Sanzioni Banca d'Italia: il rito processuale

Un ex-manager di un istituto di credito ha impugnato una sanzione di 135.000 euro irrogata dalla Banca d’Italia per violazioni in materia di rischi finanziari. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, fornendo importanti chiarimenti. Ha stabilito che ai giudizi di opposizione riproposti dopo una declaratoria di incompetenza si applicano le nuove norme processuali. Ha inoltre confermato che le responsabilità e i doveri di vigilanza si estendono oltre gli amministratori, includendo figure apicali come i membri del comitato direttivo. Infine, ha escluso l’applicazione del principio del ‘favor rei’ per le sanzioni Banca d’Italia di natura amministrativa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 6 gennaio 2026 in Diritto Bancario, Diritto Societario, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sanzioni Banca d’Italia: Cassazione definisce Rito e Responsabilità dei Manager

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 28325 del 2024, è intervenuta su un caso riguardante le sanzioni Banca d’Italia, fornendo chiarimenti cruciali sul rito processuale applicabile e sull’estensione delle responsabilità per i dirigenti bancari. La decisione scaturisce dal ricorso di un ex componente del comitato direttivo di un importante istituto di credito, sanzionato per violazioni della normativa sul contenimento dei rischi finanziari. Attraverso l’analisi dei sette motivi di ricorso, la Suprema Corte ha delineato principi di grande rilevanza per tutti gli operatori del settore.

I Fatti di Causa: Dalla Sanzione al Ricorso in Cassazione

Nel 2013, a seguito di un’ispezione, la Banca d’Italia irrogava una sanzione amministrativa di 135.000 euro a un manager di alto livello di un istituto bancario. L’addebito riguardava carenze nel contenimento dei rischi finanziari. L’interessato proponeva opposizione dinanzi al TAR del Lazio, ma una successiva pronuncia della Corte Costituzionale portava a una declaratoria di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Di conseguenza, il manager riproponeva l’opposizione presso la Corte d’Appello competente, la quale rigettava le sue istanze. La vicenda giungeva infine in Cassazione, dove il ricorrente sollevava diverse questioni, sia di natura procedurale che di merito.

La Disciplina Processuale nelle Sanzioni Banca d’Italia

Uno dei nodi centrali del ricorso riguardava l’individuazione del rito processuale applicabile. Il ricorrente sosteneva che dovesse applicarsi la vecchia disciplina, in vigore al momento dell’introduzione del giudizio originario davanti al TAR. La Cassazione, tuttavia, ha respinto questa tesi. I giudici hanno chiarito che la “riproposizione” della domanda, a seguito di una declaratoria di giurisdizione, equivale all’instaurazione di un nuovo giudizio. Pertanto, si applicano le norme processuali in vigore al momento della riproposizione, nel caso di specie quelle introdotte dal d.lgs. 72/2015. Sebbene l’unicità del rapporto processuale salvi gli effetti sostanziali della domanda, la disciplina del rito è quella vigente al momento della nuova instaurazione.

La Responsabilità Estesa dei Dirigenti Bancari

Il ricorrente contestava l’equiparazione della sua posizione a quella di un amministratore, sostenendo una violazione delle norme del codice civile sulla responsabilità gestoria. Anche su questo punto, la Corte ha dato torto al manager. La sentenza sottolinea che il dovere di agire informati e di vigilare non è un’esclusiva dei consiglieri di amministrazione. Tale obbligo si estende a tutte le figure apicali che, come un membro del comitato direttivo e vicedirettore, sono partecipi delle decisioni strategiche e hanno il dovere di assicurare un governo efficace dei rischi. Il ruolo ricoperto implicava una conoscenza approfondita e la responsabilità di monitorare le scelte degli organi esecutivi, rendendolo di fatto un manager responsabile della gestione generale della banca.

Le Motivazioni della Decisione della Suprema Corte

La Corte ha smontato punto per punto i motivi del ricorso, consolidando importanti orientamenti giurisprudenziali.

