Spese di giustizia: liquidazione con regole pubbliche

Una società che fornisce servizi tecnologici per intercettazioni e monitoraggio alle Procure della Repubblica otteneva un decreto ingiuntivo per il mancato pagamento delle sue prestazioni. La Corte d’Appello confermava il decreto, qualificando il rapporto come un contratto di diritto privato. La Corte di Cassazione, accogliendo il ricorso del Ministero, ha ribaltato la decisione, stabilendo che tali prestazioni costituiscono ‘spese di giustizia’. Di conseguenza, la loro liquidazione non può avvenire tramite un’azione privatistica come il decreto ingiuntivo, ma deve seguire l’apposita procedura amministrativa prevista dal Testo Unico sulle spese di giustizia (D.P.R. 115/2002). La Suprema Corte ha quindi cassato la sentenza senza rinvio, dichiarando l’azione originaria improponibile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 agosto 2025 in Diritto Civile, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Spese di giustizia: la liquidazione segue regole pubbliche

Quando un’azienda fornisce servizi tecnologici essenziali per le indagini penali, come il noleggio di apparecchiature per intercettazioni, il suo credito verso lo Stato è regolato dal diritto privato o da norme pubblicistiche? La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha chiarito che si tratta di spese di giustizia, la cui liquidazione deve obbligatoriamente seguire un percorso amministrativo specifico, escludendo la via del contratto commerciale e del decreto ingiuntivo.

I fatti di causa

Una società specializzata in servizi tecnologici avanzati forniva a diverse Procure della Repubblica apparecchiature per registrazioni, radiolocalizzazione e monitoraggio ambientale, cruciali per le attività investigative. A fronte di fatture non pagate per un importo considerevole, la società otteneva dal Tribunale un decreto ingiuntivo nei confronti del Ministero della Giustizia. Il Ministero si opponeva, ma il Tribunale rigettava l’opposizione.

La decisione della Corte d’Appello

Il Ministero impugnava la decisione di primo grado. La Corte d’Appello, riformando la sentenza, accoglieva l’appello della società fornitrice. I giudici di secondo grado ritenevano che il rapporto tra le parti fosse riconducibile a un contratto di diritto privato. Secondo questa interpretazione, la stipulazione non richiedeva una gara d’appalto e la forma scritta poteva considerarsi soddisfatta dallo scambio di offerte e accettazioni. Di conseguenza, il decreto ingiuntivo basato sulle fatture era legittimo e, trattandosi di una transazione commerciale, erano dovuti anche gli interessi moratori previsti dal D.Lgs. 231/2002.

Il ricorso in Cassazione e la natura delle spese di giustizia

Il Ministero della Giustizia ha presentato ricorso in Cassazione, basandolo su tre motivi. Il motivo principale, e decisivo, riguardava la violazione delle norme contenute nel Testo Unico sulle spese di giustizia (D.P.R. 115/2002). Secondo il Ministero, la Corte d’Appello aveva errato nel qualificare il rapporto come contratto privato. Le prestazioni fornite, essendo funzionali all’attività giudiziaria, rientrano a pieno titolo nella categoria delle spese di giustizia, e più precisamente in quelle ‘straordinarie’. Pertanto, la loro liquidazione deve seguire una procedura pubblicistica specifica, che non ammette il ricorso al procedimento monitorio.

Le motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha ritenuto fondato il primo motivo di ricorso, assorbendo gli altri. Gli Ermellini hanno ribadito un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato, secondo cui le spese per servizi di intercettazione e monitoraggio sono soggette alla disciplina del D.P.R. 115/2002.

La Corte ha spiegato che l’art. 5 di tale Testo Unico agisce come una ‘norma di chiusura’, ricomprendendo tra le spese straordinarie ogni costo correlato al processo non specificamente disciplinato altrove. Le attività fornite dalla società, essendo ‘strettamente funzionali ed inerenti al processo penale’, acquisiscono un rilievo pubblicistico che le sottrae alla logica della libera contrattazione privata.

La quantificazione e liquidazione di tali compensi non è mai affidata a un accordo privatistico, ma deve svolgersi nel rispetto di ‘previsioni autoritative’. Il fornitore, che in questo contesto agisce come ausiliario del magistrato, non può quindi agire in via monitoria per ottenere il pagamento, ma deve attivare la procedura di liquidazione prevista dagli articoli 168 e seguenti del Testo Unico, che culmina con un decreto di pagamento emesso dall’autorità giudiziaria. La Corte ha infine sottolineato che anche le recenti modifiche legislative (D.Lgs. 120/2018) non hanno introdotto un nuovo principio, ma hanno semplicemente reso più esplicito un sistema normativo già chiaro e completo.

