Termine accertamento sanzioni: la Cassazione decide

La Corte di Cassazione ha annullato la decisione di una Corte d’Appello che aveva cancellato una sanzione dell’Autorità di Vigilanza contro gli ex amministratori di una banca. Il caso verteva sul corretto calcolo del termine accertamento sanzioni. La Suprema Corte ha stabilito che tale termine non decorre dalla ricezione delle prime informazioni, ma dal momento in cui l’Autorità, a seguito di un’istruttoria complessa, acquisisce un quadro probatorio completo e definitivo, necessario per la contestazione formale dell’illecito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 settembre 2025 in Diritto Bancario, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Termine Accertamento Sanzioni: La Cassazione Rafforza i Poteri di Vigilanza

Una recente sentenza della Corte di Cassazione chiarisce un punto fondamentale per le autorità di vigilanza e le società: da quando decorre il termine accertamento sanzioni per illeciti finanziari? La Suprema Corte ha stabilito che il tempo per contestare una violazione non parte al primo sospetto, ma solo quando l’istruttoria è completa, ribaltando una decisione di merito che aveva annullato una pesante sanzione per eccessiva lentezza dell’autorità. Analizziamo questa importante decisione.

I Fatti di Causa

Il caso nasce da una sanzione irrogata dall’Autorità di Vigilanza sui mercati finanziari agli ex membri del consiglio di amministrazione di un istituto di credito. L’accusa era di aver fornito informazioni inadeguate e omissive nel prospetto informativo per un aumento di capitale avvenuto nel 2013, tacendo importanti rilievi mossi da un’altra autorità di vigilanza bancaria già nel 2012.

Gli amministratori sanzionati hanno impugnato la delibera, e la Corte d’Appello ha dato loro ragione. Secondo i giudici di secondo grado, l’Autorità di Vigilanza aveva impiegato troppo tempo per agire. A loro avviso, già tra la fine del 2013 e l’inizio del 2014, l’Autorità disponeva di elementi sufficienti per avviare il procedimento sanzionatorio, che invece si è concluso solo nel 2017. Questo ritardo è stato giudicato irragionevole, portando all’annullamento della sanzione.

L’Autorità di Vigilanza ha quindi presentato ricorso in Cassazione, sostenendo che la Corte d’Appello avesse errato nel valutare la complessità e la cronologia dell’attività investigativa.

La Decisione della Cassazione sul termine accertamento sanzioni

La Suprema Corte ha accolto le ragioni dell’Autorità, cassando con rinvio la sentenza d’appello. Il cuore della decisione risiede nella corretta interpretazione del momento in cui l’accertamento di un illecito può dirsi ‘compiuto’, facendo così scattare il termine per la contestazione.

La Corte ha specificato che il giudice non può sostituirsi all’autorità amministrativa nel decidere quali atti di indagine siano necessari o superflui. Il controllo giurisdizionale deve limitarsi a verificare la presenza di un’ingiustificata e protratta inerzia, ma questa valutazione va fatta ex ante, cioè sulla base della situazione e delle informazioni disponibili in quel momento, non ex post, con il senno di poi.

Le Motivazioni

I giudici di legittimità hanno chiarito che, in materie complesse come la vigilanza finanziaria, l’accertamento non è un atto istantaneo. L’Autorità, prima di muovere una contestazione formale, ha il dovere di raccogliere tutti gli elementi necessari a definire l’illecito in ogni suo aspetto. Nel caso specifico, l’Autorità ha dovuto acquisire documentazione cruciale da un’altra istituzione di vigilanza solo nel 2016 e avviare ulteriori indagini proprie alla fine del 2015.

