oggetto d’incolpazione

La legge (nel testo del tempo, successivamente riformato, il prospetto informato deve essere preventivamente approvato dalla Consob) fa carico a coloro che intendano avviare un’offerta pubblica d’acquisto (O.P.A.) di strumenti e prodotti finanziari diversi dalle quote o azioni di organismi d’investimento collettivo del risparmio (O.I.C.R.) di predisporre e adeguatamente pubblicizzare un testo informativo, che, attraverso l’uso di un linguaggio non tecnico, descriva esaustivamente le condizioni patrimoniali e finanziarie della emittente e le caratteristiche dello strumento finanziario offerto. Inoltre, impone di rendere pubblico, con eguale forma di pubblicizzazione, qualunque fatto nuovo sopravvenuto o rinvenuto errore o imprecisione nella precedente informativa.
La condotta addebitata riguardava l’O.P.A. di obbligazioni del 6/11/2012, del 22/4/2013, del 14/6/2013 e del 23/12/2012.

1.2. La Corte d’appello di Firenze, con sentenza resa pubblica il 13/3/2019, accolto il reclamo in opposizione del Fazzini, annullò la delibera della Consob.

La Corte di Firenze, raccolta critica preliminare del reclamante, reputò che il provvedimento fosse illegittimo poiché

emanato a sèguito di tardiva contestazione, giunta oltre centottanta giorni dall’accertamento (art. 195 T.U.F.).

La Consob si era difesa assumendo che solo con la comunicazione di Nuova Banca Etruria s.p.a., subentrata alla BPEL, del 12/5/2015, aveva avuto la disponibilità della nota della Banca d’Italia del 24/7/2012, dei rilievi e osservazioni formulati sempre dalla Banca d’Italia il 5/12/2013, a seguito della visita ispettiva condotta da quest’ultima Autorità di controllo dal 18 marzo al 6 settembre 2013, nonché della nota del 3/12/2013 inviata dalla Banca d’Italia al Presidente del Consiglio d’amministrazione della BPEL.
La Corte fiorentina reputa che attraverso i documenti sopra riportati, richiamati dalla Banca d’Italia, con la propria missiva del 29/7/2016, inviata in risposta alla richiesta della Consob del 17/5/2016, quest’ultima Autorità di controllo fosse ben in grado di cogliere la sussistenza degli addebiti, solo tardivamente mossi al reclamante: la verifica della Banca d’Italia aveva accertato, rilevanti profili critici; dalla relazione inviata dalla BPEL alla Consob, quest’ultima, <>
In conclusione, secondo la Corte locale, risultava ‘inspiegabile’ che solo nell’anno 2016 l’Autorità di controllo avrebbe avuto contezza della gravità della situazione.

La Consob ricorre avverso la sentenza della Corte di Firenze sulla base di sei motivi, ulteriormente illustrata da memoria. NOME COGNOME resiste con controricorso.

Con il primo motivo la ricorrente denuncia nullità della sentenza e/o del procedimento per violazione degli artt. 115 e 132, co. 2, n. 4, cod. proc. civ.

Viene dedotto che la sentenza, attraverso motivazione assai sintetica, richiama precedenti sentenze emesse dalla stessa Corte d’appello in relazione alla medesima ordinanza, impugnata da altri soggetti sanzionati. La ricostruzione, assume la ricorrente, <>.
La ricorrente individua vari errori di percezione:

la Consob aveva avuto modo di leggere la lettera di contestazione della Banca d’Italia del luglio 2012 solo allorquando essa venne trasmessa da quest’ultima all’esponente il 12/5/2016, non constando che la Consob avesse ricevuto prima di questa data le contestazioni dell’Istituto di vigilanza bancaria, in quanto inviate solo alla Banca;

-inconsistente appariva l’asserto della Corte di Firenze, secondo il quale la ricorrente prima della ricezione dei documenti conoscitivi, avvenuta nel 2016, sapesse delle problematiche attinenti all’aumento del capitale sociale;

in ogni caso, dalla nota inviata dalla Banca il 6/5/2013, <>, si sarebbe potuto desumere che la BPEL, <>.

Con il secondo motivo viene denunciata nullità della sentenza e/o del procedimento per violazione degli artt. 115 e 132, co. 1, n. 4, cod. proc. civ.

La ricorrente contesta errore di percezione inficiante l’intera motivazione a riguardo della <>.

