Sconfinamento potere legislativo: limiti del giudice

La Corte di Cassazione, Sezioni Unite, ha dichiarato inammissibile il ricorso di un cittadino contro una sentenza del Consiglio di Stato relativa allo sgombero di un impianto sportivo. Il ricorrente accusava il giudice amministrativo di sconfinamento nel potere legislativo per aver interpretato una legge regionale in modo da giustificare la destinazione dell’immobile a sede di uffici pubblici. La Suprema Corte ha chiarito che si ha sconfinamento solo quando il giudice crea una norma inesistente, tradendo radicalmente il testo di legge, e non quando si limita a interpretarla, anche se in modo discutibile. La valutazione sulla funzionalità dell’immobile a interessi pubblici è una questione di merito, non sindacabile in sede di legittimità per motivi di giurisdizione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 1 ottobre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sconfinamento Potere Legislativo: La Cassazione Traccia i Confini del Giudice

Il delicato equilibrio tra i poteri dello Stato è un pilastro della nostra democrazia. Ma cosa succede quando un cittadino ritiene che un giudice abbia oltrepassato i suoi limiti, agendo come un legislatore? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite affronta proprio il tema dello sconfinamento nel potere legislativo, offrendo chiarimenti cruciali sulla differenza tra interpretazione della legge e creazione di nuove norme.

La vicenda riguarda un contenzioso tra un privato e un Comune per il possesso di un impianto sportivo, ma i principi affermati dalla Corte hanno una portata ben più ampia, definendo i confini dell’attività giurisdizionale.

I Fatti del Caso: La Disputa sull’Impianto Sportivo

Un cittadino, che da anni deteneva un impianto sportivo, si è visto recapitare una serie di provvedimenti amministrativi da parte del Comune. Con questi atti, l’ente locale dichiarava la proprietà pubblica dell’immobile, lo destinava a sede di uffici comunali e, infine, ne ordinava lo sgombero.

Il cittadino ha impugnato tali provvedimenti dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR), il quale ha accolto parzialmente il ricorso. In particolare, il TAR ha annullato l’ordinanza di sgombero, sostenendo che l’immobile non fosse ‘funzionale ad interessi pubblici’ e che, pertanto, il Comune avrebbe dovuto agire tramite gli strumenti del diritto civile anziché con un atto di autotutela.

La Decisione del Consiglio di Stato e il Ricorso per Cassazione

Il Comune ha appellato la decisione del TAR e il Consiglio di Stato ha ribaltato la sentenza. Secondo i giudici d’appello, una legge regionale aveva istituito il nuovo Comune e aveva individuato una specifica area per la ‘concentrazione degli uffici pubblici’. Poiché l’impianto sportivo ricadeva proprio in quell’area, esso era da considerarsi funzionale all’interesse pubblico, legittimando l’operato del Comune.

Contro questa decisione, il cittadino ha proposto ricorso in Cassazione, accusando il Consiglio di Stato di aver commesso uno sconfinamento nel potere legislativo. La tesi del ricorrente era che la legge regionale indicasse solo un’area generica, non uno specifico immobile, e che quindi il Consiglio di Stato avesse ‘creato’ una norma ad hoc per giustificare l’azione amministrativa.

Le Motivazioni: Sconfinamento nel Potere Legislativo o Semplice Interpretazione?

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha dichiarato il ricorso inammissibile, fornendo una lezione fondamentale sui limiti del sindacato giurisdizionale. I giudici supremi hanno spiegato che lo sconfinamento nel potere legislativo non si verifica ogni volta che un’interpretazione della legge appare discutibile o errata. Si tratta di un vizio molto più grave, che sussiste solo in due ipotesi:

1. Quando il risultato dell’interpretazione stravolge completamente il dato letterale della norma.
2. Quando tale risultato va oltre ogni possibile significato consentito dal testo di legge.

In altre parole, il giudice ‘sconfina’ solo quando la sua decisione è frutto di una ‘radicale infedeltà’ alla disposizione di legge, al punto da creare una norma che nel sistema giuridico non esiste. Nel caso di specie, il Consiglio di Stato non ha inventato nulla: si è limitato a interpretare la portata della legge regionale, concludendo che la localizzazione dell’immobile in un’area designata per funzioni pubbliche fosse sufficiente a renderlo funzionale a tali interessi. Questa attività, sottolinea la Corte, rientra pienamente nel potere-dovere del giudice di interpretare e applicare la legge.

Inoltre, la Cassazione ha ribadito che stabilire se un immobile sia o meno destinato a funzioni pubbliche è una valutazione sul merito della controversia, non una questione di giurisdizione. Come tale, è una decisione che non può essere riesaminata in sede di legittimità, se non nei ristretti limiti previsti dalla Costituzione.