La Cassazione ha affermato i seguenti principi di diritto:

1. Il momento dell’accertamento, da cui decorre il termine di decadenza per la contestazione, è quello in cui la constatazione dei fatti si traduce in un accertamento formale. Questo momento dipende dalla complessità del caso e dalla completezza delle informazioni.
2. Il giudice deve solo verificare la presenza di un’inerzia ingiustificata dell’Autorità, senza entrare nel merito della strategia investigativa. Ragioni di economia procedurale possono giustificare la raccolta di ulteriori elementi per contestare più violazioni con un unico provvedimento.
3. La valutazione sulla superfluità di ulteriori indagini deve essere effettuata con un giudizio ex ante. Non è rilevante se, ex post, un’indagine si riveli infruttuosa. L’importante è che fosse potenzialmente utile al momento in cui è stata decisa.

In sostanza, la Corte ha ritenuto che la Corte d’Appello avesse compiuto un’analisi retrospettiva, criticando le scelte investigative dell’Autorità senza considerare la necessità di avere un quadro probatorio solido e completo prima di procedere.

Le Conclusioni

Questa sentenza ha importanti implicazioni pratiche. In primo luogo, rafforza la discrezionalità delle autorità di vigilanza nel condurre indagini complesse, proteggendole da annullamenti basati su una valutazione a posteriori della durata dell’istruttoria. In secondo luogo, chiarisce che il termine accertamento sanzioni non si attiva al primo sentore di un’irregolarità, ma solo quando l’autorità ha in mano elementi sufficienti per una contestazione fondata.

Per le società e gli amministratori, ciò significa che il tempo che intercorre tra la commissione di un fatto e la sua contestazione può essere lungo, specialmente in casi che richiedono l’acquisizione di documenti da più fonti e analisi approfondite. La decisione sottolinea la prevalenza della necessità di un accertamento completo e accurato rispetto a una logica di mera celerità procedurale.

Da quale momento decorre il termine entro cui l’Autorità di Vigilanza deve contestare un illecito finanziario?
Il termine decorre non dalla data in cui l’Autorità acquisisce le prime informazioni, ma dal momento in cui, a seguito di un’adeguata istruttoria, essa giunge a un accertamento completo e definitivo dei fatti, ottenendo un quadro probatorio sufficiente per contestare formalmente la violazione.

Può un giudice annullare una sanzione perché ritiene che l’indagine dell’Autorità di Vigilanza sia durata troppo a lungo?
No, un giudice non può sostituire la propria valutazione a quella dell’Autorità riguardo la necessità e i tempi degli atti investigativi. Il suo controllo è limitato a verificare la presenza di una ‘ingiustificata e protratta inerzia’, e tale valutazione deve essere fatta con un giudizio ‘ex ante’ (basato sulle informazioni disponibili al momento), non ‘ex post’ (con il senno di poi).

Qual è stata la decisione finale della Corte di Cassazione in questo caso?
La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell’Autorità di Vigilanza, annullando la sentenza della Corte d’Appello che aveva cancellato la sanzione. Ha rinviato la causa alla stessa Corte d’Appello, in diversa composizione, affinché riesamini il caso attenendosi ai principi di diritto stabiliti, riconoscendo la legittimità dei tempi dell’istruttoria condotta dall’Autorità.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 5296 Anno 2025

Civile Sent. Sez. 2 Num. 5296 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 28/02/2025

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 36716/2019 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso gli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE e COGNOME NOME (CODICE_FISCALE, che la rappresentano e difendono;

-ricorrente-

contro

COGNOME, elettivamente domiciliati in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE, rappresentati e difesi dagli avvocati COGNOME (CODICE_FISCALE, COGNOME (CODICE_FISCALE);

-controricorrenti-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di FIRENZE n. 1866/2019, depositata il 25/07/2019.

Udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 2/07/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

Sentito il Pubblico Ministero, la sostituta procuratrice generale NOME COGNOME che ha chiesto alla Corte di accogliere i motivi dal terzo al settimo, con assorbimento dei primi due motivi di ricorso.

