Sanzioni Banca d'Italia: giusto processo garantito?

La Corte di Cassazione ha confermato la legittimità delle sanzioni Banca d’Italia irrogate a una società finanziaria e ai suoi amministratori per carenze gestionali. Il ricorso, basato sulla presunta violazione del giusto processo, è stato respinto. La Corte ha chiarito che il diritto di difesa è pienamente garantito dalla possibilità di impugnare il provvedimento sanzionatorio dinanzi a un giudice indipendente con piena giurisdizione, anche se la fase amministrativa non prevede una completa separazione tra funzioni istruttorie e decisorie.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 gennaio 2026 in Diritto Bancario, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Sanzioni Banca d’Italia: Quando il Processo Amministrativo è Giusto?

L’applicazione di sanzioni Banca d’Italia solleva spesso interrogativi cruciali sulla tutela del diritto di difesa nel corso del procedimento amministrativo. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha offerto importanti chiarimenti, stabilendo che il sistema è conforme ai principi del giusto processo quando la decisione amministrativa può essere contestata davanti a un giudice indipendente con piena giurisdizione. Analizziamo insieme questa pronuncia per capire meglio i confini tra procedimento amministrativo e tutele giurisdizionali.

I Fatti di Causa

Il caso nasce dall’opposizione presentata da una società finanziaria in liquidazione e dai suoi amministratori contro le sanzioni amministrative inflitte loro dall’autorità di vigilanza bancaria. Le contestazioni riguardavano gravi carenze nell’organizzazione e nei controlli interni, con un focus specifico sulla gestione del credito.

In particolare, l’autorità aveva riscontrato:
– Un’oggettiva rischiosità del portafoglio crediti.
– La concessione di finanziamenti a farmacie affiliate in palese conflitto di interessi per gli amministratori.
– La mancanza di adeguate istruttorie prima di erogare numerosi finanziamenti.
– L’omissione di misure necessarie per fronteggiare la crisi finanziaria della società.

La Corte d’Appello aveva già respinto le doglianze degli amministratori, i quali hanno quindi proposto ricorso in Cassazione, lamentando principalmente la violazione dei principi del giusto processo e del contraddittorio.

Le Sanzioni Banca d’Italia e la Violazione del Giusto Processo

I ricorrenti hanno articolato la loro difesa su diversi punti cardine:

1. Separazione delle Funzioni e Terzietà del Giudice

Secondo i ricorrenti, il procedimento sanzionatorio violava i principi del giusto processo, sanciti anche dalla giurisprudenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU), perché il servizio incaricato di valutare le loro difese faceva capo allo stesso organo (il Direttorio) chiamato poi a emettere la sanzione. Mancava, a loro avviso, una netta separazione tra funzione istruttoria e funzione decisoria.

2. Diritto all’Audizione Orale

Un’altra censura riguardava la mancata possibilità di essere sentiti oralmente davanti al Direttorio. Questa omissione, secondo loro, costituiva una lesione diretta del diritto di difesa.

3. Motivazione Carente

Infine, si contestava la legittimità della motivazione del provvedimento sanzionatorio, ritenuta generica perché si limitava a richiamare per relationem il contenuto della proposta sanzionatoria, senza un’autonoma valutazione delle controdeduzioni presentate dagli incolpati.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, ritenendo infondati tutti i motivi. La decisione si basa su un consolidato orientamento giurisprudenziale che bilancia le esigenze del procedimento amministrativo con le garanzie del processo giurisdizionale.

Il punto centrale della motivazione risiede nel principio secondo cui le carenze di tutela nel contraddittorio che possono caratterizzare un procedimento amministrativo sanzionatorio non costituiscono una violazione dell’art. 6 della CEDU (diritto a un equo processo) quando il provvedimento finale è impugnabile davanti a un giudice indipendente e imparziale, dotato di piena giurisdizione. In Italia, questa garanzia è offerta dalla Corte d’Appello, che può riesaminare completamente il caso sia nei fatti che nel diritto.

La Corte ha specificato che il diritto di difesa nella fase amministrativa è comunque assicurato attraverso:
– La comunicazione dell’avvio del procedimento.
– La contestazione formale degli addebiti.
– La facoltà di presentare memorie scritte e controdeduzioni.
– La possibilità di richiedere un’audizione personale.

In questo quadro, non è indispensabile che la proposta di sanzione venga comunicata all’incolpato, né che vi sia un’audizione orale dinanzi all’organo decidente. La trasmissione delle difese scritte e dei verbali delle audizioni al Direttorio è considerata sufficiente.