Le conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Ministero, ha cassato la sentenza d’appello e, decidendo nel merito, ha dichiarato che la causa non poteva essere proposta tramite decreto ingiuntivo. Il rapporto tra il fornitore di servizi per le indagini e lo Stato non è un contratto commerciale, ma una prestazione soggetta alle regole pubblicistiche sulle spese di giustizia. Il fornitore deve quindi utilizzare l’apposito procedimento amministrativo per ottenere il pagamento del proprio compenso, senza poter ricorrere agli strumenti tipici del diritto privato. Visto il recente consolidarsi di tale orientamento, le spese dell’intero giudizio sono state interamente compensate tra le parti.

Una società che fornisce attrezzature per intercettazioni alla Procura può chiedere il pagamento con un decreto ingiuntivo?
No. Secondo la Corte di Cassazione, il compenso per tali servizi rientra nelle ‘spese di giustizia’ e deve essere liquidato tramite la procedura amministrativa specifica prevista dal Testo Unico sulle spese di giustizia (D.P.R. 115/2002), non attraverso un’azione monitoria di diritto privato.

Il rapporto tra la Pubblica Amministrazione e un fornitore di servizi per le indagini è un contratto privato?
No. La Corte ha stabilito che queste attività sono strettamente funzionali al processo penale e hanno un rilievo pubblicistico. Pertanto, si collocano al di fuori della libera contrattazione privata e sono soggette a una disciplina di diritto pubblico.

Sono dovuti gli interessi commerciali (D.Lgs. 231/2002) per il ritardo nel pagamento di questi servizi?
No. Poiché non si tratta di una transazione commerciale di diritto privato, ma di una liquidazione di spese di giustizia, non si applica la disciplina sugli interessi moratori prevista per i contratti commerciali.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 19464 Anno 2019

Civile Ord. Sez. 1 Num. 19464 Anno 2019

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 18/07/2019

sul ricorso n. 831/2017 R.G. proposto da:

Ministero Della Giustizia, in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma INDIRIZZO presso l’Avvocatura Generale Dello Stato che lo rappresenta e difende ex lege

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore

– intimata –

avverso la sentenza n. 2154/2016 della CORTE D’APPELLO di MILANO, depositata il 30/05/2016; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 29/04/2019 da NOMECOGNOME

FATTI DI CAUSA

1.Con sentenza n.2154/2016 pubblicata il 30-5-2016, la Corte d’Appello di Milano, in riforma della sentenza del Tribunale di Milano n.12311/2014, accogliendo l’appello proposto da RAGIONE_SOCIALE rigettava l’opposizione proposta da Ministero della Giustizia e confermava il decreto ingiuntivo n.28328/2011, avente ad oggetto il pagamento in favore di RAGIONE_SOCIALE della somma di €198.165,89 in linea capitale, quale corrispettivo per il noleggio di apparecchiature per registrazione multilinea, radiolocalizzazione e monitoraggio ambientale, eseguito in favore delle Procure della Repubblica di Milano, Taranto e Catanzaro. La Corte territoriale riteneva che la stipulazione del contratto di noleggio delle menzionate apparecchiature non richiedesse una preventiva procedura di gara selettiva e che il requisito di forma scritta ad substantiam richiesto per i contratti della pubblica amministrazione dovesse ritenersi nella specie soddisfatto, alla luce della produzione documentale da parte appellata delle offerte scritte formulate alla Procura e delle relative accettazioni. Affermava, inoltre, che al contratto di dirit privato intercorso tra le parti non potesse essere applicata la disciplina dettata dal testo unico sulle spese di giustizia e che, conseguentemente, il decreto ingiuntivo fosse stato legittimamente pronunciato sulla base delle fatture emesse da RAGIONE_SOCIALE, non occorrendo, per la liquidazione, il decret di cui all’articolo 168 del menzionato testo unico. Infine la Corte d’appello riteneva che, per le stesse ragioni, data l’indiscussa natura Corte di Cassazione – copia non ufficiale
di imprenditore commerciale di RAGIONE_SOCIALE fossero dovuti gli interessi moratori previsti dal decreto legislativo numero 231 del 2002.

