Sanzioni Banca d'Italia: limiti e poteri del giudice

Un ex sindaco di una società di intermediazione mobiliare, sanzionato dalla Banca d’Italia per carenze nella vigilanza, ha presentato ricorso in Cassazione. Il ricorrente sosteneva l’incostituzionalità della procedura e la sproporzione della sanzione, richiamando la sentenza Grande Stevens della CEDU. La Suprema Corte ha respinto il ricorso, chiarendo che le sanzioni della Banca d’Italia per violazioni di vigilanza non hanno natura “sostanzialmente penale”, a differenza di quelle oggetto del caso Grande Stevens. La Corte ha confermato che il giudice dell’opposizione ha piena giurisdizione per riesaminare i fatti e la sanzione, e che la responsabilità dei sindaci non è oggettiva ma deriva da un’omissione colpevole dei loro doveri di controllo. La sanzione è stata ritenuta adeguata alla gravità dei fatti, che avevano condotto alla liquidazione della società.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 23 dicembre 2025 in Diritto Bancario, Diritto Societario, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sanzioni Banca d’Italia: la Cassazione ne esclude la natura penale

Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha affrontato il tema delle sanzioni Banca d’Italia, delineando importanti principi sulla loro natura giuridica, sulla responsabilità dei sindaci societari e sui poteri del giudice in sede di opposizione. La pronuncia chiarisce la distinzione fondamentale tra le sanzioni irrogate dall’Autorità di Vigilanza bancaria e quelle di altre autorità, come la Consob, che la Corte Europea dei Diritti dell’Uomo ha qualificato come “sostanzialmente penali”.

I Fatti del Caso: Dalla Sanzione al Ricorso in Cassazione

La vicenda trae origine da una sanzione pecuniaria di 58.000 euro irrogata dalla Banca d’Italia a un ex sindaco di una società di intermediazione mobiliare (SIM). La contestazione riguardava “carenze nei controlli” e “irregolarità nell’amministrazione e violazioni normative di eccezionale gravità” che avevano infine condotto la società alla procedura di liquidazione coatta amministrativa.

L’interessato proponeva opposizione alla Corte d’Appello, la quale, dopo una parentesi legata a una questione di legittimità costituzionale, respingeva il gravame. Contro questa decisione, il professionista ricorreva in Cassazione, articolando quattro motivi di doglianza:

1. Incostituzionalità: La limitazione della tutela a un solo grado di merito per sanzioni di natura sostanzialmente penale.
2. Omesso esame: La mancata valutazione da parte della Corte d’Appello delle garanzie di “piena giurisdizione” richieste dalla normativa europea.
3. Violazione di legge: L’attribuzione di una responsabilità oggettiva, senza un accertamento di condotte specifiche.
4. Sproporzione della sanzione: La mancata considerazione di tutti i criteri previsti dalla legge per la determinazione dell’importo.

La Decisione della Corte: Ricorso Rigettato

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, confermando la legittimità sia del procedimento sanzionatorio che della decisione della Corte d’Appello. La Suprema Corte ha colto l’occasione per ribadire e chiarire alcuni punti fermi in materia di vigilanza e sanzioni nel settore finanziario.

Le Motivazioni della Cassazione sulle sanzioni Banca d’Italia

L’ordinanza si sofferma su tre aspetti cruciali che meritano un’analisi approfondita.

Natura delle Sanzioni e il Caso Grande Stevens

Il ricorrente basava gran parte delle sue difese sull’equiparazione delle sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia a quelle di natura penale, secondo l’interpretazione fornita dalla Corte EDU nella celebre sentenza “Grande Stevens” relativa a sanzioni CONSOB. La Cassazione ha respinto nettamente questa analogia. Ha affermato che le conclusioni della Corte EDU non sono estensibili automaticamente a tutte le sanzioni amministrative del settore finanziario. In particolare, le sanzioni per “carenze nei controlli da parte del collegio sindacale” non possiedono, per natura e livello di gravità, le caratteristiche per essere considerate “penali” ai sensi della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo. Di conseguenza, le garanzie processuali invocate dal ricorrente non erano applicabili nella stessa misura.

