Riscossione coattiva garanzia pubblica: è legittima?

La Corte di Cassazione ha stabilito la legittimità della riscossione coattiva nei confronti dei fideiussori di un finanziamento assistito da garanzia pubblica. L’ordinanza chiarisce che, quando il Fondo di Garanzia statale interviene per coprire un debito, il credito che ne deriva ha natura pubblicistica e non privata. Di conseguenza, lo Stato può utilizzare la procedura esattoriale, più rapida di quella ordinaria, per recuperare le somme. La Corte ha inoltre ribadito che la prova di una fideiussione non richiede forme rigide e può essere desunta anche da presunzioni.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 ottobre 2025 in Diritto Bancario, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Riscossione Coattiva della Garanzia Pubblica: Legittima anche contro i Fideiussori

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha consolidato un principio fondamentale in materia di finanziamenti assistiti da garanzie statali, affermando la piena legittimità della riscossione coattiva garanzia pubblica anche nei confronti dei fideiussori. Questa decisione chiarisce la natura del credito che sorge in capo al Fondo di Garanzia per le PMI e le modalità con cui può essere recuperato, offrendo importanti spunti di riflessione per imprese e garanti.

I Fatti di Causa

Il caso trae origine dall’opposizione presentata da due fideiussori di una società fallita contro alcune cartelle di pagamento. Tali cartelle erano state emesse per il recupero di un debito residuo derivante da due finanziamenti, originariamente concessi da un istituto di credito e garantiti dal Fondo di Garanzia per le Piccole e Medie Imprese. A seguito della revoca delle agevolazioni concesse, la banca aveva chiesto il pagamento, e successivamente il Fondo, intervenuto a copertura, aveva avviato le procedure di recupero.

I garanti contestavano la procedura su due fronti principali: sostenevano, in primo luogo, l’inammissibilità della riscossione tramite ruolo (procedura esattoriale), ritenendo che il credito avesse natura privatistica e dovesse essere recuperato con un’azione giudiziaria ordinaria. In secondo luogo, negavano l’esistenza di una valida prova della loro garanzia relativamente al secondo finanziamento.

L’Iter Giudiziario e i Motivi del Ricorso

Il Tribunale di primo grado aveva parzialmente accolto le ragioni dei fideiussori, annullando parte delle cartelle per mancanza di prova sulla seconda fideiussione. La Corte d’Appello, tuttavia, aveva ribaltato la decisione, accogliendo l’appello della banca e confermando sia la validità della prova della garanzia sia la correttezza della procedura di riscossione esattoriale.

I garanti hanno quindi proposto ricorso in Cassazione, ribadendo i due motivi principali:
1. Errata applicazione della legge sulla riscossione: secondo i ricorrenti, la procedura esattoriale si applicherebbe solo al recupero dei finanziamenti agevolati e non al diritto di regresso del Fondo verso i garanti, che manterrebbe una natura privatistica.
2. Violazione delle norme sulla prova della fideiussione: la prova della seconda garanzia, secondo loro, non poteva basarsi su una mera dichiarazione della banca, ma richiedeva la dimostrazione di una volontà espressa e inequivocabile da parte dei fideiussori stessi.

Riscossione Coattiva Garanzia Pubblica: Le Motivazioni della Corte

La Corte di Cassazione ha rigettato entrambi i motivi del ricorso, fornendo chiarimenti cruciali su entrambi i punti controversi.

La Natura Pubblicistica del Credito del Fondo di Garanzia

Il punto centrale della decisione riguarda la natura del credito vantato dal Fondo di Garanzia dopo aver soddisfatto il creditore originario (la banca). La Corte ha affermato che, con l’escussione della garanzia e la surrogazione del Fondo nei diritti della banca, sorge un diritto di natura pubblicistica e privilegiata. L’obiettivo non è più recuperare il credito originario di diritto comune, ma riacquisire risorse pubbliche alla disponibilità del fondo. Questa trasformazione della natura del credito giustifica pienamente l’applicazione della procedura di riscossione coattiva garanzia pubblica, prevista dall’art. 17 del D.Lgs. n. 46/1999. Si tratta di una procedura speciale, più rapida ed efficace, finalizzata a tutelare l’erario e a garantire il rapido ripristino dei fondi pubblici destinati al sostegno delle imprese.