Eccesso di delega? La legittimità della Riforma

Il ricorrente denunciava l’illegittimità costituzionale della riforma del processo di opposizione per eccesso di delega, sostenendo che la legge delega non coprisse la tutela giurisdizionale. La Corte ha ritenuto l’argomento infondato, precisando che l’espressione “procedura sanzionatoria”, contenuta nella legge delega, deve essere intesa in senso ampio, comprensiva quindi sia della fase amministrativa che di quella, successiva ed eventuale, dinanzi al giudice.

La Critica alla Genericità del Ricorso

Di particolare interesse è la dichiarazione di inammissibilità dei motivi relativi alla presunta violazione del diritto di difesa. Il ricorrente lamentava che la Corte d’Appello non avesse ammesso le prove richieste, trasformando il giudizio in un mero “simulacro”. La Cassazione ha bollato queste censure come generiche e astratte. Un ricorso efficace non può limitarsi a denunciare una situazione processuale teorica, ma deve indicare specificamente le affermazioni errate del provvedimento impugnato e dimostrare la decisività delle prove non ammesse.

L’Inapplicabilità del “Favor Rei” nelle sanzioni Banca d’Italia

Infine, è stato rigettato l’ultimo motivo, con cui si chiedeva l’applicazione del principio del favor rei, ovvero della normativa sanzionatoria più favorevole introdotta nel 2015. La Corte ha ribadito che la norma transitoria applicabile fa riferimento al momento della commissione della violazione (tempus regit actum). Poiché le sanzioni Banca d’Italia in questione hanno natura amministrativa e non penale, non vi è spazio per l’applicazione retroattiva della legge più mite, a meno che non sia espressamente previsto.

Le Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa pronuncia della Cassazione offre tre importanti lezioni. In primo luogo, stabilisce con chiarezza che la disciplina processuale applicabile ai giudizi di opposizione è quella vigente al momento in cui il giudizio viene riproposto davanti al giudice competente. In secondo luogo, ribadisce un concetto fondamentale di corporate governance bancaria: le responsabilità non si fermano al consiglio di amministrazione, ma permeano tutte le figure manageriali di vertice. Infine, conferma che il principio del favor rei non si estende automaticamente al campo delle sanzioni amministrative bancarie, dove prevale la legge in vigore al momento dell’illecito.

Quali regole processuali si applicano a un giudizio di opposizione a una sanzione, riproposto dopo una declaratoria di difetto di giurisdizione?
Si applicano le norme processuali in vigore al momento in cui il giudizio viene nuovamente instaurato (“riproposto”) davanti al giudice competente, anche se vengono conservati gli effetti sostanziali e processuali della domanda originaria.

I doveri di vigilanza e intervento si applicano solo agli amministratori o anche ad altre figure apicali come i membri del comitato direttivo?
Si estendono anche ad altre figure apicali. La Corte di Cassazione ha chiarito che chi ricopre ruoli come quello di membro del comitato direttivo o vicedirettore responsabile è partecipe delle decisioni di gestione e ha l’obbligo di contribuire al governo efficace dei rischi, esercitando una funzione di monitoraggio e, se necessario, di intervento.

Il principio della legge più favorevole (favor rei) si applica alle sanzioni amministrative irrogate dalla Banca d’Italia per violazioni commesse prima della riforma del 2015?
No. La Corte ha stabilito che la normativa applicabile è quella in vigore al momento della commissione della violazione. Data la natura amministrativa e non penale della sanzione, non si applica in via generale il principio di retroattività della legge più favorevole.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 28325 Anno 2024

Civile Sent. Sez. 2 Num. 28325 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 04/11/2024

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 23102/2018 R.G. proposto da: COGNOME NOME, rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE);

-ricorrente-

contro

BANCA D’ITALIA

-resistente- avverso ORDINANZA di CORTE D’APPELLO ROMA n. 1276/2018 depositata il 30/01/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 12/09/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

udito il P.M., nella persona della Sostituta P.G., NOME COGNOME, che ha concluso per il rigetto del ricorso;

udite le AVV_NOTAIO, su delega scritta, per il ricorrente e NOME COGNOME per la resistente.

