Sconfinamento opere pubbliche: giudice ordinario

La Corte di Cassazione, con ordinanza del 16/03/2025, risolve un conflitto di giurisdizione in un caso di sconfinamento opere pubbliche. Dei proprietari terrieri avevano citato in giudizio un ente pubblico per aver occupato un’area più vasta di quella autorizzata dai decreti di esproprio. La Corte ha stabilito che tale condotta costituisce un illecito di mero fatto, perpetrato in carenza assoluta di potere, e non l’esercizio di una potestà amministrativa. Di conseguenza, la competenza a decidere sulla richiesta di risarcimento danni spetta al giudice ordinario e non a quello amministrativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 settembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sconfinamento Opere Pubbliche: la Giurisdizione è del Giudice Ordinario

L’ordinanza in commento, emessa dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione, affronta un tema cruciale nel rapporto tra cittadini e Pubblica Amministrazione: la tutela dei proprietari in caso di sconfinamento opere pubbliche. La Corte stabilisce un principio netto, chiarendo a quale giudice spetta decidere sulle richieste di risarcimento quando l’Amministrazione occupa un’area più estesa di quella legittimamente autorizzata. Questa decisione consolida un orientamento giurisprudenziale fondamentale per la difesa del diritto di proprietà.

I Fatti del Caso: Occupazione Illegittima e Danni

La vicenda ha origine dall’azione legale intrapresa da alcuni proprietari terrieri contro un ente pubblico locale e la società appaltatrice dei lavori. I ricorrenti lamentavano che, nel corso della realizzazione di un’opera pubblica, i loro terreni erano stati occupati ben oltre i limiti fissati dai decreti di occupazione d’urgenza.

Nello specifico, l’ente aveva proceduto all’esecuzione dei lavori occupando di fatto un’area molto più ampia di quella prevista, sradicando un numero maggiore di alberi di agrumi e ulivo, distruggendo impianti di irrigazione e, in generale, arrecando gravi danni all’azienda agricola. Questa occupazione era avvenuta senza alcun provvedimento ablativo che la giustificasse, configurandosi come una vera e propria occupazione materiale illegittima.

Il Conflitto di Giurisdizione sullo Sconfinamento Opere Pubbliche

Inizialmente, il Tribunale ordinario, adito dai proprietari, aveva declinato la propria giurisdizione a favore del giudice amministrativo. Secondo il primo giudice, l’occupazione si inseriva comunque nell’ambito di una procedura espropriativa legittimamente avviata e, pertanto, era riconducibile all’esercizio di un potere pubblico.

Successivamente, il Tribunale amministrativo regionale, investito della causa, ha sollevato un conflitto negativo di giurisdizione. Il TAR ha sostenuto che l’occupazione di terreni diversi o più estesi rispetto a quelli oggetto dei provvedimenti amministrativi non rappresenta l’esercizio di un potere, ma un comportamento di mero fatto, posto in essere in carenza assoluta di potere. Di conseguenza, la controversia, avendo ad oggetto la lesione del diritto soggettivo di proprietà, doveva rientrare nella giurisdizione del giudice ordinario.

La Decisione della Cassazione

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno risolto il conflitto, accogliendo la tesi del Tribunale amministrativo e dichiarando la giurisdizione del giudice ordinario.

Le Motivazioni

La Corte ha ribadito il suo consolidato orientamento in materia. La giurisdizione si determina non sulla base della prospettazione delle parti, ma del cosiddetto petitum sostanziale, ossia della natura intrinseca della posizione giuridica fatta valere. Nel caso di specie, oggetto della controversia non è la legittimità di un atto amministrativo, ma un comportamento materiale illecito.

Quando la Pubblica Amministrazione realizza un’opera pubblica su un terreno diverso o più esteso rispetto a quello considerato nei provvedimenti di approvazione del progetto e nei decreti di esproprio, la dichiarazione di pubblica utilità non può coprire l’area eccedente. L’occupazione di tale area, pertanto, non è riconducibile all’esercizio di una potestà amministrativa, ma costituisce un comportamento di mero fatto, perpetrato in carenza assoluta di potere.