La Prova della Fideiussione

Sul secondo motivo, la Corte ha ribadito un principio consolidato in materia di fideiussione. L’art. 1937 del Codice Civile richiede che la volontà di prestare la garanzia sia espressa, ma non impone requisiti di forma rigidi come la forma scritta. Tale volontà può essere provata con ogni mezzo, incluse le presunzioni. Il giudice di merito, pertanto, può legittimamente basare il proprio convincimento su un complesso di elementi indiziari, come le dichiarazioni della banca o altri documenti relativi al rapporto, per ritenere provata l’esistenza del contratto di garanzia, anche in assenza di un documento formale sottoscritto dal fideiussore.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Decisione

L’ordinanza della Cassazione consolida un orientamento giurisprudenziale di grande importanza. Per i fideiussori, la principale implicazione è che, in caso di finanziamenti assistiti da garanzie pubbliche, l’intervento dello Stato trasforma la natura del debito, esponendoli a procedure di recupero più rapide e incisive rispetto a quelle ordinarie. Per le imprese e gli istituti di credito, questa decisione conferma la solidità del sistema di garanzie pubbliche, assicurando che i meccanismi di recupero delle risorse statali siano efficienti e tutelati. In sintesi, il credito derivante da una garanzia pubblica è un credito dello Stato, e come tale viene riscosso.

Lo Stato può usare la procedura di riscossione delle tasse per recuperare un credito da una garanzia pubblica verso un fideiussore?
Sì. La Corte di Cassazione ha confermato che quando il Fondo di Garanzia pubblico paga una banca, il credito che acquisisce verso il debitore e i suoi garanti diventa di natura pubblica. Di conseguenza, è legittimo utilizzare la procedura di riscossione esattoriale (tramite cartella di pagamento), che è più rapida di un’azione civile ordinaria.

Per provare l’esistenza di una fideiussione è sempre necessario un contratto scritto?
No. La legge richiede che la volontà di prestare la garanzia sia espressa, ma non impone una forma specifica. La prova può essere fornita con qualsiasi mezzo, inclusi testimoni o presunzioni basate su altri documenti, come le comunicazioni tra le parti.

Qual è la natura del credito del Fondo di Garanzia dopo che ha pagato la banca?
Il credito assume una natura pubblicistica e privilegiata. L’obiettivo non è più recuperare il prestito originario, ma ripristinare le risorse pubbliche del fondo. Questo cambiamento di natura giustifica l’uso di procedure di recupero speciali e più energiche.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 9678 Anno 2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 8134/2023 R.G. proposto da :

NOME COGNOME e NOME COGNOME rappresentati e difesi dall’avvocato NOME COGNOME e domiciliati presso il domicilio digitale del medesimo pec:

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME ed elettivamente domiciliata presso lo studio dei medesimi in ROMA INDIRIZZO

pec:

-controricorrente-

nonchè contro

AGENZIA ENTRATE RISCOSSIONE

Civile Ord. Sez. 3 Num. 9678 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/04/2025

-intimata-

avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO di CATANZARO n. 1277/2022 depositata il 8/11/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 19/11/2024 dalla Consigliera NOME COGNOME

Rilevato che:

NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME in qualità di fideiussori della fallita società RAGIONE_SOCIALE, proposero opposizione a cartelle di pagamento emesse da Equitalia Sud SpA, per conto della Banca del Mezzogiorno- Mediocredito Centrale SpA, con le quali era stato chiesto alla società debitrice il pagamento della somma d i € 425.292,23 a seguito di revoca di agevolazioni concesse sui finanziamenti del 26/9/2006 e del 10/12/2009, erogati dalla Banca per il Mezzogiorno e garantiti dal RAGIONE_SOCIALE quale impresa delegata alla gestione del Fondo di Garanzia per i crediti concessi alle piccole e medie imprese, istituito con l’art. 2 comma 100 lett. A L. 662/1996 .
I fideiussori a llegarono, tra le altre eccezioni, l’assenza di prova in ordine alla loro qualità di fideiussori e l’inammissibilità della riscossione tramite ruolo delle somme de quo, in quanto traenti origine da rapporti di diritto privato.

Si costituirono in giudizio sia RAGIONE_SOCIALE sia Banca per il MezzogiornoRAGIONE_SOCIALEMediocredito Centrale SpA contestando le ragioni dell’opposizione.