I Doveri del Collegio Sindacale e le sanzioni Banca d’Italia

La Corte ha respinto la tesi della responsabilità oggettiva. Citando precedenti consolidati, ha ricordato che la responsabilità dei sindaci non richiede l’individuazione di specifici atti commissivi in contrasto con i loro doveri. È sufficiente, per configurare una violazione, che essi non abbiano rilevato o reagito di fronte a macroscopiche irregolarità gestionali o atti di dubbia legittimità. Si tratta di un’omissione colpevole del dovere di vigilare con diligenza (concorso omissivo quoad functionem). La Corte d’Appello, secondo la Cassazione, aveva correttamente esaminato le condotte specifiche contestate, escludendo quindi qualsiasi automatismo.

Il Potere del Giudice sulla Misura della Sanzione

Infine, riguardo alla presunta sproporzione della sanzione, la Corte ha chiarito un principio fondamentale del processo di opposizione. A differenza di un giudizio di mera legittimità, in cui il giudice si limita a controllare la correttezza formale dell’operato dell’amministrazione, nel giudizio di opposizione a sanzioni amministrative il giudice ha un potere di “piena giurisdizione”. Ciò significa che è chiamato a riesaminare il merito della vicenda e può autonomamente determinare l’importo della sanzione, entro i limiti edittali, basandosi sulla gravità effettiva del fatto concreto e su tutti gli elementi oggettivi e soggettivi emersi. Nel caso di specie, la Corte d’Appello aveva correttamente ritenuto la sanzione “adeguata alla gravità dei fatti accertati”, che avevano portato a conseguenze gravissime come la liquidazione della società.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

L’ordinanza in esame consolida un orientamento giurisprudenziale chiaro. In primo luogo, stabilisce che non tutte le sanzioni Banca d’Italia possono essere assimilate a quelle penali, limitando l’applicazione delle garanzie più stringenti previste dalla CEDU a specifici illeciti. In secondo luogo, ribadisce la natura non oggettiva, ma colposa e omissiva, della responsabilità dei sindaci, chiamati a un ruolo di vigilanza attiva e non meramente formale. Infine, conferma l’ampiezza dei poteri del giudice dell’opposizione, che non è un mero controllore della legittimità dell’atto, ma un giudice del merito con il potere di ricalibrare la sanzione in base a una valutazione complessiva dei fatti.

Le sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d’Italia hanno natura penale come quelle della CONSOB nel caso “Grande Stevens”?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che le conclusioni della sentenza “Grande Stevens” non sono estensibili alle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d’Italia per carenze nei controlli da parte dei sindaci, poiché queste non hanno la stessa natura e livello di gravità per essere qualificate come “sostanzialmente penali” ai sensi della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo.

Il collegio sindacale risponde solo per specifici atti compiuti o anche per omissioni nel controllo?
Il collegio sindacale risponde principalmente per omissioni. La sua responsabilità non richiede l’individuazione di specifici comportamenti attivi in contrasto con i doveri, ma si configura quando i sindaci non rilevano o non reagiscono adeguatamente di fronte a macroscopiche violazioni o atti di dubbia legittimità e regolarità, venendo meno al loro dovere di vigilare con diligenza.

Nel giudizio di opposizione a una sanzione, il giudice può solo annullarla o può anche rideterminarne l’importo?
Il giudice dell’opposizione ha piena giurisdizione e non si limita a un controllo di legittimità. Può riesaminare completamente i fatti e ha il potere di determinare autonomamente la sanzione entro i limiti edittali previsti dalla legge, commisurandola all’effettiva gravità del fatto concreto desumendola da tutti gli elementi oggettivi e soggettivi.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 26571 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 26571 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 11/10/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 1176/2019 R.G. proposto da: COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende;

-ricorrente-

contro

BANCA D’ITALIA, rappresentata e difesa dagli avvocati COGNOME NOME COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) e COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) dell’Avvocatura della stessa Banca ed elettivamente domiciliata presso i medesimi in INDIRIZZO, INDIRIZZO;

-controricorrente-

nonchè contro

RAGIONE_SOCIALE;

-intimata-

avverso il DECRETO della CORTE D’APPELLO di GENOVA n. 169/2018, depositato il 25/05/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17/04/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