Questo comportamento illecito, a carattere permanente, lede direttamente il diritto soggettivo di proprietà del privato. Non si tratta di contestare una scelta discrezionale della P.A., ma di reagire a un’azione illegittima non diversa da quella che potrebbe compiere un qualsiasi altro soggetto privato. Per questa ragione, l’azione risarcitoria e ripristinatoria rientra a pieno titolo nella giurisdizione del giudice ordinario, quale tutore naturale dei diritti soggettivi.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione cassa la pronuncia del Tribunale ordinario e dichiara la sua giurisdizione, rimettendo le parti dinanzi ad esso. Il principio affermato è chiaro: lo sconfinamento nelle opere pubbliche, ovvero l’occupazione di aree non coperte da un valido ed efficace provvedimento ablativo, integra un illecito comune. Il cittadino che subisce tale danno deve quindi rivolgersi al giudice ordinario per ottenere il risarcimento e, se possibile, la restituzione del bene, vedendo tutelato il suo diritto di proprietà contro un’azione della P.A. che travalica i confini del potere legittimo.

A quale giudice ci si deve rivolgere se la Pubblica Amministrazione, nell’eseguire un’opera pubblica, occupa un terreno più grande di quello autorizzato?
Ci si deve rivolgere al giudice ordinario, poiché tale azione non è espressione di un potere amministrativo ma un mero comportamento illecito che lede il diritto di proprietà.

Perché in caso di sconfinamento la giurisdizione non è del giudice amministrativo?
Perché l’occupazione di un’area non coperta da provvedimenti di esproprio o di occupazione d’urgenza è considerata un comportamento di mero fatto, compiuto in carenza assoluta di potere, e non l’esercizio di una funzione pubblica. La controversia riguarda la lesione di un diritto soggettivo (la proprietà) e non la legittimità di un atto amministrativo.

Cosa si intende per “carenza assoluta di potere” in questo contesto?
Significa che la Pubblica Amministrazione ha agito senza alcun titolo giuridico che la autorizzasse a occupare e trasformare quel specifico terreno. Di conseguenza, il suo comportamento viene equiparato a quello di un qualsiasi privato cittadino che commette un illecito ai danni di un altro.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 7008 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 7008 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 16/03/2025

R.G. 9490/2024

COGNOME

Rep.

C.C. 11/3/2025

conflitto negativo di giurisdizione

O R D I N A N Z A

sul conflitto negativo di giurisdizione, iscritto al numero 9490/2024 di registro generale, sollevato dal Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, con ordinanza n. 1519/2024 del 24 aprile 2024, nel procedimento vertente tra:

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME, qui rappresentati e difesi dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME ed elettivamente domiciliati presso lo studio di quest’ultimo in Roma, alla INDIRIZZO

– ricorrenti –

contro

LIBERO CONSORZIO COMUNALE DI SIRACUSA, SICULA RAGIONE_SOCIALE IN CONCORDATO PREVENTIVO;

-resistenti non costituiti in questa sede –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del l’ 11 marzo 2025 dal Presidente NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Pubblico Ministero, in persona del sostituto Procuratore generale NOME COGNOME che ha chiesto che venga dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