Per quanto riguarda la motivazione per relationem, la Cassazione ha ribadito la sua piena legittimità, a condizione che l’atto richiamato sia indicato con precisione e reso disponibile agli interessati. Se il Direttorio condivide le argomentazioni della proposta, non è tenuto a ripeterle o a riformularle.

Infine, la Corte ha dichiarato inammissibili le censure sul merito della decisione, poiché si risolvevano in una richiesta di rivalutazione delle prove, non consentita in sede di legittimità. La Corte d’Appello aveva, infatti, ampiamente e logicamente motivato la responsabilità degli amministratori sulla base di elementi molteplici e convergenti.

Conclusioni

L’ordinanza in esame rafforza un principio fondamentale nel diritto sanzionatorio bancario: il sistema di tutele è a ‘geometria variabile’. La fase amministrativa, pur dovendo garantire un nucleo essenziale di diritti difensivi, non deve replicare in tutto e per tutto un processo giurisdizionale. La vera e piena garanzia del giusto processo si realizza nella fase successiva, quella giudiziale, dove un organo terzo e imparziale può esercitare un controllo pieno e completo sulla legittimità e sul merito della sanzione imposta. Le sanzioni Banca d’Italia, pertanto, superano il vaglio dei principi europei e costituzionali proprio grazie a questo sistema a doppio binario, che coniuga l’efficacia dell’azione amministrativa con l’inviolabilità del diritto di difesa in sede giurisdizionale.

Il procedimento per le sanzioni Banca d’Italia viola il principio del giusto processo perché le funzioni istruttorie e decisorie non sono nettamente separate?
No. Secondo la Corte di Cassazione, eventuali carenze del procedimento amministrativo, come la non completa separazione delle funzioni, sono sanate dalla possibilità di impugnare la sanzione davanti a un giudice indipendente (la Corte d’Appello) con piena giurisdizione, che può riesaminare l’intero caso nel merito.

È legittimo che un provvedimento sanzionatorio motivi le sue ragioni richiamando la proposta iniziale (‘motivazione per relationem’)?
Sì, è legittimo. La Corte ha confermato che il Direttorio può motivare la propria decisione facendo riferimento alle argomentazioni contenute nella proposta sanzionatoria, a condizione che tale atto sia precisamente indicato e reso disponibile alla parte interessata. Non è necessario che le motivazioni vengano riscritte o ribadite.

La mancanza di un’audizione orale davanti all’organo decidente viola il diritto di difesa dell’incolpato?
No. Nel procedimento amministrativo sanzionatorio, il diritto di difesa è considerato garantito dalla possibilità di presentare memorie scritte e controdeduzioni, nonché dalla facoltà di chiedere un’audizione personale nella fase istruttoria. Non è richiesta un’ulteriore audizione orale dinanzi all’organo che adotta la decisione finale, essendo sufficiente che a quest’ultimo vengano rimesse tutte le difese scritte e i verbali delle dichiarazioni.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 29975 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 29975 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 20/11/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 31411/2018 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE IN LIQUIDAZIONE, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, elettivamente domiciliati in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME (-) rappresentati e difesi dall’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE);

-ricorrenti-

contro

BANCA D’ITALIA, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE);

-controricorrente-

avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO ROMA n. 1867/2018 depositata il 23/03/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 06/03/2024 dal Consigliere COGNOME NOME.

FATTI DI CAUSA

Il giudizio trae origine dall’opposizione proposta innanzi alla Corte d’appello di Roma da parte della RAGIONE_SOCIALE in liquidazione, iscritta nell’elenco generale degli intermediari finanziari, di COGNOME NOME e COGNOME NOME, in qualità di componenti del consiglio di amministrazione e del collegio dei liquidatori, nonché di COGNOME NOME, componente del consiglio di amministrazione, avverso le sanzioni amministrative loro inflitte con delibera del Direttorio della Banca d’Italia, per violazion e dell’art. 107 del TUB nel testo applicabile ratione temporis e RAGIONE_SOCIALE disposizioni secondarie della Banca d’Italia, per carenze nell’organizzazione e nei controlli interni, con particolare riferimento alla gestione del credito.
La società era stata posta in liquidazione e, successivamente, cancellata dall’elenco generale del RAGIONE_SOCIALE, ex art.111, comma 1 TUB.

