Sanzioni Consob: da quando decorre il termine?

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 28335/2024, ha chiarito un punto cruciale sulle sanzioni Consob: il termine per la contestazione non decorre dalla prima notizia di un’irregolarità, ma dal completamento dell’istruttoria. La Corte ha accolto il ricorso dell’autorità di vigilanza contro una decisione della Corte d’Appello che aveva annullato una sanzione per tardività. Viene ribadito che la valutazione sull’avvio e i tempi dell’indagine è discrezionale e il giudice può sindacare solo l’ingiustificata inerzia.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 gennaio 2026 in Diritto Bancario, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sanzioni Consob: la Cassazione fissa il punto sulla decorrenza dei termini

Le sanzioni Consob e i termini per la loro irrogazione rappresentano un tema di cruciale importanza per la stabilità e la trasparenza dei mercati finanziari. Una recente sentenza della Corte di Cassazione, la n. 28335 del 2024, interviene a fare chiarezza su una questione fondamentale: da quale momento esatto inizia a decorrere il termine entro cui l’Autorità di vigilanza deve contestare un illecito? La risposta della Suprema Corte consolida i poteri dell’organo di controllo, distinguendo nettamente tra la semplice conoscenza di un fatto e il suo completo accertamento.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine da una sanzione pecuniaria inflitta dalla Consob a una consigliera di amministrazione di un noto istituto di credito. L’addebito riguardava la violazione delle norme sulla trasparenza nella documentazione relativa a un’offerta al pubblico di prestiti obbligazionari. La consigliera, opponendosi alla sanzione, eccepiva la decadenza del potere sanzionatorio dell’Autorità, sostenendo che fosse trascorso troppo tempo dalla conoscenza dei fatti.

La Corte d’Appello di Firenze accoglieva la tesi della consigliera, annullando la delibera sanzionatoria. Secondo i giudici di secondo grado, la Consob era a conoscenza di elementi allarmanti sulla situazione della banca già da diversi anni prima dell’avvio formale del procedimento, grazie a scambi informativi con la Banca d’Italia. Questo ritardo, secondo la Corte territoriale, rendeva tardiva la contestazione.

La Decisione della Cassazione sulle Sanzioni Consob

L’autorità di vigilanza ha impugnato la decisione davanti alla Corte di Cassazione, la quale ha completamente ribaltato il verdetto. La Suprema Corte ha cassato la sentenza d’appello, rinviando la causa ad un’altra sezione della stessa Corte per un nuovo esame.

Il principio cardine affermato è che il termine di 180 giorni per la contestazione, previsto dall’art. 195 del Testo Unico della Finanza (TUF), non decorre dal momento in cui l’Autorità acquisisce la mera notizia di un potenziale illecito. Al contrario, il dies a quo coincide con il momento in cui si conclude l’attività istruttoria necessaria a verificare compiutamente la sussistenza degli elementi oggettivi e soggettivi dell’infrazione. Questo momento è definito “accertamento”, che è un concetto diverso e successivo rispetto alla semplice “constatazione” del fatto.

Le Motivazioni

La Corte di Cassazione ha articolato il proprio ragionamento su diversi punti fondamentali:

1. Distinzione tra Constatazione e Accertamento: La semplice acquisizione di un fatto nella sua materialità (constatazione) non equivale all’accertamento dell’illecito. Quest’ultimo presuppone un’attività istruttoria, spesso complessa in materia finanziaria, volta a valutare tutti gli aspetti della vicenda.

2. Discrezionalità dell’Autorità Amministrativa: La scelta di avviare o meno un’attività di indagine, così come la sua tempistica, rientra nel potere discrezionale dell’autorità di vigilanza. Il giudice non può sostituirsi ad essa nel decidere quando un’indagine avrebbe dovuto essere iniziata.

3. Il Ruolo del Giudice: Al giudice compete esclusivamente il controllo sulla ragionevolezza del tempo impiegato per l’accertamento. Egli deve verificare se vi sia stata un’ingiustificata e protratta inerzia da parte dell’autorità, valutando la potenziale superfluità degli atti di indagine con un giudizio ex ante (basato sulla situazione al momento della decisione) e non ex post (con il senno di poi).

4. Cooperazione tra Autorità: Nel caso di specie, che vedeva coinvolte sia la Banca d’Italia sia la Consob, la Corte ha ribadito la presunzione secondo cui l’autorità non ispezionante (in questo caso la Consob) è in grado di apprezzare pienamente le irregolarità solo dopo aver ricevuto i rapporti ispettivi o i provvedimenti sanzionatori dall’altra autorità.

La Corte d’Appello, secondo la Cassazione, ha errato nel non considerare la complessità della vicenda, inclusa l’amministrazione straordinaria e la successiva risoluzione della banca, eventi che hanno giustificato l’avvio dell’istruttoria da parte della Consob in un momento successivo rispetto ai primi scambi informativi.