FATTI DI CAUSA

1. NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME già membri del consiglio di amministrazione di Banca Popolare dell’Etruria e del Lazio s.c.a.r.l. (BPEL) hanno proposto opposizione alla sanzione amministrativa loro irrogata dalla Commissione nazionale per le società e la borsa (CONSOB) con atto n. 20069/2017, adottato in data 12 luglio 2017, per inosservanza delle disposizioni di cui agli artt. 94, commi 2 e 7, 97, comma 1, e 115, comma 1, lett. a) del d.lgs. 58/1998 (TUF), chiedendone l’annullamento. La condotta contestata, relativa all’anno 2013, riguardava la mancata, adeguata indicazione della situazione della Banca nella documentazione di offerta agli investitori in relazione a un aumento di capitale, con omissione di comunicazione anche della nota inviata dalla Banca d’Italia il 24 luglio 2012.
La Corte d’appello di Firenze, con la sentenza n. 1866/2019, ha accolto l’opposizione e ha annullato la delibera della CONSOB. La Corte ha ritenuto che il ritardo da parte di CONSOB, per l’entità (circa due anni) e per la tipologia (caratterizzata dall’assenza di indagini che richiedessero, aldilà dell’esame di documentazione, tempi particolarmente lunghi) ‘superi ogni forma di obiezione’, dovendosi ritenere che fossero noti alla CONSOB entro il finire dell’anno 2013 non solo i fatti nella loro pura materialità, ma ‘la necessità di iniziare immediatamente gli approfondimenti degli ulteriori dettagli e le conseguenze che dovevano trarsi’.
Avverso la sentenza CONSOB ricorre per cassazione.

Resistono con controricorso NOME COGNOME, NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME.

La ricorrente ha depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il ricorso è articolato in sette motivi.

Il primo e il secondo motivo sono tra loro strettamente connessi.

Il primo motivo denuncia ‘nullità della sentenza e/o del procedimento per violazione dell’art. 115 c.p.c., nonché per violazione dell’art. 132, comma 1, numero 4 c.p.c.’: la sentenza oggetto di impugnazione ‘ricopia integralmente le motivazioni di altre decisioni stilate dal medesimo relatore, aggiungendo oltre ad alcune piccole integrazioni talune inedite argomentazioni a confutazione delle considerazioni aggiuntive della difesa CONSOB’; la decisione impugnata è priva di riferimenti documentali e probatori ed è inficiata da macroscopici errori di percezione e non consente di individuare il vero e proprio percorso logicoargomentativo in grado di sorreggere la decisione.
Il secondo motivo contesta ‘nullità della sentenza e/o del procedimento per violazione dell’art. 115 c.p.c., nonché per violazione dell’art. 132, comma 1, numero 4 c.p.c.’: il più grave errore di percezione della Corte di merito attiene al fatto illecito contestato; dalle argomentazioni della pronuncia emerge come la Corte non abbia realmente compreso quale sia l’oggetto della contestazione e della sanzione irrogata dalla CONSOB, non abbia cioè capito che le omissioni informative del prospetto equity del 7 giugno 2013, sanzionate con la delibera n. 2069/2017, riguardavano solo i rilievi della lettera d’intervento del 24 luglio 2012 e non quelli successivi di dicembre 2013; una cosa è l’apprensione a dicembre 2013 da parte di CONSOB della sussistenza di una grave situazione aziendale della Banca nei termini comunicati da Banca d’Italia, altra cosa è l’apprensione solo
a maggio 2016 dell’esistenza e del contenuto integrale di una pregressa lettera di situazione aziendale del luglio 2012, che già fotografava a quella data carenze strutturali, organizzative e operative della Banca.