Per quel che ancora rileva in questa sede, la Corte d’appello non ha ritenuto sussistente la censura relativa alla genericità del provvedimento sanzionatorio, per mancanza di autonoma motivazione, essendo richiamato per relationem il contenuto della proposta, osservando come il Direttorio, ove condivida la proposta della Commissione, non sia tenuto a ribadirne le motivazioni; nel caso di specie, il Direttorio aveva preso specifica posizione sulle controdeduzioni degli interessati.

Non era ravvisabile la violazione della distinzione tra funzioni istruttorie e funzioni decisorie in quanto la garanzia di difesa

dell’incolpato, nel giudizio amministrativo, è assicurata, innanzi all’organo decidente, attraverso la produzione di memorie e nono necessari amente tramite l’audizione personale. In tal senso, la Corte di merito ha richiamato la giurisprudenza della CEDU del 4.3.2014 nel processo COGNOME ed altri contro Italia e la giurisprudenza interna che ad essa si è uniformata.

Nel merito, la Corte d’appello ha accertato le inadempienze degli amministratori senza deleghe, richiamando l’obbligo degli amministratori di agire informati e mettendo in risalto l’oggettiva rischiosità del portafoglio, la carenza di controlli interni nella concessione di leasing alle farmacie, nonché l’omissione RAGIONE_SOCIALE necessarie misure per far fronte alla crisi finanziaria della società, in cui finanziamenti avevano raggiunto i 2/3 degli impieghi e la garanzie erano costituite unicamente dai crediti RAGIONE_SOCIALE ASL e dal valore della licenza. Nel caso di specie, la Corte ha evidenziato l’anomalia RAGIONE_SOCIALE operazioni di finanziamento in favore di farmacie socie ed affiliate a RAGIONE_SOCIALE, nella quale il Presidente e l’amministratore delegato di RAGIONE_SOCIALE rivestivano le principali cariche amministrative in evidente conflitto di interesse; a ciò si aggiungeva la concessione di numerosi finanziamenti senza lo svolgimento di adeguata istruttoria.
RAGIONE_SOCIALE in liquidazione, COGNOME NOME, COGNOME NOME e COGNOME NOME hanno proposto ricorso per cassazione avverso il decreto della Corte d’appello sulla base di cinque motivi.

La Banca d’Italia ha resistito con controricorso

Il ricorso è stato avviato alla trattazione in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 -bis. cod. proc. civ.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso ( indicato con ‘ 1.a ‘ ), si deduce la violazione e falsa applicazione del principio del giusto processo, con riferimento agli artt.6 CEDU ed agli artt. 24 e 111 Cost; i ricorrenti, richiamando i principi del contraddittorio e della terzietà del giudice affermati nella sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo COGNOME COGNOME del 4.3.2024, contestano che il servizio preposto alla valutazione RAGIONE_SOCIALE difese dei ricorrenti faccia capo al Direttorio, chiamato ad adottare la decisione finale; sotto altro profilo, rilevano che anche le sanzioni della Banca d’Italia abbiano carattere afflittivo tali da essere equiparate alle sanzioni emanate ai sensi del TUF.
Con il secondo motivo di ricorso ( indicato con la ‘ 1.b ‘ ), si deduce la violazione del principio del contraddittorio poiché agli incolpati non sarebbe stata data la possibilità di essere sentiti durante la discussione orale innanzi al Direttorio, con evidente lesione del diritto di difesa.

I motivi, che per la loro connessione vanno esaminati congiuntamente, sono infondati.

Le questioni sollevate dai ricorrenti sono state oggetto di ripetuto esame da parte di questa Corte, la quale ha ribadito che, in tema di sanzioni amministrative, il diritto di difesa è garantito dalla comunicazione dell’inizio del procedimento, dalla contestazione degli addebiti, dalla facoltà dell’incolpato di presentare controdeduzioni, dall’audizione personale e dalla messa a disposizione RAGIONE_SOCIALE fonti di prova raccolte in sede istruttoria; non è, invece, necessario che all’incolpato sia comunicata la proposta di irrogazione RAGIONE_SOCIALE sanzioni (cfr. Cass. n. 24723 del 2018), essendo sufficiente che al Direttorio siano rimesse le difese scritte ed i verbali RAGIONE_SOCIALE dichiarazioni rilasciate dall’incolpato. Le norme sul giusto processo,
con particolare riferimento agli art.24 e 111 Cost., non riguardano il procedimento amministrativo, sicchè l’incompleta equiparazione del procedimento amministrativo a quello giurisdizionale non viola in alcun modo la Costituzione (Cassazione civile sez. II, 22/03/2019, n. 8237; Cass. n. 3656/2016; Cass. n. 4725/2016).