Le Conclusioni: L’Inammissibilità del Ricorso e le Implicazioni Pratiche

La decisione della Cassazione conferma la linea di demarcazione tra attività interpretativa, propria del giudice, e attività normativa, riservata al legislatore. Un’interpretazione estensiva o anche discutibile di una norma non costituisce un’invasione di campo, a meno che non si traduca nella creazione di una regola del tutto nuova e priva di agganci con il testo di legge. Questa ordinanza serve da monito: l’accusa di sconfinamento nel potere legislativo non può essere usata come un pretesto per contestare nel merito una decisione sfavorevole, ma va riservata ai soli casi in cui il giudice abbia palesemente violato il suo vincolo di soggezione alla legge.

Quando un giudice commette ‘sconfinamento nel potere legislativo’?
Secondo la Corte, un giudice sconfina nel potere legislativo solo quando applica una norma inesistente da lui creata, e non quando si limita a interpretare una norma esistente. Ciò avviene quando il risultato dell’interpretazione travolge il dato letterale della norma e va oltre l’orizzonte di senso da esso consentito, manifestando una ‘radicale infedeltà’ alla legge.

Perché il ricorso del cittadino è stato dichiarato inammissibile?
Il ricorso è stato dichiarato inammissibile per due ragioni principali. In primo luogo, perché il Consiglio di Stato non ha creato una norma inesistente ma si è limitato a interpretare la legge regionale esistente, un’attività che rientra nei suoi poteri. In secondo luogo, perché la questione se un immobile sia funzionale o meno a interessi pubblici è una valutazione di merito e non di giurisdizione, e quindi non può essere oggetto di ricorso alle Sezioni Unite per questo motivo.

La decisione se un immobile è destinato a funzioni pubbliche è una questione di giurisdizione o di merito?
La Corte ha stabilito che si tratta di una statuizione sul merito della controversia. Di conseguenza, stabilire se un bene sia destinato a funzioni pubbliche e se la Pubblica Amministrazione possa ordinarne lo sgombero in autotutela è una questione di fatto e non di giurisdizione, come tale non sindacabile dalle Sezioni Unite della Cassazione nei limiti del ricorso per motivi attinenti alla giurisdizione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 24280 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 24280 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 31/08/2025

O R D I N A N Z A

sul ricorso n. 15050/24 proposto da:

-) Acri Giovanni , domiciliato ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore , difeso dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

-) Comune di Corigliano Rossano , in persona del Sindaco pro tempore , domiciliato ex lege all’indirizzo PEC del proprio difensore , difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

nonché

-) Consorzio RAGIONE_SOCIALE del Comuni depressi della Piana di Sibari , in persona del liquidatore COGNOME ;

– intimato – avverso la sentenza del Consiglio di Stato, VII Sezione, 30 marzo 2024 n. 2980;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 27 maggio 2025 dal Consigliere relatore dott. NOME COGNOME

–

Oggetto:

sentenze

del

Consiglio

Stato

‘sconfinamento

nel

potere

legislativo’

– nozione .

viste le conclusioni scritte della Procura Generale, in persona del Sostituto Procuratore Generale dott.ssa NOME COGNOME che ha chiesto dichiararsi l’inammissibilità del ricorso ;

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME ha impugnato dinanzi al TAR della Calabria cinque provvedimenti amministrativi (due ordinanze commissariali, un rogito del segretario comunale, una delibera consiliare , un’ordinanza di sgombero ) con i quali è stata dichiarata la proprietà pubblica di un impianto sportivo (‘palazzetto dello sport’ ) da anni detenuto da NOME COGNOME; lo si è destinato a sede di uffici pubblici e se ne è ordinato lo sgombero.

Il TAR per la Calabria-Catanzaro con sentenza 19.9.2023 n. 1158 ha accolto il ricorso limitatamente all’impugnazione dell’ordinanza di sgombero, ritenendo che l’immobile non fosse ‘funzionale ad interessi pubblici’, e che di conseguenza il rilascio andasse conseguito con gli ordinari strumenti civilistici.

Il Consiglio di Stato, sez. VII, con sentenza 30.3.2024 n. 2980 ha riformato la decisione e rigettato il ricorso di NOME COGNOME. Il Consiglio di Stato ha così motivato la propria decisione:

-) la l. reg. Calabria 2 febbraio 2018 n. 2 ha istituito il Comune di Corigliano-Rossano;

-) l’art. 4 di tale legge ha stabilito che ‘ la sede del Comune di Corigliano-Rossano è individuata in un’area compresa tra la zona Insiti Sud e l’area a cavallo del torrente INDIRIZZO, a saldatura del territorio urbano per favorire la concentrazione degli uffici pubblici ‘;

-) l’immobile oggetto del contendere ricadeva in tale area, e sin dal 2019 con delibera del commissario prefettizio era stato destinato a sede degli uffici comunali;

-) di conseguenza, illegittimamente il TAR aveva ritenuto che quell’immobile non fosse funzionale ad interessi pubblici.

La sentenza d’appello è stata impugnata per Cassazione da NOME COGNOME con ricorso fondato su un motivo.

Il Comune di Corigliano-Rossano ha resistito con controricorso.