FATTI DI CAUSA

1. -Con atto di citazione del 23 marzo 2021, il signor NOME COGNOME e la signora NOME COGNOME hanno convenuto in giudizio, dinanzi al Tribunale di Siracusa, il Libero Consorzio Comunale di Siracusa e la società esecutrice dei lavori, la RAGIONE_SOCIALE lamentando l’intervenuto sconfinamento rispetto alle aree contemplate nella procedura espropriativa, avviata con la dichiarazione di pubblica utilità di cui alla delibera di Giunta Provinciale n. 279 in data 20 settembre 2009 e, segnatamente, rispetto alle aree indicate nei decreti di occupazione n. 24795 in data 10 maggio 2011 nonché n. 25764 e n. 25765 in data 4 maggio 2011.
In particolare, i ricorrenti hanno evidenziato che il Libero Consorzio, procedendo all’esecuzione dei lavori a mezzo dell’impresa aggiudicatrice, ha occupato di fatto e senza alcun provvedimento ablativo un’area di gran lunga superiore rispetto a quella indicata nei provvedimenti di occupazione d’urgenza, divel lendo alberi di agrumi e di ulivo di numero ampiamente maggiore rispetto a quello riportato nei verbali di consistenza, distruggendo inoltre gli impianti di irrigazione ed arrecando danni all’azienda agricola.
-In accoglimento dell’eccezione sollevata dal RAGIONE_SOCIALE e dalla RAGIONE_SOCIALE il Tribunale di Siracusa, con sentenza n.

1182/2023 del 19 giugno 2023, ha dichiarato il difetto di giurisdizione dell’autorità giudiziaria ordinaria in favore del giudice amministrativo.

A tale esito il Tribunale ordinario è pervenuto sul rilievo che l’occupazione dei terreni in questione va ascritta nell’ambito di una procedura espropriativa regolarmente avviata . L’occupazione e l’acquisizione dei terreni da cui trae origine il giudizio -ha affermato il primo giudice -si intreccia con l’esercizio di un potere amministrativo, valido e legittimo. Non è configurabile un ‘ ipotesi di comportamento di mero fatto, perpetrato in carenza assoluta di potere, ma piuttosto un comportamento riconducib ile, mediatamente, all’esercizio di un pubblico potere in materia di espropriazione per pubblica utilità, derivandone la giurisdizione del giudice amministrativo.
-Riassunta la causa dinanzi al Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia, sezione staccata di Catania, questo, dubitando a sua volta della propria giurisdizione, con ordinanza in data 24 aprile 2024, ha sollevato conflitto negativo.

Al riguardo, il TAR confliggente ha richiamato l’indirizzo delle Sezioni Unite in tema di danni da sconfinamento nell ‘ attività esecutiva di procedure espropriative. Secondo tale orientamento, allorché la realizzazione dell ‘ opera pubblica abbia interessato un terreno diverso o più esteso rispetto a quello considerato dai provvedimenti amministrativi di occupazione o di espropriazione, oltre che dalla dichiarazione di pubblica utilità, l’ occupazione e la trasformazione del terreno da parte della P.A. costituiscono comportamenti di mero fatto, perpetrati in carenza assoluta di potere, che integrano un illecito a carattere permanente, lesivo del diritto soggettivo del privato, onde l ‘ azione ripristinatoria e risarcitoria per il danno che ne è conseguito rientra nella giurisdizione del giudice ordinario.
.

-Il conflitto negativo di giurisdizione è stato avviato alla trattazione camerale ai sensi degli artt. 375, secondo comma, numero 4, 380bis. 1 e 380ter cod. proc. civ.

-Il Pubblico Ministero ha depositato conclusioni scritte, chiedendo che venga dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario. Secondo l’Ufficio del Procuratore generale, si è in presenza di un ‘ azione risarcitoria conseguente a una condotta puramente fattuale posta in essere in carenza assoluta di potere.

-Hanno depositato memoria il signor NOME COGNOME e la signora NOME COGNOME quali eredi testamentari di NOME COGNOME nonché la signora NOME COGNOME

Nella memoria, le parti che hanno promosso il giudizio a quo hanno concluso per la declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario, rilevando che i terreni per cui è causa sono rimasti estranei sia alla variante, recante una integrazione del piano particellare, sia a qualsiasi dichiarazione di pubblica utili tà. L’occupazione sarebbe stata attuata con un comportamento non riconducibile in alcun modo all’esercizio di un potere autoritativo della pubblica amministrazione, a nulla valendo che altri terreni attigui sia no stati interessati dall’iniziale dichiarazione di pubblica utilità e dalla successiva integrazione del piano particellare.