Il Collegio ritiene che le suddette conclusioni siano da condividere anche a fronte RAGIONE_SOCIALE indicazioni offerte dalla Corte EDU con la sentenza del 4.3.14 COGNOME COGNOME c. Italia, i cui principi trovano applicazione in relazione al diverso procedimento dettato dall’art.187 septies T.U.F. per la irrogazione RAGIONE_SOCIALE sanzioni applicate dalla Consob, da considerarsi appartenenti alla “materia penale”, con esclusioni RAGIONE_SOCIALE sanzioni comminate dalla Banca d’Italia. Nella medesima sentenza infatti, sulla scorta della pregressa giurisprudenza della stessa Corte EDU, viene comunque precisato che le carenze di tutela del contraddittorio che caratterizzino un procedimento amministrativo sanzionatorio non consentono di ritenere violato l’art.6 della Convenzione EDU quando il provvedimento sanzionatorio sia impugnabile davanti ad un giudice indipendente ed imparziale, che sia dotato di giurisdizione piena e che conosca dell’opposizione in un procedimento che garantisca il pieno dispiegamento del contraddittorio RAGIONE_SOCIALE parti (punti 138 e 139).
Tanto premesso (impregiudicata la questione della riconducibilità RAGIONE_SOCIALE sanzioni previste dal T.U.B. alla “materia penale”, secondo i parametri elaborati dalla Corte EDU con la sentenza Engel dell’8/6/76) risulta preliminare ed assorbente il rilievo che le delibere sanzionatorie adottate dalla Banca d’Italia sono impugnabili davanti alla Corte di appello di Roma, un giudice indipendente ed imparziale, dotato di giurisdizione piena e davanti al quale, nonostante il rito camerale, è garantita la pienezza del contraddittorio. A quest’ultimo
proposito va ribadito, per un verso, che il diritto al contraddittorio è garantito dal disposto del comma 6 dell’art.145 T.U.B. (nel testo introdotto dal D.Lgs n.342 del 1999, art.34), il quale, nel disciplinare il procedimento di opposizione alle sanzioni irrogate dalla Banca d’Italia, prevede la fissazione di termini “per presentazione di memorie e documenti”, nonchè “per consentire l’audizione anche personale RAGIONE_SOCIALE parti ‘.

A tali principi si è uniformata la Corte di merito, affermando che norme sul giusto processo non trovano ingresso nel procedimento amministrativo, ove la garanzia di difesa era stata assicurata, innanzi all’organo decidente, attraverso la produzione di memorie, senza che fosse necessario l’audizione personale dei ricorrenti.

Con il terzo motivo di ricorso (indicato con 1.c) si deduce l’omessa considerazione di fatti decisivi con riferimento alla motivazione per relationem del provvedimento sanzionatorio del Direttorio della Banca d’Italia , che avrebbe pedissequamente richiamato la proposta sanzionatoria del Servizio REA, senza tenere conto RAGIONE_SOCIALE contestazioni e RAGIONE_SOCIALE argomentazioni dei ricorrenti in ordine alla legittimità della proposta sanzionatoria.

Il motivo è inammissibile per genericità in quanto non vengono indicati i fatti decisivi e le controdeduzioni alla proposta sulle quali la Corte d’appello non si sarebbe pronunciata, fermo restando la legittimità della motivazione per relationem nell’ipotesi in cui il Direttorio condivida le ragioni poste a fondamento della proposta sanzionatoria (Cass. Civ., Sez. II, 3.12.2013, n. 27038; Cass. Civ., Sez. I, 11.1.2006, n. 389). Al procedimento per l’irrogazione di sanzioni amministrative per la violazione RAGIONE_SOCIALE norme del testo unico in materia bancaria e creditizia è applicabile l’art. 3 della l. n. 241 del 1990, sicchè il decreto del Direttorio della Banca d’Italia che commina
la sanzione può essere motivato per relationem mediante il rinvio all’atto che ne contiene la proposta, purché questo sia richiamato nel provvedimento con la precisa indicazione dei suoi estremi e sia reso disponibile agli interessati, secondo le modalità che disciplinano il diritto di accesso ai documenti della pubblica amministrazione. In particolare, il Direttorio, ove condivida tale proposta, non è tenuto a ribadirne le argomentazioni (Cass. Civ., Sez. II, 3.1.2019, n.4).