Le Conclusioni

Questa sentenza rafforza significativamente il ruolo delle autorità di vigilanza, garantendo loro il tempo necessario per condurre indagini approfondite in contesti complessi come quello bancario e finanziario. Si stabilisce che il cronometro per le sanzioni Consob non parte al primo segnale di allarme, ma solo quando il quadro investigativo è completo. Ciò tutela l’efficacia dell’azione di vigilanza da contestazioni premature e formalistiche, assicurando che le decisioni sanzionatorie siano basate su un’analisi ponderata e completa, a garanzia della stabilità dell’intero sistema finanziario.

Da quale momento inizia a decorrere il termine per l’applicazione delle sanzioni Consob?
Il termine per la contestazione di un illecito non inizia dal momento in cui l’Autorità riceve una prima notizia del fatto, ma da quando completa l’attività istruttoria necessaria a verificare la sussistenza di tutti gli elementi dell’infrazione (il cosiddetto “accertamento”).

Può un giudice stabilire che la Consob avrebbe dovuto iniziare un’indagine prima?
No, la scelta dei tempi e delle modalità di avvio di un’indagine rientra nella discrezionalità dell’autorità amministrativa. Il giudice può solo verificare se, una volta avviata l’indagine, vi sia stata un’ingiustificata e protratta inerzia nel giungere all’accertamento.

Cosa succede quando un’indagine coinvolge sia la Banca d’Italia che la Consob?
Si presume, salvo prova contraria, che l’autorità che non ha condotto l’ispezione diretta (es. Consob) sia in grado di valutare appieno le irregolarità ai fini sanzionatori solo dal momento in cui riceve dall’altra autorità (es. Banca d’Italia) i rapporti ispettivi o i provvedimenti sanzionatori conclusivi.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 28335 Anno 2024

Civile Sent. Sez. 2 Num. 28335 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 04/11/2024

SENTENZA

sul ricorso n. 24710/2019 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende unitamente all ‘ AVV_NOTAIO NOME COGNOME (CODICE_FISCALE).

– Ricorrente –

Contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende.

– Controricorrente –

Avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE n. 11 29/2019 depositata il 15/05/2019.

Sanzioni amministrative

Udita la relazione svolta dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME nella pubblica udienza del 12 settembre 2024.

Udito il AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale ha chiesto l’accoglimento del ricorso , previa inammissibilità dei primi due motivi.

Udito l’AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME ha proposto opposizione, ex art. 195, comma 4, TUF, avverso la sanzione amministrativa pecuniaria di € 3 5.000, applicata da RAGIONE_SOCIALE con delibera n. 20068 del 12/07/2017, notificato il 04/08/2017, per avere violato, quale consigliere di amministrazione RAGIONE_SOCIALEa Banca RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE (‘RAGIONE_SOCIALE‘, ‘Banca RAGIONE_SOCIALE‘) , carica rivestita dal 22/02/2013 al giorno 11/02/2015, l’art. 94, commi 2 e 7, TUF, in relazione alla documentazione di offerta di prestiti obbligazionari pubblicata da RAGIONE_SOCIALE.
L’opponente, per quanto qui rileva, ha eccepito la decadenza di RAGIONE_SOCIALE dal potere sanzionatorio ex art. 195, TUF.

Costituendosi in giudizio, RAGIONE_SOCIALE ha replicato all’eccezione di decadenza dal potere sanzionatorio per tardività RAGIONE_SOCIALEa contestazione evidenziando che l’attività istruttoria di verifica RAGIONE_SOCIALEa documentazione di offerta al pubblico, risalente alla fine del 2012, era cominciata nel dicembre 2015, che la trasmissione dei documenti era avvenuta il 12/05/2016, infine, che l’acquisizione RAGIONE_SOCIALEa documentazione era terminata il 20/06/2016, e cioè 106 giorni prima RAGIONE_SOCIALEa notifica RAGIONE_SOCIALE‘atto di incolpazione.
La RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha accolto l’opposizione, ha annullato la delibera sanzionatoria e ha condannato RAGIONE_SOCIALE alle spese.

