Riscossione Credito: quando non serve titolo esecutivo

Una società in liquidazione si opponeva a una cartella di pagamento emessa per la riscossione di un credito originato da un finanziamento bancario garantito da un fondo pubblico. La società sosteneva la necessità di un titolo esecutivo, dato che il rapporto iniziale era di natura privata. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che quando il gestore del fondo pubblico paga il finanziatore e si surroga nel credito, la natura del credito stesso si trasforma da privata a pubblica. Questa natura pubblicistica, finalizzata al recupero di risorse pubbliche, legittima l’uso della procedura speciale di riscossione del credito a mezzo ruolo, senza la necessità di ottenere preventivamente un titolo esecutivo giudiziale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 settembre 2025 in Diritto Bancario, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Riscossione del Credito Garantito dallo Stato: Non Serve il Titolo Esecutivo

La riscossione del credito da parte di enti pubblici che gestiscono fondi di garanzia rappresenta un tema di grande attualità. Un’importante ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce i poteri del gestore pubblico quando interviene per coprire il debito di un’impresa insolvente. La questione centrale è se, per recuperare le somme versate, sia necessaria una preventiva sentenza del giudice o se si possa procedere direttamente con strumenti più rapidi come la cartella di pagamento. Vediamo nel dettaglio la decisione della Suprema Corte.

I Fatti del Caso: Dal Finanziamento alla Cartella di Pagamento

Una società a responsabilità limitata aveva ottenuto un cospicuo finanziamento da un istituto di credito. A garanzia del prestito era intervenuto un fondo pubblico, gestito da un’apposita società per conto dello Stato, destinato a favorire l’accesso al credito delle piccole e medie imprese.

A seguito dell’inadempimento della società debitrice, la banca finanziatrice ha escusso la garanzia pubblica. Il gestore del fondo ha quindi provveduto a pagare alla banca una parte significativa del debito residuo.

Una volta pagato, il gestore del fondo è subentrato nei diritti della banca verso la società debitrice. Per recuperare la somma erogata, ha avviato la procedura di riscossione coattiva a mezzo ruolo, affidando all’Agenzia delle Entrate Riscossione il compito di notificare una cartella di pagamento alla società.

La Questione Giuridica e la Difesa della Società

La società debitrice ha contestato la cartella di pagamento, sostenendo che la procedura di riscossione a mezzo ruolo fosse illegittima. Secondo la sua tesi, tale procedura è riservata ai soli crediti di natura prettamente pubblicistica (come tributi e sanzioni).

Poiché il credito originava da un contratto di finanziamento privato tra la società e la banca, la sua natura sarebbe rimasta “patrimoniale privatistica”. Di conseguenza, per procedere alla riscossione forzata, il gestore del fondo avrebbe dovuto prima ottenere un titolo esecutivo, come un decreto ingiuntivo o una sentenza di condanna, da un’autorità giudiziaria.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione sulla Riscossione del Credito

La Corte di Cassazione ha respinto integralmente la tesi della società, confermando la legittimità della procedura di riscossione a mezzo ruolo. I giudici hanno chiarito un principio fondamentale: quando il gestore di un fondo pubblico paga il debito e si surroga nei diritti del creditore originario, la “causa” del credito subisce una trasformazione.

Il credito non è più finalizzato alla semplice restituzione di un prestito privato, ma alla reintegrazione di risorse pubbliche del Fondo di Garanzia. L’obiettivo diventa quello di riacquisire fondi dello Stato, impiegati per sostenere l’economia. Questo mutamento conferisce al credito una natura pubblicistica privilegiata.

Questa nuova natura, secondo la Corte, giustifica pienamente l’applicazione della procedura di riscossione speciale prevista per i cosiddetti “crediti agevolati”. Tali norme consentono di procedere con l’iscrizione a ruolo senza la necessità di munirsi preventivamente di un titolo esecutivo giudiziale. La procedura è concepita per essere più rapida ed efficiente, proprio per tutelare l’integrità dei fondi pubblici.

Conclusioni: Le Implicazioni Pratiche della Decisione

La decisione della Cassazione ha importanti implicazioni pratiche. Stabilisce che il gestore di un fondo di garanzia pubblico, dopo aver onorato la garanzia, dispone di uno strumento di recupero del credito potente e snello. Non è costretto a intraprendere un lungo e costoso percorso giudiziario per ottenere un titolo esecutivo, ma può attivare direttamente la riscossione coattiva.

Questa interpretazione rafforza il sistema delle garanzie pubbliche, assicurando un meccanismo più efficace per il rientro delle somme erogate e, di conseguenza, preservando la capacità del fondo di intervenire a sostegno di altre imprese. Per le imprese beneficiarie, ciò significa che l’inadempimento di un finanziamento garantito dallo Stato può portare a una procedura di recupero molto più rapida e diretta rispetto a quella di un normale creditore privato.