I motivi non possono essere accolti. Come hanno precisato le sezioni unite di questa Corte ‘la riformulazione dell’art. 360, primo comma, n. 5 c.p.c., disposta dall’art. 54 del d.l. 22 giugno 2012, n. 83, conv. in legge 7 agosto 2012, n. 134, deve essere interpretata, alla luce dei canoni ermeneutici dettati dall’art. 12 delle preleggi, come riduzione al del sindacato di legittimità sulla motivazione; pertanto, è denunciabile in cassazione solo l’anomalia motivazionale che si tramuta in violazione di legge costituzionalmente rilevante, in quanto attinente all’esistenza della motivazione in sé, purché il vizio risulti dal testo della sentenza impugnata, a prescindere dal confronto con le risultanze processuali; tale anomalia si esaurisce nella , nella , nel <contrasto irriducibile tra affermazioni inconciliabili" e nella , esclusa qualunque rilevanza del semplice difetto di della motivazione’. La motivazione della sentenza impugnata -a prescindere dagli errori e omissioni in essa presenti (v. infra ) -non è nel senso precisato dalle sezioni unite, trattandosi di motivazione sintetica, chiaramente comprensibile e priva di contrasti irriducibili tra affermazioni inconciliabili.
Il terzo, il quinto e il settimo motivo sono tra loro strettamente connessi.

Il terzo motivo denuncia ‘falsa applicazione degli artt. 195 del d.lgs. 58/1998, 14, commi 2 e 6, della legge 689/1981, 94, commi 2 e 7, 191, comma 2, del d.lgs. 58/1998’: la Corte d’appello finisce col retrodatare alcuni passaggi dell’attività acquisitiva ritenuta

rilevante addirittura ad una data anteriore alla materiale realizzazione degli illeciti, ossia l’omissione di informazioni nel prospetto equity di giugno 2013 e le carenza informative della nota del 27 maggio 2013 trasmessa a CONSOB; la Corte d’appello, dando rilievo alla nota del maggio 2013 con la quale la Banca aveva dato riscontro a una richiesta d’integrazione della documentazione necessaria per l’approvazione del prospetto equity , ha confuso il piano procedurale dei tempi dell’accertamento degli illeciti con l’accertamento del merito delle violazioni.
b) Il quinto motivo lamenta ‘falsa applicazione degli artt. 195 del d.lgs. 58/1998, 14, commi 2 e 6, della legge 689/1981, 94, commi 2 e 7, 191, comma 2 del d.lgs. 58/1998’: la Corte d’appello, in spregio del citato art. 195, comma 1, e alla consolidata interpretazione di legittimità in materia, invece di valutare la ragionevolezza del tempo occorso per l’accertamento, ha affermato che sin dall’ispezione della Banca d’Italia del 2013 o al più tardi nel febbraio/marzo del 2014 si doveva iniziare un’indagine sulla trasparenza e veridicità dell’offerta al pubblico delle azioni di aumento del capitale, dando così una lettura non corretta della giurisprudenza della Corte di cassazione sull’apprezzamento rimesso al giudice di merito relativo alla ragionevolezza del lasso temporale occorso per il completamento dell’istruttoria; il giudice dell’opposizione può sindacare la ragionevolezza del tempo trascorso per la conclusione dell’indagine e le valutazioni conseguenti, ma non può sindacare la scelta dell’amministrazione sui tempi d’avvio dell’attività d’indagine, non sussistendo limiti temporali predeterminati per l’avvio dell’attività acquisitiva, salvo il solo termine di prescrizione dell’illecito entro cinque anni dalla sua commissione.
c) Il settimo motivo lamenta ‘falsa applicazione degli artt. 195 del d.lgs. 58/1998, 14, commi 2 e 6, della legge 689/1981, in relazione agli artt. 94, commi 2 e 7, 191, comma 2, e alla parte