PREMESSO CHE

Con delibera dell’8 aprile 2014 Banca d’Italia, ai sensi dell’art. 195 del testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (TUF), ha irrogato a NOME COGNOME, sindaco della società RAGIONE_SOCIALE dal 29 marzo 2007 al 18 ottobre 2012, la sanzione pecuniaria di euro 58.000 per ‘carenze nei controlli da parte di componenti del disciolto collegio sindacale’ della RAGIONE_SOCIALE, posta in liquidazione coatta amministrativa nel maggio 2013 ‘per irregolarità nell’amministrazione e violazioni normative di eccezionale gravità’.
NOME COGNOME ha proposto opposizione al provvedimento sanzionatorio alla Corte d’appello di Genova. Con ordinanza n. 46/2015, la Corte ha sollevato questione di legittimità costituzionale dell’art. 195, comma 7 TUF, nella parte in cui prevedeva che, sulle opposizioni alle sanzioni amministrative irrogate dalla Banca d’Italia, la Corte d’appello decidesse in camera di consiglio e non in pubblica udienza e, disposta la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, ha sospeso il processo. Con ordinanza n. 158/2017, il giudice delle leggi, in considerazione delle modifiche normative sopravvenute, con effetti anche sui giudizi pendenti, ha restituito gli atti alla Corte d’appello affinché valutasse le conseguenze di tali modifiche sui giudizi pendenti. Il processo veniva riassunto e la Corte d’appello, dopo avere preliminarmente osservato che ‘l’intervento legislativo, attraverso le disposizioni transitorie, ha posto rimedio ai rilevati problemi di compatibilità della procedura prevista dall’art. 195 del d.lgs. 58/1998 con i principi stabiliti dall’art. 6 della Convenzione per i
diritti dell’uomo’, ha respinto l’opposizione con decreto n. 169/2018.

Avverso il decreto NOME COGNOME ricorre per cassazione.

Resiste con controricorso la Banca d’Italia.

L’intimata NOME non ha proposto difese.

CONSIDERATO CHE

Il ricorso è articolato in quattro motivi.