Quando un gestore di un fondo di garanzia pubblico paga un finanziatore, può usare la riscossione a mezzo ruolo per recuperare il credito?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che, a seguito del pagamento e della surrogazione, il credito assume una natura pubblicistica finalizzata al recupero di risorse pubbliche, legittimando così l’uso della procedura speciale di riscossione coattiva a mezzo ruolo.

È necessario un titolo esecutivo giudiziale prima di iscrivere a ruolo un credito derivante da una garanzia pubblica escussa?
No. Secondo la costante giurisprudenza della Corte, il recupero del credito di natura pubblicistica ad opera del gestore del fondo può avvenire nelle forme speciali della riscossione coattiva a mezzo ruolo, senza la necessità della formazione di un titolo esecutivo giudiziale.

La natura originaria del rapporto, cioè un contratto di finanziamento privato, impedisce la procedura di riscossione coattiva?
No. La Corte ha chiarito che l’intervento del soggetto pubblico e la surrogazione determinano un mutamento della “causa” del credito. Esso non è più considerato un credito comune derivante da un contratto privato, ma un credito di natura pubblica, e come tale è recuperabile con gli strumenti previsti dalla legge per i crediti dello Stato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 17652 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 17652 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 30/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 15504/2023 R.G. proposto da

RAGIONE_SOCIALE in persona del Avv.

legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’ NOME COGNOME e dall’Avv. NOME COGNOME

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE

in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME

– controricorrente –

nonché contro

AGENZIA DELLE ENTRATE RISCOSSIONE BANCA NAZIONALE DEL LAVORO RAGIONE_SOCIALE

-intimati –

CARTELLA DI PAGAMENTO

avverso la sentenza n. 937/2023 della CORTE DI APPELLO DI PALERMO, depositata il 16 maggio 2023; udita la relazione svolta nella camera di consiglio tenuta il giorno 14

maggio 2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

IL 13 luglio 2019 tra la società RAGIONE_SOCIALE e la Banca Nazionale del Lavoro -Gruppo BNP Paribas S.p.A. (in appresso, per brevità: RAGIONE_SOCIALE) venne stipulato, per atto pubblico, un contratto di finanziamento per un importo di euro 600.000, da restituirsi in dieci rate semestrali, garantito da MedioCredito Centrale (in appresso, per brevità: M.C.C.) nell’esercizio dell’attività di gestore del Fondo di Garanzia, istituito a favore delle piccole e medie imprese, ai sensi dell’art. 2 , comma 100, lett. a), della legge 23 dicembre 1996, n. 662.
Verificatosi l’inadempimento contrattuale della RAGIONE_SOCIALE escusse la garanzia del fondo ex lege n. 662 del 1996, ricevendo da M.C.C. l’importo di euro 475.000,92.

Per il recupero di detto credito, M.C.C. provvide alla formazione del ruolo n. 2016/005470, affidandone la coatta esazione a Riscossione Sicilia S.p.A. (cui, lite pendente, è succeduta per legge l’Agenzia delle Entrate Riscossione) la quale notificò alla RAGIONE_SOCIALE la cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA per l’importo comprensivo di interessi ed oneri di riscossione -di euro 490.160,58.

Avverso detta cartella, la RAGIONE_SOCIALE spiegò opposizione, deducendo, in sintesi, la nullità, sotto diversi profili, del contratto di finanziamento e l’inesistenza di un idoneo titolo per la iscrizione a ruolo e l’avvio della procedura di riscossione coattiva.

L’opposizione è stata disattesa nei due gradi di merito.

Avverso la decisione in epigrafe indicata, resa in sede di appello, la RAGIONE_SOCIALE in liquidazione ricorre per cassazione, affidandosi

ad un unico motivo, cui resiste, con controricorso, la Banca del Mezzogiorno – MedioCredito centrale S.p.A..

Non svolgono difese nel presente giudizio di legittimità le altre parti intimate, in epigrafe dettagliatamente indicate.

Il Collegio si è riservato il deposito della ordinanza nel termine di cui al secondo comma dell’art. 380 -bis .1 cod. proc. civ..

RAGIONI DELLA DECISIONE

L’unico motivo di ricorso denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 17 e 21 del d.lgs. 26 febbraio 1999, n. 46.

Ad avviso della ricorrente, in virtù di tali norme « sono suscettibili di riscossione coattiva mediante gli appositi istituti dell’ingiunzione fiscale e dell’iscrizione al ruolo le sole entrate pubblicistiche; mentre le entrate patrimoniali, che traggono origine da rapporti privatistici, per poter essere riscosse mediante gli strumenti in questione, esigono un titolo esecutivo propedeutico all’iscrizione a ruolo ».

Ciò posto, si assume che il credito azionato da RAGIONE_SOCIALE, seppur di natura pubblica, ha origine da un rapporto privato precedente alla surroga (ovvero dal contratto di finanziamento tra la ricorrente e B.N.L.): sicché, per la sua riscossione nelle forme speciali a mezzo ruolo, il creditore avrebbe dovuto premunirsi di idoneo titolo esecutivo.