quarta del d.lgs. 58/1998′: la Corte d’appello ha del tutto trascurato la rilevanza ai fini dell’accertamento dell’illecito dell’attività acquisitiva e conoscitiva posta in essere dalla CONSOB dopo la risoluzione della Banca, concretizzatasi nella formulazione di apposite richieste di informazioni alla nuova Banca Etruria e alla trasmissione il 12 maggio 2016 da parte della nuova Banca della nota di Banca d’Italia del 24 luglio 2012, oltre che nella richiesta di collaborazione a Banca d’Italia del 15 dicembre 2015; la decisione della Corte d’appello ha del tutto frainteso i compiti assegnati alla CONSOB dalla disciplina sugli emittenti e in particolare in materia d’appello al pubblico risparmio; la richiamata disciplina impone alla CONSOB il rispetto di una specifica tempistica per l’approvazione di un prospetto di offerta e non impone, per contro, alcuna tempistica per una verifica ex post dell’accertamento di eventuali carenze o lacune nelle informazioni pubblicate dagli emittenti quotati nella documentazione d’offerta.
I motivi sono fondati. Vengono denunciati sotto vari profili violazioni di legge e omissioni di fatti decisivi relativi alla questione della tempestività dell’attività di accertamento compiuta dalla CONSOB a carico dei controricorrenti e del correlato atto di contestazione a seguito del procedimento istruttorio eseguito dalla Commissione, tempestività ritenuta insussistente dalla sentenza oggetto del ricorso, con il conseguente annullamento della delibera sanzionatoria adottata. La sentenza impugnata ha reputato che, in base all’acquisizione della documentazione che la Banca aveva inviato alla CONSOB nel maggio 2013, documentazione arricchita con la risposta inviata dalla Banca in data 3 febbraio 2014, la CONSOB era nella condizione di pervenire a un accertamento definitivo al quale avrebbe dovuto fare seguito l’istaurazione della procedura sanzionatoria invece intervenuta solo due anni dopo. La Corte di merito ha così obliterato l’esame della circostanza decisiva già dedotta nel giudizio di opposizione, ossia che CONSOB aveva
acquisito copia dei ‘rilievi ispettivi’ riferiti alle verifiche condotte dalla Banca d’Italia nel periodo marzo -settembre 2013 e alle note di Banca d’Italia sulla situazione aziendale del 24 luglio 2012 e del 3 dicembre 2013 solo il 12 maggio 2016, ovvero quando detti documenti erano stati effettivamente trasmessi alla CONSOB, nell’ambito delle indagini avviate per verificare la correttezza dei comportamenti nella distribuzione degli strumenti finanziari emessi dalla Banca, a non ha poi considerato che CONSOB aveva proceduto a una propria attività di indagine ulteriore nel dicembre 2015. Pertanto, solo all’esito dell’acquisizione completa ed effettiva dei documenti sopra ricordati si poteva ritenere definita nella sua integralità l’attività di indagine e controllo da parte della CONSOB, alla quale doveva, come poi è avvenuto, fare seguito la notificazione della contestazione nel termine perentorio stabilito dal citato primo comma dell’art. 195. Va precisato che l’argomentazione della Corte di merito secondo cui la CONSOB era già in condizione di conoscere le irregolarità conseguenti alle attività ispettive anche in virtù dell’acquisizione nel marzo 2014 di una relazione da parte della Banca si pone in contrasto con i principi affermati da questa Corte, secondo cui non è consentito in sede di giudicato giurisdizionale entrare nel merito dell’opportunità dello svolgimento di atti di indagine. La Corte d’appello ha quindi interpretato l’art. 195 valutando ex post la congruità delle emergenze istruttorie pervenute nella sfera conoscitiva della ricorrente, concludendo con prognosi ex post che la stessa fosse già in condizione di emettere il provvedimento sanzionatorio in data significativamente precedente a quanto avvenuto. Così facendo, la Corte d’appello ha posto in essere essa stessa valutazioni di esclusiva pertinenza della CONSOB e si è di fatto sostituita alla medesima nella valutazione della sufficienza degli elementi conoscitivi utili all’emissione della sanzione, valutazione che l’organo di vigilanza aveva ritenuto di possedere solo a seguito
della trasmissione dei documenti in precedenza richiamati (v. al riguardo Cass. n. 34695/2023 e Cass. n. 8362/2018).