FATTI DI CAUSA

Nel 2013, a seguito di ispezione protrattasi dal 27/9/2011 al 973/2012, la RAGIONE_SOCIALE d’Italia irroga una sanzione amministrativa di € 135.000, per violazione della normativa in materia di contenimento dei rischi finanziari, a NOME COGNOME, quale (ex) componente del comitato direttivo e vicedirettore responsabile della direzione Chief Financial Officer della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE s.p.a. Avverso ciò COGNOME propone dinanzi al Tar Lazio nei confronti della RAGIONE_SOCIALE d’Italia opposizione ex art. 145 co. 4 Testo unico bancario (Tub). Intervenuta Corte cost. 94/2014, il giudizio è stato definito il 10/4/2015 con declinatoria di giurisdizione, il ricorrente ha riproposto l’opposizione alla Corte di appello, che l’ha rigettata.
L’opponente ricorre in cassazione con sette motivi, illustrati da memoria. Resiste la RAGIONE_SOCIALE d’Italia (che ha conferito procura a i propri difensori per la discussione in udienza pubblica). Il P.M. ha depositato conclusioni scritte per il rigetto del ricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Il primo motivo (p. 8) fa valere che la materia del processo di opposizione alle sanzioni amministrative non rientra nell’oggetto della legge di delegazione europea del 2013 (l. 154/2014). In particolare, si rileva che l’art. 3 co. 1 lett. i ) n. 1 della legge delega, nel dettare al Governo principi e criteri direttivi con riferimento alla disciplina delle sanzioni ex d. lgs. 385/1993, prescrive di «rivedere, in modo organico e in coerenza con quanto previsto dalla direttiva 2013/36/UE e con le disposizioni emanate in attuazione del presente articolo, la disciplina delle sanzioni amministrative pecuniarie prevista dall’articolo 144 e la relativa procedura sanzionatoria». Si argomenta che così la delega non ha ad oggetto la materia della tutela giurisdizionale verso le sanzioni irrogate dalla RAGIONE_SOCIALE d’Italia.
Infatti, nessun principio o criterio specifico è stato dettato in materia. Si denuncia l’illegittimità costituzionale (ex art. 76 cost., per eccesso di delega) dell’art. 145 d. lgs. 385/1993, come riformato dal d.lgs. 72/2015 (sulla disciplina del procedimento di opposizione a sanzioni della RAGIONE_SOCIALE d’Italia), emanato in attuazione della l. 154/2014.

Il primo motivo non è fondato.

In particolare, non è fondato il dubbio di legittimità costituzionale (per eccesso di delega) della riforma dell’art. 145. Infatti, l’art. 3 co. 1 lett. i) n. 1 della legge delega si rivolge espressamente alla disciplina delle sanzioni amministrative pecuniarie prevista dall’art. 144 d. lgs. 385/1993 e alla relativa procedura sanzionatoria. Fin dalla sua emanazione nel 1993, l’art. 145 cit. reca la rubrica «Procedura sanzionatoria» e contiene la disciplina sia del procedimento amministrativo sanzionatorio che della correlativa tutela giurisdizionale dinanzi alla Corte di appello. Pertanto, l’espressione « procedura sanzionatoria» impiegata dal legislatore delegante è da continuare a riferire in senso lato anche alla fase giurisdizionale. Anzi – come correttamente sottolineato dalla Corte di appello – si sarebbe esposto al rilievo di omissione incostituzionale il mancato intervento su tale fase, anche in considerazione del carattere organico della disciplina che il legislatore delegato era stato chiamato a dettare (v. Cass. 32135/2018, seguita da molte altre pronunce).
Il primo motivo è rigettato.