2. Avverso questa sentenza, il Ministero della Giustizia propone ricorso, affidato a tre motivi.

3. La RAGIONE_SOCIALE è rimasta intimata.

4. La Procura Generale ha presentato conclusioni scritte chiedendo l’accoglimento del ricorso. Il Ministero ricorrente ha depositato memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.Con il primo motivo il Ministero lamenta «Violazione e/o falsa applicazione degli artt.3, comma 1, lettera n), 5 lett. i-bis, 70 71, 168, 170 e 171 del d.p.r. 115/2002 (art.360, comma 1, n.3 cod. proc. civ.)». Il Ministero si duole del fatto che la Corte d’appello abbia erroneamente escluso la soggezione del credito azionato alla disciplina del testo unico sulle spese di giustizia ed abbia ritenuto che lo stesso credito traesse origine da un contratto, pure in assenza di un unico atto redatto in forma scritta ad substantiam, come prescritto per i contratti della p.a., e di conseguenza che fossero applicabile alla fattispecie – integrante, secondo la Corte, una transazione commerciale – gli interessi nella misura prevista dal d.lgs. n. 231 del 2002. Richiamando pronunce di questa Corte (Cass. pen. n.21757-2006; Cass. pen. n.19650/2009 e Cass. n.24103/2009) evidenzia che è stata ripetutamente affermata l’applicabilità del procedimento amministrativo di liquidazione dei compensi spettanti a gestori di telefonia in materia di intercettazioni telefoniche e che la formulazione letterale dell’art.71 del d.p.r. n.115/2002, quanto alle spese straordinarie ed indispensabili, depone chiaramente per l’applicazione estensiva delle norme del medesimo d.p.r. anche
alla fattispecie in esame, non essendo stato emanato dall’Amministrazione alcun bando, né essendo stato stipulato con la società concedente del servizio alcun contratto di locazione di cose mobili. La spesa in contestazione rientra tra quelle di cui all’art.5 lett. i bis del TUSP, come affermato anche nella sentenza di questa Corte n.2573/2016, vertendosi anche nel caso in esame di compenso per il “tracciamento”, ai sensi dell’art.96 del d.lgs. n.259 del 2003.

2. Con il secondo motivo il Ministero lamenta «Violazione e/o falsa applicazione degli artt.17 R.D. 18-11-1923 n.2240 e 34 e ss. del d.lgs. 163/2006 (art.360, comma 1, n.3 cod. proc. civ.)». Il ricorrente rileva che nella fattispecie non si era dato corso ad alcuna procedura selettiva in quanto aveva trovato applicazione il T.U.S.P.. Assume che non sia consentito alla P.A. di instaurare legittimi rapporti giuridici in assenza di un documento scritto proveniente dall’organo competente ad esternare la volontà dell’Ente e non era pertanto possibile qualificare il rapporto tra le parti in termini di obbligazion contrattuale.
3. Con il terzo motivo il Ministero denuncia violazione e/o falsa applicazione dell’art. 4 del d.lgs. n. 231 del 2002, in relazione all’art 360, primo comma, n. 3 c.p.c., lamentando l’erronea applicazione degli interessi nella misura ivi prevista, per difetto di un rapporto contrattuale tra le parti.

4. Il primo motivo è fondato.

4.1. La più recente giurisprudenza di questa Corte (Cass., Sez. II, 9/02/2016, n. 2573; Cass., Sez. I, 24/01/2019, n. 2074 e Cass., Sez I ord. n.17116/2019) ha ritenuto, in relazione a vicende analoghe, con un orientamento a cui il Collegio intende dare continuità, che le spese di cui trattasi siano soggette, nel periodo a cui si riferiscono quelle oggetto di giudizio, alla disciplina di cui all’art. 168 d.P.

115/2002, quanto alla loro liquidazione, dovendo applicarsi lo stesso regime previsto dall’art. 70 d.P.R. 115/2002 per le spese straordinarie.

Partendo dall’esegesi delle norme, con le pronunce citate è stato precisato che la disposizione dettata dall’art. 5, comma 1, d.P.R. 115/2002 si pone come una norma di chiusura, nel senso che il riferimento alle spese straordinarie, contenuto nel citato comma 1 dell’art. 5, copre ogni possibile spesa correlata al processo, ma non specificatamente disciplinata dal testo unico. Nel complessivo sistema normato da detto testo unico «le spese di intercettazione (pacificamente rientranti fra quelle di giustizia, anche alla luce della loro menzione, senza specifica disciplina, al D.P.R. n. 115 del 2002, art. 5, lett. i-bis, introdotto dalla L. 30 dicembre 2004, n. 311, art. comma 326) sono tradizionalmente ricondotte fra quelle straordinarie D.P.R. n. 115 del 2002, ex art. 70, come chiarito dalla Circolare del Ministero della Giustizia, Dipartimento per gli Affari di Giustizia dell’ ottobre 2002, n. 6» (così Cass., Sez. II, 9/02/2016, n. 2573 citata, in tema di liquidazione del compenso dovuto ad un operatore per le attività di tracciamento riferite a comunicazioni internazionali).
L’art.70 prevede che “Sono spese straordinarie quelle non previste nel presente testo unico e ritenute indispensabili dal magistrato che procede, il quale applicherà, in quanto compatibili, le disposizioni di cui agli artt. 61, 62 e 63 e dell’art. 277 e per l’importo utilizz prezzari analoghi. Il decreto di pagamento è disciplinato dagli artt. 168, 169, 170 e 171”.