I risultati dell’ispezione ‘ad ampio spettro’ condotta dal 18 marzo al 6 settembre 2013 erano stati comunicati dalla Banca d’Italia alla ricorrente solo dopo la notifica ufficiale (5/12/2013) a BPEL. <>.
Legittimo, pertanto, prosegue la ricorrente, il grave dubbio che la Corte locale non abbia compreso quale fosse l’oggetto della contestazione: non essere stati riportati nella documentazione dell’OPA i rilievi mossi dalla Banca d’Italia con le note del 24/7/2012 e del 3/12/2013; rilievi, che ove resi pubblici avrebbero

reso apprezzabile al c.d. ‘investitore ragionevole’ lo ‘stato di salute’ della Banca.

<> , conclude l’esponente.

Con il terzo motivo viene denunciata violazione e/o falsa applicazione degli artt. 195, co. 1, 94, co. 2 e 7, 191, co. 2, d.lgs. n. 58/1998 e 14, co. 2 e 6 l. n. 689/1981.

A causa degli errori percettivi, in cui era incorso, il Giudice aveva finito col <>. Di talché, si soggiunge, la Corte d’appello aveva confuso <>.
Con il quarto motivo viene denunciata nullità della sentenza e/o del procedimento per violazione dell’art. 115 cod. proc. civ., in quanto, a dispetto di quanto affermato dalla sentenza, la Consob non aveva svolto alcuna verifica ispettiva nel 2016 (epoca in cui, peraltro, era già avvenuta la risoluzione della Banca e il conferimento delle attività alla ‘new -co’, la Nuova BPEL e, dal febbraio 2015, la sottoposizione alla gestione commissariale della Banca d’Italia).

Con il quinto motivo viene denunciata violazione e/o falsa applicazione degli artt. 195, co. 1, 94, co. 2 e 7, 191, co. 2, d.lgs. n. 58/1998 e 14, co. 2 e 6, l. n. 689/1981.

In sintesi, si assume che la decisione contrasta con la giurisprudenza di legittimità, la quale afferma che il giudice è chiamato a sindacare la ragionevolezza del tempo impiegato per l’istruttoria e l’individuazione del momento perfezionante la conoscenza, tempo che non coincide con quello della commessa violazione, occorrendo acquisire tutti gli elementi conoscitivi del caso; né il giudice può sostituirsi all’autorità competente, decidendo egli dell’opportunità dell’esercizio dell’azione. Può censurare l’attività dell’autorità procedente nel solo caso in cui questa risulti essere stata ingiustificatamente protratta nel tempo.
Con il sesto motivo viene denuncia nullità della sentenza per violazione degli artt. 132, co. 2, n. 4 cod. proc. civ., nonché violazione e/o falsa applicazione degli artt. 195, co. 1, 94, co. 2 e 7, 191, co. 2, d.lgs. n. 58/1998 e 14, co. 2 e 6, l. n. 689/1981.

La ricorrente stigmatizza la contraddizione con la conclusione, secondo la quale la verifica ispettiva sarebbe iniziata solo nel 2016.

L’affermazione, poi, per la quale la Consob dal febbraio 2014 sarebbe stata posta in grado di valutare <> non considerava che il termine di centottanta giorni inizia <>. Non può aversi accertamento che preceda l’acquisizione di tutti gli elementi di conoscenza.

Con la nota della Banca ricevuta il 3/2/2014 erano stati allegati i rilievi inviati da BNEL alla Banca d’Italia, a seguito dell’ispezione del 18 marzo/6 settembre 2013. Da essa si sarebbe potuto trarre la situazione critica della Banca, senza che, tuttavia, emergessero gli elementi posti poi alla base della contestazione ex art. 195 TUF. Per vero, si trattava di nota di missiva specificamente diretta a rispondere alle osservazioni della Banca d’Italia e solo ex

post si sarebbe potuto fare luogo a un complessivo apprezzamento tale da consentire l’emersione di violazione della normativa posta a tutela dei risparmiatori invitati con l’OPA.

L’aver sovrapposto e non distinto le finalità degli accertamenti svolti dalla Banca d’Italia con i compiti riservati dalla legge alla Consob costituiva grave errore: solo con la comunicazione del 2016 quest’ultima Autorità era venuta in possesso di un quadro di conoscenza completo che le aveva consentito di accertare le responsabilità derivanti dal mancato rispetto dei doveri informativi collegati all’OPA.