3. L’accoglimento del terzo, del quinto e del settimo motivo comporta l’assorbimento del quarto motivo (che contesta ‘nullità della sentenza e/o del procedimento per violazione dell’art. 115 c.p.c.’, in quanto la CONSOB, a differenza da quanto affermato dalla Corte d’appello, non ha svolto alcuna verifica ispettiva presso la Banca nel 2016, ma a dicembre 2015 ha iniziato un’attività di indagine per la verifica del rispetto della disciplina in materia di servizi di investimento e di offerta al pubblico nella distribuzione di strumenti finanziari emessi dalla Banca mediante richieste documentali alla nuova Banca e alla Banca d’Italia) e del sesto motivo (che denuncia ‘nullità della sentenza e/o del procedimento per violazione dell’art. 115 c.p.c., nonché per violazione dell’art. 132, comma 1, numero 4 c.p.c., falsa applicazione degli artt. 195 del d.lgs. 58/1998, 14, commi 2 e 6, della legge 689/1981, 94, commi 2 e 7, 191, comma 2, del d.lgs. 58/1998’, contestando per tuziorismo difensivo che la Corte d’appello, parlando di relazione di marzo 2014, potesse riferirsi ‘alla relazione sulle modalità di svolgimento dei servizi e dell’attività d’investimento, dei servizi accessori e dell’attività di distribuzione di prodotti finanziari emessi da imprese di assicurazione e da banche’ del 21 marzo del 2014 che CONSOB ha prodotto nel giudizio di opposizione instaurato dagli stessi controricorrenti contro la delibera n. 20067/2017, documento che non è quindi stato acquisito nel presente giudizio e che attiene a una materia non attinente al caso esaminato).
II. La sentenza impugnata va pertanto cassata in relazione ai motivi accolti e la causa va rinviata alla Corte d’appello di Firenze, che provvederà anche in relazione alle spese del presente giudizio. Il giudice di merito al quale va rinviata la causa (e che provvederà anche a prendere in considerazione i fatti dedotti e da considerarsi come decisivi nei sensi in precedenza evidenziati) dovrà attenersi ai

seguenti principi di diritto, già affermati da questa Corte, che il Collegio condivide:

in tema di sanzioni amministrative previste per la violazione delle norme che disciplinano l’attività di intermediazione finanziaria, il momento dell’accertamento, dal quale decorre il termine di decadenza per la contestazione degli illeciti da parte della CONSOB, va individuato in quello in cui la constatazione si è tradotta, o si sarebbe potuta tradurre, in accertamento, dovendosi a tal fine tener conto, oltre che della complessità della materia, delle particolarità del caso concreto anche con riferimento al contenuto e alle date delle operazioni;
in materia di sanzioni amministrative irrogate dalla CONSOB per violazioni del TUF, il giudice deve limitarsi a rilevare se vi sia stata un’ingiustificata e protratta inerzia durante o dopo la raccolta dei dati di indagine, tenuto anche conto che ragioni di economia possono indurre a raccogliere ulteriori elementi atti a dimostrare la sussistenza, accanto a violazioni già risultanti dagli atti raccolti, di altre violazioni amministrative, al fine di emettere un unico provvedimento sanzionatorio;
-la valutazione, in relazione alle suddette violazioni, della superfluità degli atti di indagine va effettuata con un giudizio ex ante (e in tal senso il giudice deve rilevare l’evidente superfluità, per essere manifestamente già accertati tempi, entità e altre modalità delle violazioni, senza omettere di considerare anche la possibile connessione con altre violazioni ancora da accertare), essendo irrilevante che indagini potenzialmente fruttuose in via prognostica si rivelino, ex post , inutili.

P.Q.M.

La Corte accoglie il terzo, il quinto e il settimo motivo, rigettati il primo e il secondo motivo, assorbiti il quarto e il sesto motivo; cassa la sentenza impugnata in relazione ai motivi accolti e rinvia

la causa, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte d’appello di Firenze, in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio seguita alla pubblica

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