Il nucleo argomentativo RAGIONE_SOCIALEa decisione è il seguente: detto che la questione, in relazione alla medesima delibera RAGIONE_SOCIALE, è già stata

decisa dalla Corte territoriale con altre pronunce la cui motivazione deve essere richiamata, sulla base degli atti di causa è dimostrato che, sin dal dicembre 2013, RAGIONE_SOCIALE aveva ricevuto notizia da Banca d’Italia che l’ispezione, da questa iniziata presso RAGIONE_SOCIALE nell’ottobre RAGIONE_SOCIALEo stesso anno, aveva dato adito a rilievi e iniziative di vigilanza; a marzo 2014, RAGIONE_SOCIALE aveva inviato a RAGIONE_SOCIALE una relazione che, laddove ritenuta non coerente con i rilievi di Banca d’Italia, avrebbe dovuto, quantomeno da quel momento , imporre l’ avvio RAGIONE_SOCIALEa procedura sanzionatoria che, in effetti, venne poi iniziata soltanto a ottobre 2016; è inspiegabile e infondata la tesi difensiva di RAGIONE_SOCIALE di avere avuto contezza, soltanto nel maggio 2016, RAGIONE_SOCIALEa reale gravità RAGIONE_SOCIALEa situazione RAGIONE_SOCIALEa Banca, e questo perché era chiaro, per gli ‘allarmanti termini’ adoperati negli atti scambiati a seguito RAGIONE_SOCIALE‘ispezione di Banca d’Italia del 2013, che si doveva sin da quel momento (o, al più tardi, a febbraio/marzo 2014) iniziare un’indagine sulla trasparenza e veridicità RAGIONE_SOCIALE‘offerta al pubblico RAGIONE_SOCIALEe azioni di aumento capitale emesse da Banca RAGIONE_SOCIALE. Ragion per cui, conclude la CDA, la verifica ispettiva, cominciata solo nel 2016, deve ritenersi iniziata tardivamente in violazione del termine di giorni 180 di cui all’ art. 195, comma 1, TUF.
3. RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione, articolato in sette motivi.

NOME COGNOME ha resistito con controricorso.

In prossimità RAGIONE_SOCIALEa pubblica udienza il Pubblico ministero ha depositato conclusioni scritte del seguente tenore: «previa inammissibilità dei primi due motivi di ricorso, accolga il ricorso per i restanti motivi».

Le parti hanno depositato memorie.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il primo motivo ‘Nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c. in relazione all’art. 118, comma 1, disp. att. c.p.c. (art. 360, comma 1, n. 4 c.p.c.). In subordine: omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione (art. 360, comma 1, n. 5)’ -denuncia il deficit argomentativo RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata nella parte in cui fa un mero rinvio a precedenti decisioni RAGIONE_SOCIALEa Corte di RAGIONE_SOCIALE, ma non sviluppa alcun ragionamento critico sull’affermata infondatezza RAGIONE_SOCIALE‘assunto di RAGIONE_SOCIALE circa il momento di materiale acquisizione -il 12 maggio 2016 –RAGIONE_SOCIALEa documentazione su cui si basa il procedimento sanzionatorio.
In subordine, la censura è dedotta come omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio.

Il secondo motivo denuncia la nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 115 c.p.c., a causa di diversi errori di percezione in essa contenuti con riferimento alla documentazione acquisita da RAGIONE_SOCIALE e ravvisata rilevante ai fini RAGIONE_SOCIALEa decisione, errori di tale gravità da indurre a ritenere che la decisione sia affetta da motivazione apparente.

Il terzo motivo denuncia la nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 115 c.p.c. a causa RAGIONE_SOCIALE‘errore di percezione commesso dalla RAGIONE_SOCIALE relativo all’asserita, ma inesistente, acquisizione , da parte di RAGIONE_SOCIALE, di una nota ad essa inviata da Banca d’Italia nel marzo 2014.

Il quarto motivo denuncia la nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 115 c.p.c. per un altro errore di percezione, e cioè per avere ritenuto tardiva la verifica ispettiva iniziata da RAGIONE_SOCIALE soltanto nel 2016, nonostante che la Commissione non abbia svolto alcuna verifica ispettiva nei confronti di RAGIONE_SOCIALE.

5. Il quinto motivo -‘Violazione e/o falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 195, comma 1, d.lgs. n. 58/98, art. 14, commi 2 e 6, l. n. 689/81, artt. 94, commi 2 e 7, 191, comma 2, d.lgs. n. 58/98 (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.)’ censura la sentenza impugnata che, in violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 195, comma 1, TUF, e discostandosi dalla consolidata giurisprudenza di legittimità, anziché valutare la ragionevolezza del tempo occorso per l’accertamento, ha statuito che RAGIONE_SOCIALE avrebbe dovuto ‘iniziare un’indagine ispettiva’ sulla ‘regolarità dei prospetti precedentemente pubblicati’ subito dopo l’acquisizione, in data 06/12/2013 (e, comunque, prima del 14/02/2014), di notizie e informazioni sulla situazione economicopatrimoniale di RAGIONE_SOCIALE, emersa al termine de ll’ispezione svolta da Banca d’Italia presso la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE fino al 06/09/2013.
La ricorrente rimarca che il giudice RAGIONE_SOCIALE‘opposizione, chiamato a valutare la tempestività RAGIONE_SOCIALEe contestazioni, può sindacare la ragionevolezza del tempo trascorso per la conclusione RAGIONE_SOCIALE‘indagine acquisitiva e le valutazioni conseguenti, prodromiche all’accertamento RAGIONE_SOCIALE‘illecito, ma non può sindacare la scelta RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione sui tempi di avvio RAGIONE_SOCIALE‘attività di indagine finalizzata all’acquisizione di elementi informativi su eventuali irregolarità.