Con il quarto motivo di ricorso, si denuncia l’illogicità e la contraddittorietà della motivazione, oltre all’omesso esame di fatti decisivi, con riferimento alle iniziative poste in essere dagli amministratori della RAGIONE_SOCIALE, erroneamente ritenute insufficienti dalla Corte d’appello in relazione agli addebiti mossi. In particolare, la Corte distrettuale non avrebbe tenuto conto RAGIONE_SOCIALE tensioni finanziarie che avevano coinvolto la società e RAGIONE_SOCIALE misure adottate dai ricorrenti per la ristrutturazione del debito ex art.182 L.F., con il voto favorevole dei creditori. Secondo i ricorrenti, l’accordo di ristrutturazion e promosso dai ricorrenti si sarebbe posto in forte discontinuità rispetto ai precedenti amministratori mentre, tale circostanza non sarebbe stata attentamente considerata dalla Corte d’appello.
Il motivo è inammissibile in quanto si risolve in una sollecitazione del quadro probatorio, che è stato valutato dalla Corte d’appello per affermare la responsabilità dei ricorrenti per violazione degli obblighi posti dall’art.2391 c.c. ( Cass. Sez. Unite, N.8054/2014; Cass. Civ., Sez. II, 8.10.2018, n. 24692))

Si tratta di una surrettizia richiesta di rivalutazione del convincimento della Corte d’appello basato su molteplici e convergenti elementi dai quali è stato tratto il convincimento della responsabilità degli amministratori.

La Corte d’appello ha accertato l’oggettiva rischiosità del portafoglio e la carenza di controlli interni nella concessione di leasing alle farmacie, richiamando l’obbligo degli amministratori di agire informati e di prendere le necessarie misure per far fronte alla crisi finanziaria della società, in cui finanziamenti avevano raggiunto i 2/3 degli impieghi; inoltre, la garanzie erano costituite unicamente dai crediti RAGIONE_SOCIALE ASL e dal valore RAGIONE_SOCIALE licenze, i finanziamenti erano stati concessi a farmacie socie ed affiliate a RAGIONE_SOCIALE, nella quale il Presidente e l’amministratore delegato di RAGIONE_SOCIALE rivestivano le principali cariche amministrative in evidente conflitto di interesse; inoltre, in molti casi, erano stati concessi finanziamenti senza lo svolgimento di adeguata istruttoria.
Trattasi di elementi, analizzati in modo analitico e coordinati tra loro (pag.10-19 della sentenza) , sui quali è stata fondato l’accertamento della responsabilità, sicchè l’accordo di ristrutturazione non costituisce elemento decisivo ai fini dell’esclusione della responsabilità degli organi sociali, trattandosi di misura adottata quando le violazioni contestate si erano già verificate.

Con l’ultimo motivo di ricorso, si denuncia, ai sensi dell’art.360, comma 1, n.3 e 5, per omessa motivazione in ordine alla congruità della sanzione.

Il motivo è infondato.

La Corte d’appello ha ampiamente motivato in ordine all’ entità della sanzione, in ordine alla quale era stata investita con specifico motivo di opposizione, tenendo conto RAGIONE_SOCIALE molteplici violazione poste in essere dai ricorrenti ( pag- 13 e segg della sentenza).

Si tratta di un potere discrezionale del giudice di merito da esercitarsi entro i limiti sanciti dalla norma incriminatrice, allo scopo di commisurarla all’effettiva gravità del fatto concreto, globalmente

desunta dai suoi elementi oggettivi e soggettivi sicchè la sua statuizione sia censurabile in sede di legittimità ove quei limiti siano stati rispettati e dalla motivazione emerga come, nella determinazione, si sia tenuto conto dei parametri previsti dall’art. 11 della l. n. 689 del 1981, quali la gravità della violazione, la personalità dell’agente e le sue condizioni economiche ( Cass. Civ., Sez. II, 28.2.2020, n. 5526; Cass. Civ., Sezz. II, 8.2.2016, n. 2406). Il ricorso deve, pertanto, essere rigettato.
Le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate in dispositivo.

Ai sensi dell’art.13, comma 1 quater, del DPR 115/2002, va dato atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art.13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la parte ricorrente al pagamento, in favore della parte controricorrente, RAGIONE_SOCIALE spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 6.300,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15%, agli esborsi liquidati in euro 200,00 ed agli accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Seconda Sezione Civile della Corte di cassazione, in data 6 marzo 2024.

Il Presidente

NOME COGNOME

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