RAGIONI DELLA DECISIONE

-È richiesto il riparto di giurisdizione in una controversia nella quale i proprietari di alcuni terreni hanno promosso un’azione di risarcimento del danno nei confronti della pubblica amministrazione e dell’impresa aggiudicatrice che, nell’esecuzione dell’ opera pubblica, avrebbe occupato, di fatto e senza alcun provvedimento ablativo, un’area di gran lunga superiore rispetto a quella indicata nei decreti di occupazione d’urgenza . Mentre i terreni attigui sono stati interessati dalla dichiarazione di pubblica utilità e dalla integrazione del piano particellare, l’occupazione dei terreni su cui si fonda la pretesa risarcitoria,
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esterni ed estranei all’area considerata nei decreti di occupazione d’urgenza, sarebbe avvenuta senza il supporto di alcun titolo ovvero di una dichiarazione di pubblica utilità.

-La giurisdizione si determina in base alla domanda e, ai fini del riparto tra giudice ordinario e giudice amministrativo, rileva non già la prospettazione delle parti, bensì il petitum sostanziale, il quale va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, ma anche e soprattutto in funzione della causa petendi , ossia della intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio ed individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati ed al rapporto giuridico del quale detti fatti costituiscono manifestazione (Cass., Sez. Un., 31 luglio 2018, n. 20350; Cass., Sez. Un., 24 gennaio 2024, n. 2368).
-Per costante indirizzo di questa Corte regolatrice, nell’ipotesi di sconfinamento, che ricorre allorché l’opera di pubblica utilità sia stata realizzata in un terreno diverso o più esteso rispetto a quello considerato dai presupposti provvedimenti amministrativi di approvazione del progetto, la dichiarazione di pubblica utilità, pur emessa, è riferibile ad aree diverse da quelle di fatto trasformate, e la occupazione o la trasformazione del terreno non può che ritenersi di mero fatto o in carenza assoluta di poteri autoritativi della P.A., configurando un comportamento illecito a carattere permanente, lesivo del diritto soggettivo e non diverso da quello di un privato che leda diritti di terzi, al quale conseguentemente l’interessato può reagire davanti al giudice ordinario (Cass., Sez. Un., 27 dicembre 2018, n. 33539; Cass., Sez. Un., 14 ottobre 2020, n. 22193; Cass., Sez. Un., 22 settembre 2022, n. 27748; Cass., Sez. Un., 4 maggio 2023, n. 11701).
-Dando continuità a tale indirizzo, nella specie, sulle conformi conclusioni scritte del Pubblico Ministero, va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario.

Tenuto conto del petitum sostanziale, è oggetto della controversia, infatti, la realizzazione di un’opera pubblica che ha interessato un terreno più esteso rispetto a quello considerato dai provvedimenti amministrativi di occupazione o di espropriazione, oltre che dalla dichiarazione di pubblica utilità. La fattispecie non è in alcun modo riconducibile all’esercizio di una potestà amministrativa, trattandosi di mero comportamento materiale tenuto in carenza assoluta di potere.

-Va, di conseguenza, cassata la pronuncia declinatoria del Tribunale di Siracusa.

-Sulle spese sostenute dalla parte che ha presentato memoria nel presente regolamento d’ufficio , provvederà il giudice munito di competenza giurisdizionale.

P.Q.M.

dichiara la giurisdizione del giudice ordinario; cassa la pronuncia declinatoria del Tribunale di Siracusa, dinanzi al quale rimette le parti nel termine di legge , anche per le spese nel regolamento d’ufficio. Così deciso, in Roma, nella camera di consiglio del l’11 marzo 2025.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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