6. Il sesto motivo denuncia la nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 115 c.p.c. e la violazione RAGIONE_SOCIALEe disposizioni del TUF (artt. 195, 94, 191) e RAGIONE_SOCIALE‘art. 14, commi 2 e 6, RAGIONE_SOCIALEa legge n. 689 del 1981, nella parte in cui si afferma che RAGIONE_SOCIALE avrebbe dovuto iniziare il procedimento sanzionatorio fin da marzo 2014, dopo che Banca d’Italia le aveva inviato una relazione, senza considerare che l’illecito sanzionato non attiene alla ‘grave situazione’ RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE di dicembre 2013, bensì alla colposa omissione, nella documentazione di offerta pubblica di obbligazioni avvenuta da novembre 2012 a dicembre
2013, di documenti di Banca d’Italia (in particolare, la nota del 24/07/2012) che RAGIONE_SOCIALE aveva acquisito soltanto a maggio 2016.

7. Il settimo motivo -‘Violazione e/o falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 195, comma 1, d.lgs. n. 58/98, art. 14, commi 2 e 6, l. n. 689/81, in relazione agli artt. 94, commi 2 e 7, 191, comma 2, e alla parte IV (‘disciplina degli emittenti’) del d.lgs. n. 58/98 (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.)’ denuncia la violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 195, comma 1, TUF, a causa del fraintendimento, da parte RAGIONE_SOCIALEa Corte di RAGIONE_SOCIALE, dei compiti assegnati a RAGIONE_SOCIALE dalla normativa sugli emittenti e, in particolare, di quella in materia di appello al pubblico risparmio (artt. 91 e seguenti, TUF), che attribuisce alla Commissione diversi strumenti di vigilanza, con poteri di intervento e tempistiche differenziati.
La CDA -così argomenta la ricorrente – avrebbe omesso di considerare la rilevanza, ai fini RAGIONE_SOCIALE‘accertamento RAGIONE_SOCIALE‘illecito, RAGIONE_SOCIALE‘attività acquisitiva e conoscitiva posta in essere da RAGIONE_SOCIALE dopo la ‘risoluzione’ di RAGIONE_SOCIALE, concretizzatasi nella formulazione, a far data dall’11/12/2015, di apposite richieste di informazioni a RAGIONE_SOCIALE, per l’accertamento di eventuali irregolarità nella distribuzione al pubblico di strumenti finanziari, che aveva portato alla trasmissione, in data 12/05/2016, RAGIONE_SOCIALEa nota di Banca d’Italia del 24/07/2012.
8. Il primo motivo è infondato.

Nella scia di Cass. nn. 34695, 34472 del 2023 – che hanno cassato con rinvio altre sentenze RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE di annullamento RAGIONE_SOCIALEa coeva delibera RAGIONE_SOCIALE n. 20067/2017 , anch’essa relativa alla vicenda culminata nel default di Banca RAGIONE_SOCIALE -è utile ricordare che «con riferimento all’analoga situazione del richiamo RAGIONE_SOCIALEa sentenza di primo grado da parte RAGIONE_SOCIALEa corte di seconda istanza, è stato affermato che è legittimamente motivata per relationem la pronuncia in cui il giudice d’appello esprima le ragioni a fondamento RAGIONE_SOCIALEa decisione in relazione ai motivi di impugnazione proposti in modo da consentire,
attraverso la parte motiva, di ricavare un percorso argomentativo adeguato e corretto, ovvero purché il rinvio sia operato in modo da rendere possibile ed agevole il controllo, dando conto RAGIONE_SOCIALEe argomentazioni RAGIONE_SOCIALEe parti e RAGIONE_SOCIALEa loro identità con quelle esaminate nella pronuncia (Cass. n. 14786 del 2016 e negli stessi termini, fra le tante, Cass. Sez. L, n. 11698 del 17.06. 2020; Cass. nn. 15187del 2018, n. 14401 del 2018, n. 13594 del 2018, n. 8684 del 2018, n. 8012 del 2018)».