2. La doglianza è infondata.

Essa sottopone una questione negli esatti termini già esaminata da questa Corte in recenti arresti, ai quali si intende in questa sede dare convinta continuità (il richiamo è a Cass. 16/01/2023, n. 1005; Cass. 10/04/2024, n. 9657; Cass. 12/12/2024, n. 32148).

Vanno pertanto ribaditi i seguenti princìpi di diritto:

« in tema di interventi di sostegno pubblico erogati in forma di concessione di garanzia pubblica, in capo al gestore del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, ex lege n. 662 del 1996, che ha soddisfatto il finanziatore, surrogandosi ad esso, sorge un diritto

restitutorio di natura pubblicistica privilegiata, non più volto al recupero del credito di diritto comune originato dal primigenio finanziamento, bensì mirato a riacquisire risorse pubbliche alla diponibilità del Fondo, con la conseguenza che ad esso è applicabile la procedura di riscossione coattiva dei crediti cc.dd. agevolati, ex art. 17 del d.lgs. 46 del 1999, anche nei confronti dei terzi prestatori di garanzie, ai sensi dell’art. 8 -bis , comma 3, del d.l. 24 gennaio 2015, n. 3, convertito dalla legge 24 marzo 2015, n. 33, pur se il credito sia sorto prima dell’entrata in vigore della norma, atteso che tale disposizione non è di interpretazione autentica, né innovativa, ma meramente ripetitiva e confermativa del regime già vigente »;
« il privilegio previsto, dall’art. 9, comma 5, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 123, per i crediti dello Stato per la restituzione dei ‘finanziamenti’ erogati, trova applicazione anche per gli interventi di sostegno pubblico erogati in forma di concessione di garanzia, stante la finalità pubblicistica che connota il d.lgs. n. 123 del 1998 e il carattere unitario, sotto il profilo funzionale, delle diverse misure agevolative ivi contemplate, e si estende al credito del gestore del Fondo di garanzia che, a seguito di escussione, soddisfa il finanziatore, il quale, peraltro, non originando da un’erogazione diretta da parte dell’Amministrazione statale di somme di danaro nelle mani del beneficiario, ma dal pagamento dell’istituto di credito che aveva erogato il finanziamento al beneficiario, sorge per effetto del solo pagamento, non occorrendo un provvedimento di revoca della concessione del finanziamento ».
Devesi qui ulteriormente precisare che l’intervenuta surrogazione nel credito originario, oltre a conferire al credito il privilegio già citato, incide sulla natura e sulle caratteristiche del credito stesso, rendendolo di natura pubblica e, pertanto, recuperabile attraverso la procedura di esazione di cui all’art. 17 del d.lgs. n. 46 del 1999: a seguito di tale

surrogazione, infatti, si determina un mutamento della ‘ causa ‘ del credito, ora volto a riacquisire risorse – di natura pubblica – alla disponibilità del Fondo pubblico ex lege n. 662 del 1996.

D’altronde, le norme dettate dal d.lgs. n. 123 del 1998 – ivi compreso l’art. 9 – regolano ogni fattispecie nella quale vi siano capitali pubblici adoperati per il sostegno all’economia nelle forme indicate ( vedi l’art. 7 del predetto d.lgs.), fra cui rientrano anche le concessioni di garanzie, e l’art. 9 (con la previsione della riscossione a mezzo ruolo e l’attribuzione del privilegio) trova applicazione anche laddove l’azione recuperatoria non sorga dalla verifica ex post dell’assenza dei requisiti per l’ammissione al beneficio, ma s caturisca da difetti funzionali della causa del negozio di diritto privato attraverso il quale si è materialmente estrinsecato l’aiuto pubblico (specificamente, sul punto, Cass. 04/03/2025, n. 5786).
Le illustrate considerazioni inducono a concludere nel senso che il recupero del credito di natura pubblicistica ad opera di M.C.C. può avvenire nelle forme speciali della riscossione coattiva a mezzo ruolo, senza necessità della formazione di un titolo esecutivo giudiziale.

Il ricorso è rigettato.

Il regolamento delle spese del grado segue la soccombenza.

A tteso l’esito del ricorso, va dato atto della sussistenza dei presupposti processuali (a tanto limitandosi la declaratoria di questa Corte: Cass., Sez. U, 20/02/2020, n. 4315) per il versamento al competente ufficio di merito da parte del ricorrente ai sensi dell’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 – di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma del comma 1bis dello stesso art. 13.

P. Q. M.

Rigetta il ricorso.

r.g. n. 15504/2023 Cons. est. NOME COGNOME

Condanna la ricorrente al pagamento in favore della controricorrente delle spese del presente giudizio, che liquida in euro 8.200 per compensi, oltre alle spese forfetarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in euro 200,00 ed agli accessori, fiscali e previdenziali, di legge.

A i sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento al competente ufficio di merito da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello, ove dovuto, previsto per il ricorso principale, a norma dell’art. 13, comma 1bis .

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Terza Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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