Il Tribunale di Castrovillari, con sentenza n. 28 del 14/1/2019, ritenendo presente in atti la sola prova della fideiussione rilasciata con riguardo al contratto di finanziamento del 2006, e non ravvisando la presenza di garanzie relative al contratto di finanziamento del 10/12/2009, a ccolse l’opposizione annullando tre cartelle di pagamento limitatamente all’importo di € 188.846,06.

A seguito di appello della Banca per il Mezzogiorno-Mediocredito e di appello incidentale dei COGNOME, nel contraddittorio anche con Agenzia delle Entrate Riscossione, la Corte d’Appello di Catanzaro, con sentenza

dell’8/11/2022, ha accolto l’appello principale, rigettando per l’effetto l’opposizione alle cartelle esattoriali ed ha rigettato l’appello incidentale, condannando i COGNOME alle spese del doppio grado.

Per quanto ancora rileva, la corte del gravame ha ritenuto che, anche con riguardo al secondo finanziamento, fossero state versate garanzie personali, come desumibile dalla dichiarazione ricevuta dalla banca finanziatrice che attestava, anche per detto finanziamento, l’avvenuto rilascio di garanzie personali da parte dei fideiussori fino a ll’ammontare di € 325.000,00; quanto all’appello incidentale , con cui si lamentava che il credito non fosse stato riscosso con le forme ordinarie ma, erroneamente, con la procedura esattoriale di cui all’art. 67 d.P.R. 28/1/1988 n. 43, come sostituita dall’art. 17 D.lgs. 26/2/1999 n. 46, la corte del gravame ha richiamato le specifiche disposizioni disciplinanti la materia, confermando la corretta esecuzione con procedura esattoriale.
Avverso la sentenza NOME COGNOME e NOME COGNOME propongono ricorso per cassazione sulla base di due motivi, cui resiste Mediocredito Centrale con controricorso.

Entrambe le parti hanno depositato memoria ex art. 378 c.p.c.

Considerato che:

con il primo motivo si deduce ‘ (art. 360 comma n. 3 c.p.c.) violazione delle norme di legge – violazione artt. 17 e 21 d. lgs. 46/1999 e sull’interpretazione art. 8 bis d.l. 3/15 con richiamo all’art. 17 d. lgs. 46/99 in rapporto al successivo art. 21 d.lgs 46/99. Errata interpretazione e falsa applicazione art. 2, comma 4, del d.m. 20 giugno 2005 e art. 9 del dlvo n.123/1998 con riferimento all’ art. 8 bis D.L. 3/2015, Decreto Legge n. 3 del 2015, articolo 8-bis, quale convertito, Decreto Legislativo n. 123 del 1998, articolo 9, nel ritenere la natura non privatistica del credito, con conseguente inoperatività della procedura di riscossione esattoriale e correlata rilevanza della mancata notifica del titolo esecutivo. ‘
I ricorrenti censurano la sentenza per avere la corte del gravame ritenuto che la surrogazione del Fondo di Garanzia per le PMI contro i fideiussori, in caso di revoca del finanziamento agevolato, fosse stata legittimamente azionata con procedura esattoriale e non anche nelle forme ordinarie e ciò ha erroneamente ritenuto basandosi non su norme di legge ma soltanto su un D.M. del 20 giugno 2005.

Ritengono che, non potendo fare riferimento ad una norma secondaria, il giudice avrebbe dovuto applicare alla fattispecie norme di legge e cioè l’art. 9 del Dlgs. n. 123 del 1998 o alternativamente l’art. 8 -bis del d.l. n. 3 del 2015: in base alla prima norma, applicabile ratione temporis, la procedura di restituzione con la modalità esattoriale riguardava i soli crediti erogati in forma agevolata ma non anche il diritto di regresso nei confronti di eventuali garanti dell’ente finanziatore. Contestano altresì la natura pubblicistica del credito del Mediocredito Centrale ribadendone, come già in appello, la natura privatistica e la necessità, per l’escussione, di munirsi di un titolo esecutivo e procedere nelle vie ordinarie.
Il motivo è infondato.

Come questa Corte ha già avuto modo di affermare, la riscossione esattoriale dei crediti garantiti dai fideiussori ed erogati alle piccole o medie imprese è pienamente legittima.