Non ricorre nemmeno la ventilata carenza strutturale RAGIONE_SOCIALEa motivazione in quanto la sentenza del giudice AVV_NOTAIO reca una parte argomentativa (c fr. punto 2 dei ‘Fatti di causa’) che soddisfa senz’altro il requisito del ‘minimo costituzionale’, come delineato dalla giurisprudenza di questa Corte (tra le altre, Cass. Sez. U. 27/12/2019, n. 34476, la quale menziona, in motivazione, Cass. Sez. U., 07/04/2014, n. 8053; Sez. U. 18/04/2018, n. 9558; Sez. U. 31/12/2018, n. 33679).
Il quinto motivo, il sesto motivo (nella parte relativa ai dedotti errores in iudicando) e il settimo motivo, suscettibili di esame congiunto perché ruotano attorno al medesimo asse concettuale, sono fondati , e ciò comporta l’assorbimento del secondo, del terzo, del quarto e del sesto motivo (nella parte relativa al dedotto error in procedendo ).

I precedenti sezionali -segnatamente, Cass. nn. 34695, 34472, 34466, 34465 del 2023 (in connessione con Cass. nn. 9022/2023, 17673/2022, 21171/2019), che hanno cassato con rinvio le sentenze RAGIONE_SOCIALEa Corte di RAGIONE_SOCIALE di annullamento RAGIONE_SOCIALEa delibera RAGIONE_SOCIALE n. 20067/2017, che contestava agli amministratori e ai sindaci RAGIONE_SOCIALEa banca la violazione degli artt. 21, comma 1, lett. a), TUF, 40, Reg. Intermediari , per le carenze riscontrate nell’attività di distribuzione di titoli di propria emissione posta in essere da Banca
RAGIONE_SOCIALE – che il Collegio condivide e che intende riproporre, per la stretta correlazione tra l’attività di emissione di strumenti finanziari e quella di intermediazione, hanno così tracciato le coordinate, normative e giurisprudenziali, dei procedimenti sanzionatori:

(a) è ius receptum l’estensione ai procedimenti sanzionatori finanziari volti all’irrogazione di sanzioni amministrative dei principi sanciti dalla legge n. 689 del 1981, soprattutto per quanto riguarda la scadenza prevista per la conclusione degli stessi procedimenti;

(b) nel caso di contestazione non immediata degli addebiti agli interessati, il momento RAGIONE_SOCIALE‘accertamento (che , di per sé, presuppone un’istruttoria), in relazione al quale va collocato il termine di centottanta giorni entro il quale deve essere adottato il provvedimento motivato che applica la sanzione non coincide con il momento di acquisizione del fatto nella sua materialità da parte RAGIONE_SOCIALE‘autorità che ha ricevuto il rapporto, ma va individuato nella data in cui la stessa autorità ha completato l’attività intesa a verificare la sussistenza degli elementi oggettivi e soggettivi RAGIONE_SOCIALE‘infrazione ;
(c) la pura «constatazione» dei fatti nella loro materialità non coincide necessariamente con l ‘ «accertamento»: nell ‘ attività di regolazione e supervisione RAGIONE_SOCIALEe attività private vi sono àmbiti, come quello RAGIONE_SOCIALE ‘ intermediazione finanziaria, che richiedono valutazioni complesse, non effettuabili nell ‘ immediatezza RAGIONE_SOCIALEa percezione dei fatti suscettibili di trattamento sanzionatorio, dovendosi tenere conto RAGIONE_SOCIALEa complessità RAGIONE_SOCIALEa materia e RAGIONE_SOCIALEe particolarità del caso concreto, anche con riferimento al contenuto e alle date RAGIONE_SOCIALEe operazioni;
(d) il momento RAGIONE_SOCIALE ‘ accertamento degli illeciti amministrativi in materia di intermediazione finanziaria non coincide, necessariamente e automaticamente, né con il giorno in cui l ‘ attività accertativa -ispettiva o commissariale -è terminata, né con quello in cui sono stati depositati relazioni o rapporti finali degli incaricati degli

accertamenti, e neppure con la data in cui l ‘ autorità di vigilanza ha investito o riunito il suo organo volitivo per prendere in esame la situazione; occorre, pertanto, individuare, secondo le particolarità dei singoli casi, il momento – successivo alla conclusione RAGIONE_SOCIALEe verifiche di natura ispettiva o commissariale -in cui ragionevolmente la constatazione avrebbe potuto essere tradotta in accertamento. È proprio da tale momento che comincia a decorrere il termine per la contestazione RAGIONE_SOCIALE‘addebito ;
(e) la valutazione RAGIONE_SOCIALE ‘ opportunità RAGIONE_SOCIALE ‘ esercizio dei poteri di indagine è rimessa all ‘ autorità competente: il giudice non può sostituirsi all ‘ organo di controllo nel valutare l ‘ opportunità RAGIONE_SOCIALE ‘ esercizio dei poteri di indagine per riscontrare la sussistenza RAGIONE_SOCIALE ‘ illecito;

(f) ciò non toglie che a tale valutazione si debba procedere in un tempo ragionevole e che, in sede di opposizione, al giudice, ove l ‘ interessato abbia fatto valere il ritardo come ragione d ‘ illegittimità del provvedimento sanzionatorio, sia consentito di individuare il momento iniziale del termine per la contestazione non nel giorno in cui la valutazione è stata compiuta, ma in quello in cui avrebbe potuto e, quindi, dovuto esserlo.