2. Il secondo motivo (p. 12) denuncia la violazione dell’art. 2 co. 5 d.lgs. 72/2015 e dell’art. 145 co. 4, 5, 6, 7, 7 -bis, 8 d. lgs 385/1993, come modificato dall’art. 1 co. 53 lett. E, F, G, H, I, L d.lgs. 72/2015, per essere stata applicata la disciplina sul rito di cui al vecchio testo dell’art. 145 cit., con l’applicazione (ex art. 2 co. 5 cit. ultima proposizione) della sola novità concernente il carattere pubblico dell’udienza. In particolare, si fa valere che l’art. 11 d.lgs. 104/2010 (di cui si afferma il carattere di disposizione speciale
rispetto all’art. 59 l. 69/2009) prevede lo strumento della riproposizione del processo dinanzi al giudice indicato nella declinatoria di giurisdizione (e non nella riassunzione come fa, a certe condizioni, l’art. 59 l. 69/2009). La parola «riproposizione» indica l’instaurazione di un nuovo giudizio (cfr. Cass. SU 27163/2018 con articolazione delle conseguenze), che quindi nel caso di specie è stato introdotto ex novo dopo l’entrata in vigore del d.lgs. 72/2015, con conseguente applicazione ex art. 2 co. 5 d.lgs. 7 2/2015 dell’art. 145 co. 4, 5, 6, 7, 7-bis come modificati dal d.lgs. 72/2015.
Il terzo motivo (p. 15), proposto per l’ipotesi che il secondo motivo venga rigettato e che quindi il presente giudizio sia considerato come pendente al momento dell’entrata in vigore del d.lgs. 72/2015, denuncia l’illegittimità costituzionale dell’art. 2 co. 5 d.lgs. 72/2015, in relazione all’art. 3 cost., per disparità di trattamento, nonché in relazione all’art. 117 cost., per violazione dell’art. 6 Cedu, per l’applicabilità al giudizio a quo del regime transitorio previsto nell’ultima propos izione della disposizione de qua.
Il secondo e il terzo motivo sono rigettati.

Anche in caso di riproposizione, unico è il rapporto processuale, cosicché la litispendenza rimane ancorata all’introduzione originaria del giudizio dinanzi al giudice amministrativo: «L’unicità del giudizio, dal quale discende la salvezza degli effetti della domanda originaria, riconosciuta dall’art. 59 l. 69/2009, sussiste anche quando la domanda non venga ‘riassunta’, bensì ‘riproposta’» (cfr. tra le altre cfr. Cass. n. 15223/2016). La questione di costituzionalità è manifestamente infondata, perché le differenze di disciplina processuale tra il vecchio e nuovo rito non sono censurabili, né sotto il profilo della parità di trattamento, né sotto il profilo della garanzia del giusto processo (come rilevato correttamente dal provvedimento impugnato, p. 5).
– Il quarto motivo denuncia la violazione degli artt. 2381, 2392, 2396 c.c. per l’ erronea estensione al sanzionato, quale componente

del comitato direttivo e vicedirettore responsabile della direzione Chief Financial Officer della RAGIONE_SOCIALE, della disciplina degli amministratori.

Il quarto motivo è rigettato.

Il dovere di agire informati dei consiglieri di amministrazione delle società bancarie implica il dovere di conseguire costantemente conoscenza adeguata delle caratteristiche dell’impresa bancaria. I consiglieri di amministrazione sono partecipi delle decisioni di gestione aziendale adottate dal consiglio di amministrazione. Ne segue il loro obbligo di contribuire ad assicurare un governo efficace dei rischi nelle aree dell’attività bancaria e di esercitare una funzione di monitoraggio sulle scelte compiute dagli organi esecutivi non solo attraverso le relazioni degli amministratori delegati, ma anche valutando se esercitare i poteri consiliari di direttiva o avocazione relativi ad operazioni rientranti nella delega agli amministratori. Ne consegue che il consigliere di amministrazione di società per azioni è solidalmente responsabile ex art. 2392 co. 2 c.c. della violazione commessa quando non intervenga per impedirne il compimento o eliminarne o attenuarne le conseguenze dannose (cfr. Cass. 15585/2022, 24851/2019, 5606/2019).
Nella motivazione sul punto (p. 16 s.), questi principi vengono correttamente applicati al caso attuale. Il comitato direttivo doveva presidiare costantemente allo sviluppo delle iniziative intesa del conseguimento degli obiettivi strategici di gruppo e delle banche reti trasmettere di indirizzi strategici e curarne l’attuazione. Ciò richiede conoscenza approfondita e il comitato direttivo non era quindi un mero veicolo di informazioni, come mostra di ritenere l’opponente. A ciò si aggiunge che il sanzionato era sostanzialmente il manager responsabile della gestione generale della banca.
– Il quinto motivo e il sesto motivo (p. 22, p. 26) denunciano la mancata interpretazione costituzionalmente orientata delle norme sul procedimento e sull’istruttoria e compatibilità con Cedu e diritto