Con il primo motivo si ripropongono le eccezioni di incostituzionalità dell’art. 195 TUF ritenute manifestamente infondate dalla Corte d’appello di Genova, e in particolare la questione relativa alla attribuzione alla Corte d’appello della funzione di giudice dell’opposizione al provvedimento sanzionatorio, con irragionevole limitazione della tutela giurisdizionale a un solo grado di merito, trattandosi di sanzioni sostanzialmente penali, che vengono irrogate dallo stesso organo che ha posto le norme di procedura e ha effettuato l’istruttoria; la riduzione delle garanzie della difesa nel procedimento di opposizione alle sanzioni non sarebbe poi proporzionata rispetto ad altri fini costituzionalmente determinati, in quanto l’attività sanzionatoria viene spesso posta in essere a distanza di molto tempo rispetto alla violazione, così che non svolge la funzione di tutelare interessi immediati del mercato che una tutela giurisdizionale piena potrebbe rallentare o vanificare.
Il motivo è infondato. La denunciata illegittimità costituzionale della limitazione della tutela giurisdizionale a un grado di merito è motivata dalla natura penale della sanzione irrogata al ricorrente, natura penale che nella sua ricostruzione sarebbe stata riconosciuta dalla Corte europea dei diritti dell’uomo alla generalità delle ‘sanzioni applicate ai sensi dell’art. 195 TUF’ e al proposito menziona la sentenza 4 marzo 2014, COGNOME e altri c. Italia. Tale presupposto è erroneo: nella pronuncia COGNOME la Corte europea si è occupata delle sanzioni irrogate dalla CONSOB
per l’illecito di manipolazione del mercato e tali sanzioni, per la loro natura e per il loro livello di gravità, ha qualificato come sostanzialmente penali alla luce dei criteri fissati nella propria precedente pronuncia 8 giugno 1976, RAGIONE_SOCIALE e altri c. Paesi Bassi. Come ha affermato svariate volte questa Corte (si vedano per tutte Cass. n. 4/2019 e Cass. n. 19219/2016), le conclusioni cui è pervenuta la Corte europea dei diritti nella citata pronuncia NOME COGNOME non sono estensibili alle sanzioni amministrative pecuniarie irrogate dalla Banca d’Italia, comprese quelle, quali quelle per cui è causa, irrogate ai sensi dell’art. 190 TUF per “carenze nei controlli da parte di componenti ed ex componenti il disciolto collegio sindacale”. D’altro conto il ricorrente nulla specificamente deduce in ordine alla natura e al livello di gravità della sanzione ad egli inflitta, limitandosi -come già si è detto -a parlare di natura penale per la generalità delle sanzioni amministrative inflitte ai sensi dell’art. 195 TUF.
2. Il secondo motivo lamenta, ai sensi del n. 5 dell’art. 360 c.p.c., omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio per avere la ‘Corte d’appello omesso l’esame delle conseguenze che derivavano sul processo a seguito dell’entrata in vigore della disposizione transitoria prevista dal d.lgs. 72/2015, come richiesto dalla Corte costituzionale, questione subordinata di costituzionalità’. La Corte d’appello non avrebbe colto la portata della riforma richiamata, in quanto debbono sussistere nell’ambito del procedimento in pubblica udienza le seguenti condizioni: deve essere soddisfatto il requisito della giurisdizione piena, ossia il giudice deve avere il potere di annullare la sanzione, e il procedimento deve assicurare alla parte la piena tutela del diritto al contraddittorio e alla prova. Nella sentenza COGNOME COGNOME la Corte europea ha espressamente affermato che il procedimento sanzionatorio di cui agli artt. 190 e 195 TUF non soddisfa le condizioni di cui all’art. 6 della convenzione ‘per una pluralità di
motivi concorrenti; sul punto valga un richiamo a quanto in essa stabilito; tali considerazioni mancano del tutto nel decreto impugnato e se l’interpretazione della novella conduce a tali limitati risultati essa stessa appare incostituzionale; ne deriva quindi che anche il sistema delineato dall’art. 195, comma 7 TUF, come modificato dal d.lgs. 72/2015, se così interpretato si pone in diretto conflitto con l’art. 6 della Convenzione dei diritti dell’uomo e in tal senso si solleva la relativa questione’.
Il motivo è inammissibile: anzitutto perché l’omesso esame di cui al n. 5 dell’art. 360 c.p.c. è l’omesso esame di un fatto storico e non certo -se si interpreta in modo corretto la non chiara censura del ricorrente -l’erronea interpretazione della disposizione transitoria prevista dal d.lgs. 72/2015; inoltre, il motivo è del tutto generico, in quanto non chiarisce affatto perché il giudice non avrebbe avuto il potere di annullare il provvedimento sanzionatorio e perchè non sarebbe stato garantito il contraddittorio e il diritto alla prova.
3. Il terzo motivo contesta violazione e falsa applicazione dell’art. 195 TUF e della legge 689/1981, per non avere ‘la Corte d’appello correttamente applicato la norma prevista nella fattispecie in esame e i principi generali in materia di sanzioni pecuniarie’: la Corte d’appello si sarebbe del tutto ‘disinteressata all’accertamento di singole condotte o precisi comportamenti ascrivibili a precisa responsabilità del ricorrente, costituenti il fondamento per l’irrogazione della sanzione pecuniaria, che possiede carattere penale, in tal modo ascrivendo in capo al ricorrente una responsabilità oggettiva senza alcuna valutazione dei comportamenti a lui ascrivibili’; il provvedimento di contestazione degli addebiti afferma poi la sistematica violazione degli obblighi imposti dall’art. 2391 c.c., disposizione che si applica agli amministratori e quindi non al collegio sindacale.