La ricostruzione e l ‘apprezzamento RAGIONE_SOCIALEe circostanze di fatto inerenti ai tempi occorrenti per la contestazione e alla congruità del tempo utilizzato in relazione alla difficoltà del caso sono rimessi al giudice di merito, il quale deve limitarsi a rilevare se vi sia stata un ‘ ingiustificata e protratta inerzia durante o dopo la raccolta dei dati di indagine, prendendo in considerazione: (i) la sussistenza di esigenze di economia che inducano a raccogliere ulteriori elementi a dimostrazione di altre violazioni rispetto a quelle accertate; (ii) l’interesse RAGIONE_SOCIALE‘ amminist razione a pervenire all’accertamento complessivo di tutti gli aspetti di vicende che possono essere anche
molto complesse e svilupparsi in periodi temporali non brevi (e le responsabilità di tutti coloro che in tali vicende possano essere a diverso titolo coinvolti) mediante un’attività istruttoria unitaria, tesa a cogliere la portata complessiva RAGIONE_SOCIALEa violazione, pur quando essa si articoli in condotte diverse, riferibili a soggetti diversi, e non contigue nel tempo e nello spazio; interesse che va salvaguardato dal rischio che l’efficacia RAGIONE_SOCIALEe indagini RAGIONE_SOCIALE‘ autorità di vigilanza venga posta a repentaglio da una discovery prematura, che consegua alla parcellizzazione dei risultati RAGIONE_SOCIALE‘indagine in una pluralità di contestazioni relative alle singole posizioni, atomisticamente considerate, dei soggetti coinvolti; (iii) che la valutazione RAGIONE_SOCIALEa superfluità degli atti di indagine deve essere svolta con giudizio ex ante , ossia prendendo in considerazione l’utilità potenziale RAGIONE_SOCIALEe ulteriori iniziative istruttorie e non già i concreti esiti che tali iniziative abbiano effettivamente prodotto, restando irrilevante la loro inutilità ex post .
Quanto alle modalità RAGIONE_SOCIALEe procedure seguite, nella materia finanziaria, dalle autorità di supervisione, la stessa giurisprudenza, in primo luogo, ha messo in luce il rapporto tra esercizio dei poteri di vigilanza da parte di Banca d’Italia e RAGIONE_SOCIALE ( come ripartiti dai commi 24, RAGIONE_SOCIALE‘art. 5, TUF) , le quali, a norma del quinto comma del medesimo articolo, «operano in modo coordinato anche al fine di ridurre al minimo gli oneri gravanti sui soggetti abilitati e si danno reciprocamente comunicazione dei provvedimenti assunti e RAGIONE_SOCIALEe irregolarità riscontrate nell ‘ esercizio RAGIONE_SOCIALE ‘ attività di vigilanza».
A tal fine, l ‘ art. 5, comma 5-bis, prescrive la stipula di un protocollo d ‘ intesa (stipulato in data 31/10/2007), reso pubblico (comma 5-ter), avente ad oggetto altresì «lo scambio di informazioni, anche con riferimento alle irregolarità rilevate e ai provvedimenti assunti nell ‘ esercizio RAGIONE_SOCIALE ‘ attività di vigilanza». Quanto alla vigilanza

ispettiva in particolare, l ‘ art. 10, TUF, dà attuazione a tali principi disponendo che le autorità si diano reciproca comunicazione RAGIONE_SOCIALEe ispezioni disposte, potendo l ‘ autorità non ispezionante «chiedere accertamenti su profili di propria competenza» (comma 2). In base alle disposizioni normative e del protocollo, chiarisce la giurisprudenza, si deve presumere, salvo prova contraria, che, con riferimento alle irregolarità riscontrate nell’àmbito di ispezioni svolte dall ‘ altra autorità, l’autorità non ispezionante sia in grado di apprezzare le stesse, ai fini sanzionatori, solo dal momento del rilievo di irregolarità, ciò che di regola accade una volta che siano trasmessi i rilievi ispettivi o i provvedimenti sanzionatori RAGIONE_SOCIALE‘autorità ispezionante che valgono ad altri fini.
In secondo luogo, sempre con riferimento alle verifiche di violazioni in materia di intermediazione finanziaria, i precedenti nomofilattici analizzano l’ipotesi in cui all’esercizio del potere di vigilanza ispettiva segua la gestione coattiva RAGIONE_SOCIALE‘intermediario, come avvenuto nel caso in esame dato che RAGIONE_SOCIALE è stata messa in amministrazione straordinaria.