dell’Unione. Si deduce la violazione degli articoli: (a) 6 cedu, 24 e 111 cost., in combinato disposto con gli artt. 115, 187 e 202 c.p.c., nonché si sollecita a sollevare la questione di legittimità costituzionale de ll’ art. 1 co. 53 d.lgs. 72/2015 (quinto motivo); (b) dell’art. 48 Carta diritti fondamentali UE, nonché si sollecita a questione pregiudiziale interpretativa (ex art. 276 TFUE) dell’art. 145 d. lgs. 385/1993 in relazione all’art. 48 Carta diritti fondamentali UE (sesto motivo). In particolare, il ricorrente censura la mancata ammissione dei mezzi istruttori richiesti, pur in presenza di una controversia sui presupposti della responsabilità. Il ricorrente lamenta che la Corte di appello ha inteso il processo di opposizione non come il luogo nel quale si accertano i fatti posti fondamento della sanzione, sulla base delle prove offerte dalle parti, bensì un giudizio che, incentrandosi sull’atto, non richiede lo svolgimento di una fase istruttoria vera e propria. Ricorda che la Corte NOME ha riconosciuto alla fase di opposizione giudiziale alla sanzione della Consob (ma lo stesso vale anche per le sanzioni della RAGIONE_SOCIALE d’Italia) la funzione fondamentale di porre rimedio ai difetti del procedimento amministrativo. Sostiene che tutte le prove ammissibili sono necessarie ai fini della decisione. Ripropone eccezioni di incostituzionalità della disciplina con riferimento alle garanzie costituzionali del giusto processo. Sollecita una corrispondente pregiudiziale interpretativa dinanzi alla Corte di giustizia UE.
Del quinto e del sesto motivo è da dichiarare l’inammissibilità innanzitutto per difetto di specificità.

Essi si sviluppano in circa nove pagine (p. 22-30) senza riferimento specifico (né attraverso l’indicazione del numero di pagina del provvedimento impugnato, né attraverso una citazione testuale di un brano di esso, né attraverso un sunto indicato espressamente come tale) ad alcuna affermazione concreta del provvedimento impugnato. L’unico passo dei motivi che accorcia la distanza rispetto al contenuto del provvedimento impugnato è il