Con il settimo motivo viene denunciata violazione e/o falsa applicazione degli artt. 195, co. 1, 94, co. 2 e 7, 191, co. 2 e parte IV, d. lgs. n. 58/1998.

Il nucleo centrale della doglianza, in primo luogo, contesta alla decisione impugnata di non avere mostrato consapevolezza dei compiti che la legge assegna alla Consob: (1) controllo preventivo del progetto d’offerta al fine di tutelare una scelta consapevole e responsabile dell’investitore; (2) vigilanza continuativa sulla trasparenza degli emittenti, in modo da poter monitorare ‘day by day’ e intervenire, ove necessario, in tempo reale, al fine di rendere informato il mercato delle vicende societarie che possano avere influenza sui rischi dell’investimento; (3) esercizio di poteri sanzionatori, a seguito di atti d’indagine e di valutazione dei dati raccolti, al di fuori, quindi, di qualsivoglia correlazione con il ‘tempo reale’ del mercato. Al contrario di quel che sostiene il Giudice di Firenze, la legge non impone <>.
La sentenza aveva <>.

Le dichiarazioni rese dal Vice direttore generale della Banca davanti alla Commissione parlamentare d’inchiesta sul sistema bancario e finanziario, messe a disposizione del Giudice, avevano esplicitato la genesi delle indagini che avevano portato alla delibera sanzionatoria (le lettere d’intervento della Banca d’Italia non erano mai state trasmesse alla Consob e neppure da BPEL e da tali documenti, nonché dalla nota della Banca d’Italia del 15/12/2015, emergeva che solo dopo la risoluzione della Banca era emersa la necessità d’ulteriori verifiche al fine d’accertare se fossero configurabili eventuali interventi sanzionatori -.
Il terzo, il quinto, il sesto e il settimo motivo, fra loro osmotici, meritano di essere accolti.

10.1. Le questioni poste con gli anzidetti motivi, tra loro tutte correlate, sono state reiteratamente risolte da questa Corte nel senso anticipato. Sia a riguardo della medesima delibera n. 20068/2017, che delle altre concernenti la stessa vicenda (vanno ricordate le pronunce nn. 34695, 34472, 34466 e 34465 del 2023 e le pronunce nn. 26783, 27242, 29903, 28277 e 28335 del 2024).

L’errore portante nel quale è incorsa la Corte di Firenze attiene alla determinazione del momento in cui far decorrere il termine decadenziale per l’esercizio dell’esercizio dell’azione sanzionatoria.

Sul punto non resta che riportare quanto esposto in motivazione dall’ordinanza n. 34695/2023, la quale ha richiamato compiutamente i principi di diritto condivisamente affermati in sede di legittimità, con giurisprudenza costante.

<>.
10.2. Il Giudice del merito, sotto altro collegato profilo, mostra di non avere piena consapevolezza delle funzioni assegnate dalla legge alla Consob in materia d’intermediazione finanziaria. Funzioni, che non si risolvono nell’esercizio dell’azione sanzionatoria, implicando, in primo luogo, attività di prevenzione e d’intervento.

La delibera impugnata dal sanzionato giunse, come già spiegato da questa Corte, <>.

10.3. Il Giudice ha omesso di prendere in effettivo e concreto esame la pluralità di documenti indicati dalla ricorrente, aventi portata decisiva al fine di giungere a una corretta applicazione dei principi di diritto sopra richiamati.

10.4. Accolto il complesso censorio, in sede di rinvio il Giudice riesaminerà la vicenda alla stregua delle norme giuridiche regolanti la materia, siccome interpretate da questa Corte, non mancando di esaminare i documenti aventi valore decisivo, introdotti in giudizio dalla ricorrente e dettagliatamente indicati specie nel corpo del sesto motivo.

I restanti motivi restano assorbiti in senso proprio dall’accoglimento del terzo, del quinto, del sesto e del settimo.

In relazione agli accolti motivi la sentenza deve essere cassata con rinvio. Il Giudice del rinvio regolerà anche le spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il terzo, il quinto, il sesto e il settimo motivo del ricorso e dichiara assorbiti gli altri; cassa la sentenza impugnata in relazione agli accolti motivi e rinvia alla Corte d’appello di Firenze, in altra composizione, anche per il regolamento delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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