Il Collegio stima di dover dare continuità all’orientamento secondo cui ‘ In tema di interventi di sostegno pubblico erogati in forma di concessione di garanzia pubblica, l’avvenuta escussione di quest’ultima nei confronti di Mediocredito Centrale determina la surrogazione di detto garante nella posizione del garantito, con la nascita di un diritto di natura privilegiata, non più volto al recupero del credito di diritto comune originato dal primigenio finanziamento, bensì mirato a riacquisire risorse pubbliche alla disponibilità del fondo per le piccole e medie imprese, con conseguente legittimità della riscossione esattoriale ai sensi dell’art. 17 del d.lgs. n. 46 del 1999 ‘ (Cass., 3, n.
1005 del 16/1/2023); ‘In tema di interventi di sostegno pubblico erogati in forma di concessione di garanzia pubblica, in capo al gestore del Fondo di garanzia per le piccole e medie imprese, ex l. n. 662 del 1996, che ha soddisfatto il finanziatore, surrogandosi ad esso, sorge un diritto restitutorio di natura pubblicistica privilegiata, non più volto al recupero del credito di diritto comune originato dal primigenio finanziamento, bensì mirato a riacquisire risorse pubbliche alla diponibilità del Fondo, con la conseguenza che ad esso è applicabile la procedura di riscossione coattiva dei crediti cc.dd. agevolati, ex art. 17 del d.lgs. 146 del 1999, anche nei confronti dei terzi prestatori di garanzie, ai sensi dell’art. 8-bis, comma 3, del d.l. n. 3 del 2015, conv. con modif. dalla l. n. 33 del 2015, pur se il credito sia sorto prima dell’entrata in vigore della norma, atteso che tale disposizione non è di interpretazione autentica, né innovativa, ma meramente ripetitiva e confermativa del regime già vigent e’ .
Con il secondo motivo -‘ art. 360 comma n. 3 c.p.c.) violazione delle norme di legge. violazione artt. 2727 e 2729 c.c e violazione o falsa applicazione dell’articolo 1937 c.c., in relazione all’ art. 117 Tub della prova della garanzia fideiussoria relativa al diverso contratto di finanziamento del 10 dicembre 2009, riportato nelle cartelle di pagamento con il n. 85787′ -i ricorrenti impugnano il capo di sentenza che ha ritenuto provata l ‘ esistenza di un contratto di fideiussione anche per il secondo finanziamento.
Secondo i COGNOME il capo della sentenza d’appello che ha accertato l’esistenza della seconda garanzia dovrebbe essere cassato perché la fideiussione non poteva ritenersi provata solo sulla base della dichiarazione della banca (peraltro non opposta dagli attuali ricorrenti) ma doveva essere provata mediante accertamento della espressa volontà dei fideiussori di prestare la garanzia.

Il motivo é infondato in quanto la fideiussione non richiede requisiti di forma stringenti, ma soltanto la volontà espressa di obbligarsi (art. 1937 cod. civ.).

Per dimostrare tale manifestazione di volontà la norma non pone limiti e sono ammessi mezzi di prova per testi e per presunzioni.

La giurisprudenza di legittimità ha affermato che il giudice, per accertare l’esistenza e l’ammontare del debito garantito , può utilizzare gli atti giuridici posti in essere dal debitore principale e le scritture contabili relative a tale rapporto, oltre che, in genere, ogni scritto proveniente da terzi, per trarne elementi indiziari conducenti, nel loro complesso, ad una valida prova presuntiva contro il fideiussore. ‘L’art. 1937 c.c., nel prescrivere che la volontà di prestare la fideiussione deve essere espressa, si interpreta nel senso che non è necessaria la forma scritta o l’utilizzo di formule sacramentali, purché la volontà sia manifestata in modo inequivocabile, potendosi fornire la relativa prova con ogni mezzo e, dunque, anche con presunzioni’. (Cassazione Civile, sez. I, sent. n. 3628 del 24/2/2016).
Conclusivamente il ricorso va rigettato ed i ricorrenti vanno condannati al pagamento, in favore della parte controricorrente, delle spese del giudizio di cassazione, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Condanna i ricorrenti al solidale pagamento delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in complessivi euro 7.200,00, di cui euro 7.000,00 per onorari, oltre a spese generali e accessori di legge, in favore della parte controricorrente.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di c ontributo unificato pari a quello

versato per il ricorso a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Terza Sezione Civile

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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