Il motivo è infondato. A prescindere dal riferimento al carattere penale della sanzione (su cui supra sub 1.), non è vero che la Corte d’appello si sia ‘disinteressata all’accertamento di singole condotte o precisi comportamenti ascrivibili a precisa responsabilità del ricorrente’. La Corte, piuttosto, ha richiamato l’orientamento di questa Corte secondo cui ‘la configurabilità dell’inosservanza del dovere di vigilanza imposto ai sindaci dall’art. 2407, comma 2 c.c., non richiede l’individuazione di specifici comportamenti che si pongano espressamente in contrasto con tale dovere, ma è sufficiente che essi non abbiano rilevato una macroscopica violazione o comunque non abbiano in alcun modo reagito di fronte ad atti di dubbia legittimità e regolarità, così da non assolvere l’incarico con diligenza’ (Cass. n. 32397/2019) e quello per cui ‘in tema di sanzioni amministrative per violazione delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, la complessa articolazione della struttura organizzativa della banca non può comportare l’esclusione o anche il semplice affievolimento del potere-dovere di controllo riconducibile a ciascuno dei componenti del collegio sindacale, i quali, in caso di accertate carenze delle procedure aziendali predisposte per la prestazione del servizio di negoziazione, sono sanzionabili a titolo di concorso omissivo quoad functione ‘ (Cass., sez. un., n. 20934). La Corte d’appello, al contrario di quanto sostiene il ricorrente, ha esaminato le specifiche condotte contestate al ricorrente e i relativi elementi di prova (v. le pagg. 6, 7, 11, 12 della sentenza impugnata), così che non si può certo parlare di ‘responsabilità oggettiva’. Quanto all’estraneità dei sindaci rispetto alla disposizione di cui all’art. 2391 c.c., va precisato che la disposizione -della quale, come si legge nella sentenza impugnata (pag. 6), era stata segnalata nel rapporto ispettivo la sistematica violazione -contempla un preciso ruolo del collegio sindacale (v. i commi 1 e 3 dell’articolo).
4. Il quarto motivo fa valere violazione e falsa applicazione dell’art. 11 della legge 689/1981: la Corte d’appello, pur avendo ritenuto che Banca d’Italia nella erogazione della sanzione non avesse tenuto conto dei parametri indicati dal richiamato art. 11 della legge 689, ha respinto il motivo di ricorso relativo alla evidente sproporzione della misura della sanzione applicata; l’art. 11 dispone che la sanzione pecuniaria sia irrogata dall’amministrazione procedente non in base a una valutazione discrezionale o completamente immotivata, come accaduto nel caso di specie, ma in forza di una valutazione che si fondi sui criteri dallo stesso articolo enunciati; l’illegittimità del provvedimento sanzionatorio discende dalla mera constatazione che la Banca d’Italia non ha tenuto in nessun conto tali parametri, d’altronde il giudice dell’opposizione non può sostituirsi all’autorità procedente nella determinazione della sanzione, ma può solo stabilire se nella determinazione di questa siano stati considerati i parametri di cui al richiamato art. 11.
Il motivo è infondato. La Corte d’appello, dopo avere osservato che nel provvedimento sanzionatorio si fa riferimento alla sola gravità della condotta, senza parlare di altri parametri, ha rilevato come il ricorrente nel censurare il mancato esame di tali altri parametri, abbia omesso di fornire alcun elemento utile a valutarne la possibile incidenza sulla misura della sanzione, nulla avendo allegato circa l’opera eventualmente svolta per attenuare le conseguenze della violazione ovvero circa la propria situazione economica o ancora circa circostanze idonee a consentire la valutazione della propria personalità, essendosi limitato a interloquire sulla gravità dei fatti a lui ascritti. La Corte d’appello ha poi considerato come la sanzione sia ‘adeguata alla gravità dei fatti accertati, che lungi dal non avere causato danni alla società, hanno condotto alla sua liquidazione coatta amministrativa’, precisando poi che l’adeguatezza della sanzione va valutata in relazione alla
sua collocazione tra il minimo e il massimo previsti dalla norma. La Corte d’appello non ha pertanto, come sostiene il ricorrente, ritenuto che Banca d’Italia non abbia tenuto conto dei parametri di cui all’articolo 11 della legge 689, ma ha confermato il giudizio di gravità della condotta posta in essere dal ricorrente e dei danni che la medesima ha causato alla società. In ogni caso va sottolineato come -a differenza di quanto sostiene il ricorrente -nel procedimento di opposizione avverso le sanzioni amministrative pecuniarie, il giudice, nel caso di contestazione della misura delle stesse, sia autonomamente chiamato a controllarne la rispondenza alle previsioni di legge e non a controllare la motivazione dell’ordinanzaingiunzione, dovendo ‘determinare la sanzione entro i limiti edittali previsti, allo scopo di commisurarla all’effettiva gravità del fatto concreto, desumendola globalmente dai suoi elementi oggettivi e soggettivi, senza che sia tenuto a specificare i criteri seguiti, dovendosi escludere che la sua statuizione sia censurabile in sede di legittimità ove quei limiti siano stati rispettati e dalla motivazione emerga come, nella determinazione, si sia tenuto conto dei parametri previsti dall’art. 11 della legge n. 689 del 1981’ (così Cass. n. 11481/2020).
II. Il ricorso va pertanto rigettato.

Le spese, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1quater del d.P.R. n. 115/ 2002, si d à atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M .

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio in favore della controricorrente, che liquida in euro 6.200,00, di cui euro 200 per esborsi, oltre spese generali (15%) e accessori di legge.

Sussistono, ex art. 13, comma 1quater del d.P.R. n. 115/2002, i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella adunanza camerale della sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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