Ambo le parti hanno depositato memoria.

Con provvedimento dell’8 gennaio 2025 la Prima Presidente di questa Corte ha proposto, ai sensi dell’art. 380 -bis c.p.c., che il ricorso fosse dichiarato inammissibile con procedimento per la decisione accelerata.

Il ricorrente ha ritualmente depositato istanza di decisione dell’impugnazione.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Il motivo unico di ricorso.

Con l’unico motivo di ricorso NOME COGNOME denuncia lo ‘ sconfinamento nel campo del legislatore’ .

Deduce che nessuna norma di legge nazionale o regionale individua nel palazzetto dello sport la sede del Comune; che pertanto il Consiglio di Stato ha creato una norma in realtà inesistente; che l’art. 4 della l. reg. Calabria individuava quale sede del Comune solo un’area, e non un immobile.

1.1. Preliminarmente il ricorso va dichiarato inammissibile nei confronti di NOME COGNOME quale liquidatore del ‘ Consorzio Sportivo del Comuni depressi della Piana di Sibari ‘.

Dalla sentenza impugnata risulta infatti che fu lo stesso odierno ricorrente a sostenere in grado di appello che il suddetto Consorzio fosse in realtà ‘inesistente’ ; in ogni caso il Consiglio di S tato ha rilevato l’avvenut a soppressione del suddetto Consorzio sei anni fa (p. 3 della sentenza impugnata).

1.2. Parimenti inammissibile è il ricorso nei confronti del Comune di Corigliano Rossano, per plurime ed indipendenti ragioni.

1.3. In primo luogo il ricorso è inammissibile perché lo ‘sconfinamento’ del Giudice amministrativo nella sfera di attribuzioni del legislatore sussiste

soltanto se applichi una norma inesistente e da lui creata ( ex multis, Sez. U, Ordinanza n. 7530 del 21/03/2025; Sez. U, 26 novembre 2021, n. 36899; 25 novembre 2021, n. 36593; 7 luglio 2021, n. 19244; 27770 del 2020 cit.; da ultimo cfr. 26 dicembre 2024, n. 34499).

L’interpretazione della legge può dirsi trasmodare in ‘creazione’ della norma solo quando ricorrano due ipotesi: a) il risultato dell’interpretazione travolge il dato letterale della norma interpretata ; b) il risultato dell’interpretazione travalica l’orizzonte di senso consentito dal dato letterale (da ultimo, Cass. 7530/25, cit.; Sez. U, Ordinanza n. 18722 del 09/07/2024).

Il confine tra interpretazione della norma e creazione d’una norma inesistente è superato nei soli casi di radicale infedeltà del giudicante nei riguardi della disposizione di legge, realizzato attraverso il superamento del vincolo di soggezione alla legge di cui all’art. 101, secondo comma, Cost.) .

Non certo questo è il nostro caso, nel quale il Consiglio di Stato non ha creato alcuna norma ‘inesistente’, ma si è limitato a stabilire quale fosse l’esatta interpretazione ed applicazione della legge reg. Calabria 2/2018: una lettura, va aggiunto, lineare ed essenziale, come si desume dai passaggi argomentativi qui riassunti al paragrafo 3.

1.4. In secondo luogo il motivo è inammissibile perché il gravame fu accolto sul presupposto che l’immobile da liberare fosse funzionale ad interessi pubblici: e questa è una statuizione sul merito, non sulla giurisdizione, come tale non sindacabile in questa sede. Di conseguenza anche lo stabilire se un immobile sia o non sia destinato a funzioni pubbliche, e se la P.A. possa o non possa ordinarne lo sgombero in via di autotutela, è questione di fatto e non questione di giurisdizione, rimessa alle Sezioni Unite ex art. 111 Cost. nei limitati casi di impugnabilità delle sentenze del giudice amministrativo.
Le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza, ai sensi dell’art. 385, comma 1, c.p.c., e sono liquidate nel dispositivo.

La decisione del ricorso in senso conforme alla proposta di definizione accelerata comporta la condanna ope legis del ricorrente ai sensi dell’art. 96, commi terzo e quarto, c.p.c., nella misura indicata in dispositivo.

P.q.m.

(-) dichiara inammissibile il ricorso;

(-) condanna NOME COGNOME alla rifusione in favore del Comune di Corigliano Rossano delle spese del presente giudizio di legittimità, che si liquidano nella somma di euro 5.000, di cui 200 per spese vive, oltre I.V.A., cassa forense e spese forfettarie ex art. 2, comma 2, d.m. 10.3.2014 n. 55;

(-) condanna NOME COGNOME al pagamento in favore del Comune di Corigliano Rossano della somma di euro 2.500 ex art. 96, terzo comma, c.p.c.;

(-) condanna NOME COGNOME al pagamento in favore della Cassa delle Ammende della somma di euro 2.500 ex art. 96, quarto comma, c.p.c.;

(-) ai sensi dell’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili della

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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