All’esito del confronto con la disciplina dettata a proposito dei compensi dovuti ai consulenti tecnici e periti, e più in generale agli ausiliari, tra i quali si annovera anche colui che noleggia le apparecchiature, mettendo a disposizione strumentazioni e, se del caso, personale addetto al funzionamento, nonché richiamata anche la disciplina dettata dall’art.268, comma 3, cod. proc. pen., si trae la

conclusione che «nel sistema del testo unico, e, già prima, della disciplina normativa in esso confluita, la quantificazione delle spese in discorso, nelle diverse ipotesi normativamente contemplate, non è mai affidata alla libera contrattazione, ma si svolge nel rispetto di previsioni autoritative alle quali, in sede di liquidazione, occorre attenersi» (Cass.n.2074/2019 citata). Non può pertanto ritenersi che tra le parti possa configurarsi un rapporto privatistico e che la RAGIONE_SOCIALE titolare di un credito suscettibile di essere azionato in via monitoria, atteso che le «attività strettamente funzionali ed inerenti al processo penale, e le relative spese, si connotano per il loro rilievo pubblicistico e si collocano al di fuori della libera contrattazione, sicché la liquidazione di queste ultime deve inalvearsi nell’apposito procedimento previsto dal testo unico» (Cass. n.2074/2019).
Né argomenti interpretativi di senso contrario possono trarsi dallo ius superveniens conseguente all’entrata in vigore del dAgs. 2 ottobre 2018, n. 120, non applicabile ratione temporis al caso di specie, che, introducendo nel d.P.R. 115/2002 l’art. 168-bis, ha ora previsto (comma 1) che «la liquidazione delle spese relative alle prestazioni di cui all’articolo 96 del decreto legislativo 1° agosto 2003, n. 259, e di quelle funzionali all’utilizzo delle prestazioni medesime è effettuata senza ritardo con decreto di pagamento del pubblico ministero che ha richiesto o eseguito l’autorizzazione a disporre le operazioni di intercettazione», seguito dal conclusivo rinvio all’art. 170 d.P.R. 115/2002. Sebbene dai documenti accompagnatori che hanno scandito l’iter di approvazione della norma sopravvenuta si possa evincere la finalità di colmare una lacuna normativa, deve ritenersi che anche nel regime previgente, applicabile al caso di specie, il quadro normativo fosse chiaro e completo, come già ricordato dai citati precedenti di questa Corte. In particolare va ribadito che le spese di cui trattasi erano già menzionate, pur senza specifica disciplina, dal D.P.R. n. 115 del 2002, all’art. 5, lett. i-bis, introdotto dalla L. 30 dicembre 2004, n. 31 `C”j
art. 1, comma 326, e pertanto, poiché pacificamente rientranti quelle di giustizia, sono state ricondotte all’ambito della disciplin spese straordinarie, in virtù della «norma di chiusura» che in contesto rivestiva – e riveste tuttora – l’art. 5, comma 1, 115/2002. Dunque la norma sopravvenuta «si inserisce in un panorama dispositivo sufficientemente dettagliato e presidiato dalla norma di chiusura dell’art. 5 ed assolve una funzione propriamente esplicativa, chiarendo in modo espresso – ed anche al non secondario scopo di creare un efficace argine al dilagante contenzioso che rischiava di travolgere finanziariamente il funzionamento della giustizia penale un principio immanente nel sistema, in ragione del quale le attività strettamente funzionali ed inerenti al processo penale, e le relative spese, si connotano per il loro rilievo pubblicistico e si collocano al fuori della libera contrattazione» ( Cass. ord. n.17116/2019).
5. Conclusivamente, il primo motivo di ricorso va accolto, assorbiti altri, e l’impugnata sentenza va conseguentemente cassata senz rinvio in quanto, ai sensi dell’art. 382, comma 3, ultimo inciso, proc. civ., la causa non poteva essere proposta.

6. Ricorrono giusti motivi, rappresentati dal solo recente consolida della giurisprudenza di questo giudice di legittimità, per compens integralmente tra le parti le spese dell’intero giudizio.

P.Q.M.

Accoglie il primo motivo di ricorso, assorbiti gli altri, cassa senza la sentenza impugnata e compensa integralmente le spese dell’inte giudizio.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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