In tale ipotesi, spiega la giurisprudenza, in base al quadro normativo di riferimento, si deve affermare che, qualora, anche all’esito di verifiche ispettive di un’autorità, sia instaurata la procedura di amministrazione straordinaria a carico di una società di intermediazione, si debba presumere, salvo prova del contrario, stante la funzione RAGIONE_SOCIALEa procedura di «accertare la situazione aziendale» e le «irregolarità» riscontrate (art. 56, comma 3, TUF, che rinvia agli artt. 72 ss., TUB) che – quanto alle irregolarità riscontrate nell’àmbito RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione straordinaria stessa, sotto la direzione di Banca d ‘ Italia – RAGIONE_SOCIALE sia in grado di apprezzare le stesse, ai fini sanzionatori, solo dal momento in cui sia stata trasmessa notizia da Banca d’Italia del rilievo di irregolarità, ciò che di
regola si ha con l’inoltro di uno dei rapporti trasmessi a «intervalli periodici» e «al termine RAGIONE_SOCIALEe loro funzioni» dai commissari straordinari e dal comitato di sorveglianza (art. 75, TUB), ovvero dei provvedimenti sanzionatori assunti ad altri fini dalla stessa Banca d ‘ Italia, che rilevino anche per l ‘ analoga attività di RAGIONE_SOCIALE.

Di versa è l’attività di ispezione demandata a RAGIONE_SOCIALE, la quale, per quanto qui interesse, può riguardare l’attività RAGIONE_SOCIALEa banca/emittente e l’attività RAGIONE_SOCIALEa banca/ intermediaria. Nella specie, la sanzione irrogata con la delibera n. 20068 del 2017 giunge all’esito RAGIONE_SOCIALE‘attività di vigilanza sull’ operato di RAGIONE_SOCIALE/emittente.

Nel caso in esame, la Corte di RAGIONE_SOCIALE ha ritenuto tardiva la contestazione in ragione del fatto che, in sostanza, sulla scorta RAGIONE_SOCIALEa documentazione prodotta dalle parti, a causa degli allarmanti termini adoperati negli atti scambiati a seguito RAGIONE_SOCIALE‘ispezione in loco di Banca d’Italia del 2013, sin da quel momento o al più da febbraio/marzo 2014, RAGIONE_SOCIALE avrebbe dovuto avviare una verifica ispettiva nei confronti di Banca RAGIONE_SOCIALE.

La decisione del giudice AVV_NOTAIO non mette a fuoco la fattispecie concreta: la contestazione riguarda la violazione RAGIONE_SOCIALE‘obbligo di fornire una rappresentazione trasparente e veritiera RAGIONE_SOCIALEa situazione economico-patrimoniale RAGIONE_SOCIALE‘e mittente nel cd. prospetto non equity (e cioè, nella documentazione relativa all’ offerta al pubblico di obbligazioni subordinate di RAGIONE_SOCIALE, avvenuta nel periodo che va dal 06/11/2012 al 23/12/2013).

Ciò precisato, la sentenza impugnata reputa intempestivo l’accertamento RAGIONE_SOCIALE‘autorità di vigilanza soffermandosi su alcuni aspetti – che per la CDA descrivono «la generale grave situazione in cui versava RAGIONE_SOCIALE » – che, a suo avviso, avrebbero dovuto indurre RAGIONE_SOCIALE ad intraprendere una procedura ispettiva.

Inoltre, la Corte distrettuale -senza confrontarsi con la discrezionalità che caratterizza l’esercizio del (delicatissimo) potere di vigilanza, il cui fondamento risiede nell’assoluta rilevanza del sistema bancario nel generale panorama economico-finanziario – detta i tempi di tale attività, stabilisce il ‘come’ (‘verifica ispettiva’) e il ‘quando’ (a partire dal 14/02/2014, ossia dal momento in cui la Commissione ha inviato una nota a Banca d’Italia sull’ispezione che quest’ultima aveva appena concluso) RAGIONE_SOCIALE avrebbe dovuto attivarsi, e conclude che la Commissione è decaduta dal potere di accertamento per la sua protratta inerzia.
Eppure RAGIONE_SOCIALE, nel giudizio di merito, aveva spiegato, alla luce di puntuali elementi oggettivi, le ragioni del proprio comportamento e aveva dato conto dei tempi RAGIONE_SOCIALE‘attività di controllo.