seguente (p. 24): «ciò è esattamente quello che è avvenuto nel caso di specie; pur in presenza di una contestazione specifica dei fatti posti a fondamento del provvedimento opposto, la Corte di appello ha omesso di ammettere le istanze di prova formulate dal ricorrente e di visionare, direttamente, la documentazione raccolta ed esaminata da RAGIONE_SOCIALE d’Italia nel procedimento amministrativo, sia di integrare il quadro degli elementi istruttori utilizzabili per la decisione, con le proprie offerte dall’odierno ricorrente. Dinanzi alla Corte di appello, dunque, ha avuto luogo un mero ‘simulacro’ di giudizio di opposizione, chiuso a qualsiasi effettiva possibilità di verifica dei fatti lateralmente accertati dall’autorità amministrativa».
Tale argomentazione si può riprodurre automaticamente con formulazione testuale assolutamente identica in una serie indeterminata di ricorsi, che si rivolgano contro la medesima situazione processuale ivi descritta genericamente. Nell’arco delle nove pagine si svolge quindi una serie di argomentazioni teoricamente intonate, che si collocano ad un piano di astrazione identico al modello di situazione di fatto descritto. Non si giunge, però, a riprendere specificamente il contenuto del provvedimento impugnato, né ad assoggettarlo a critiche dettagliate, né ad argomentare, al cospetto di ciò, il carattere di decisività delle istanze istruttorie richieste. Ciò contrasta con l’evidenza di cui è partecipe il senso comune, prima che il senso giuridico: non vi è mai un fatto assolutamente identico ad un altro e il processo giurisdizionale ha per oggetto il giudizio su una situazione di fatto concreta, non un modello di situazione di fatto.
Ad abundantiam : i due motivi sono inammissibili anche ex art. 360-bis n. 1 c.p.c. La «giurisprudenza della Corte» (cui si riferisce l’ art. 360-bis n. 1 c.p.c.) rilevante nel caso attuale ha recentemente trovato di nuovo espressione in Cass. 12295/2024, il cui paragrafo n. 7 (p. 21-25) è qui integralmente recepito ( in applicazione dell’art. 118 co. 1 ultima parte disp. att. c.p.c.).

Il quinto e il sesto motivo sono inammissibili.

5. -Il settimo motivo (p. 30) argomenta l’applicazione del nuovo regime sanzionatorio introdotto dal d. lgs. n. 72/2015 (cfr. artt. 144ter e 144quater: in primo luogo sanzionato l’ente e in secondo luogo la persona fisica sulla base di presupposti specifici). Si deduce violazione dell’art. 2 co. 3 d. lgs. n. 72/2015, in relazione ai principi generali del diritto europeo e all’art. 2 co. 2 ultimo alinea reg. 2988/98/CE. Si sollecita a sollevare dinanzi alla Corte di Giustizia UE la questione pregiudi ziale di interpretazione dell’art. 2 co. 3 d. lgs. n. 72/2015 rispetto ai principi di diritto europeo e, in particolare, al principio del favor rei.
Il settimo motivo è rigettato.

L’art. 2 co. 3 d.lgs. n. 72/2015 detta la disposizione transitoria di base ed è univoco nell’attribuire rilevanza al momento della commissione della violazione e non al momento dell’instaurazione del correlativo processo di opposizione. Cioè, le modifiche apportate dal d.lgs. n. 72/2015 al titolo VIII d.lgs. n. 385/1993 si applicano alle violazioni commesse dopo l’entrata in vigore delle disposizioni adottate dalla RAGIONE_SOCIALE d’Italia (ai sensi dell’art 145-quater), mentre alle violazioni commesse prima (di tale data di entrata in vigore), come quelle del caso di specie, continuano ad applicarsi le norme del titolo VIII d.lgs. n. 385/1993 vigenti prima della data di entrata in vigore del d.lgs. n. 72/2015. In assenza di una connotazione penale delle sanzioni de quibus e al pari di quanto già affermato da questa Corte con riferimento alle sanzioni Consob (cfr. Cass. n. 24375/2023), rimane fermo il principio dell’irretroattività della legge più favorevole, che vige in materia di sanzioni amministrative. Pertanto, non sono persuasivi gli argomenti (applicazione diretta della direttiva UE, principio del favor rei) che sostengono l’applicazione delle nuove norme al caso attuale.
6. – Il ricorso è rigettato. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

Inoltre, ai sensi dell’art. 13 co. 1quater d.p.r. 115/2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, ad opera della parte ricorrente, di un’ulteriore somma pari a quella prevista per il ricorso a titolo di contributo unif icato a norma dell’art. 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la parte ricorrente a rimborsare alla parte controricorrente le spese del presente giudizio, che liquida in € 3.000 , oltre a € 200 per esborsi, alle spese generali, pari al 15% sui compensi, e agli accessori di legge.

Sussistono i presupposti processuali per il versamento, ad opera della parte ricorrente, di un’ulteriore somma pari a quella prevista per il ricorso a titolo di contributo unificato, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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