L’autorità di vigilanza ha messo in risalto che l’attività acquisitiva da cui è scaturito l’accertamento RAGIONE_SOCIALEe violazioni sanzionate con la delibera n. 20068 del 2017 è successiva al provvedimento di ‘risoluzione’ RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, disposto nel novembre 2015 dopo il fallimento del tentativo di risanamento esperito mediante l’assoggettamento RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE alla procedura di amministrazione straordinaria in data 06/02/2015; tale attività acquisitiva è stata originata dall’invio, da parte RAGIONE_SOCIALEa Commissione a RAGIONE_SOCIALE, in data 11/12/2015, di una prima richiesta di dati e notizie, per verificare il rispetto, da parte di RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALEe norme di correttezza nella distribuzione degli strumenti finanziari di propria emissione (obbligazioni subordinate, azzerate per effetto RAGIONE_SOCIALEa ‘ risoluzione ‘ ).
L’ esame di questa documentazione -è questa la tesi RAGIONE_SOCIALEa ricorrente -che RAGIONE_SOCIALE ha tramesso a RAGIONE_SOCIALE fino al 20/06/2016, ha portato allo scoperto le lacune e/o le criticità

informative relative alla documentazione pubblicata dalla banca per l’offerta di obbligazioni .

Ritiene il Collegio che la Corte di RAGIONE_SOCIALE avrebbe dovuto esaminare i fatti rappresentati da RAGIONE_SOCIALE, in primis ai fini RAGIONE_SOCIALEa verifica RAGIONE_SOCIALEa tempestività RAGIONE_SOCIALEa contestazione, attenendosi ai seguenti principi di diritto in tema di vigilanza bancaria:

(i) il momento RAGIONE_SOCIALE‘accertamento – ai fini RAGIONE_SOCIALEa decorrenza del termine di centottanta giorni per la contestazione ex art. 195, comma 1, TUF -che p resuppone un’attività istruttoria, non coincide con quello del l’ac quisizione del fatto nella sua materialità da parte RAGIONE_SOCIALE‘autorità di vigilanza, ma è quello in cui l’autorità ha completato l’attività istruttoria finalizzata a verificare la sussistenza o meno RAGIONE_SOCIALE‘infrazione . In altre parole: «constatazione del fatto» e «accertamento del fatto» sono due concetti diversi;
(ii) l ‘accertamento RAGIONE_SOCIALE‘illecito amministrativo in materia bancaria e di intermediazione finanziaria non s ‘ identifica nel la fine RAGIONE_SOCIALE‘ attività ispettiva o commissariale, ma si colloca in un momento successivo, da valutare a seconda RAGIONE_SOCIALEe particolarità del caso concreto;

(iii ) spetta all’autorità amministrativa , e non al giudice, decidere se avviare o meno un’attività di indagine ; al giudice compete esclusivamente controllare se il provvedimento sanzionatorio sia stato adottato in un tempo ragionevole e, a tal fine, deve valutare la superfluità ex ante , e non la congruità ex post , RAGIONE_SOCIALE‘indagine amministrativa prodromica all’adozione del provvedimento sanzionatorio;

(iv) nel caso in cui (come nella specie) intervengano le due autorità di supervisione, Banca d’Italia e RAGIONE_SOCIALE, si deve presumere, fino a prova contraria, che l’autorità non ispezionante sia in grado di apprezzare le irregolarità riscontrate dall’altro organo di vigilanza

quando riceve da quest’ultim o i rilievi ispettivi o i provvedimenti sanzionatori adottati dall’autorità procedente;

(v) nel caso in cui (come nella specie: RAGIONE_SOCIALE è stata sottoposta ad amministrazione straordinaria il 06/02/2015 ed è stata posta in ‘ risoluzione ‘ dalla Banca d’Italia alla fine RAGIONE_SOCIALEo stesso anno, con inizio RAGIONE_SOCIALEa liquidazione coatta amministrativa in data 09/12/2015), all’esito RAGIONE_SOCIALEa verifica ispettiva da parte di Banca d’Italia , la banca sia sottoposta ad amministrazione straordinaria, si presume iuris tantum che RAGIONE_SOCIALE sia in grado di apprezzare le irregolarità riscontrate da Banca d’Italia nel momento in cui riceve i rapporti periodici dei commissari straordinari o del comitato di sorveglianza, o quando le vengano comunicati i provvedimenti sanzionatori adottati da Banca d’Italia , rilevanti anche ai fini RAGIONE_SOCIALEa vigilanza sulla trasparenza e sulla correttezza dei comportamenti RAGIONE_SOCIALEa banca demandata alla Commissione.
In conclusione, accolti il quinto motivo, il sesto motivo (nei termini sopra indicati), il settimo motivo, rigettato il primo motivo, e assorbiti gli altri motivi, la sentenza è cassata, in relazione ai motivi accolti, con rinvio al giudice a quo per un nuovo esame RAGIONE_SOCIALEa controversia sulla base dei principi di diritto sopra enunciati, e anche per provvedere alla liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso nei termini di cui in motivazione, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa 2^ Sezione Civile,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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