Risarcimento appalti pubblici: la prova non è dovuta

Un’impresa edile si opponeva allo stato passivo del fallimento della società committente, chiedendo un cospicuo risarcimento per la risoluzione di un contratto d’appalto. Il tribunale aveva concesso solo una minima parte, negando il risarcimento per spese generali e mancato utile per assenza di prove. La Corte di Cassazione ha ribaltato la decisione, affermando che nel contesto degli appalti pubblici, il risarcimento per l’illegittima sospensione dei lavori e per il mancato utile non richiede una prova specifica del danno. Questo perché la normativa di settore prevede una quantificazione presuntiva, basata su percentuali fisse (come il 10% dell’importo dei lavori non eseguiti per il mancato utile), sollevando l’impresa dall’onere di dimostrare il pregiudizio subito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 novembre 2025 in Diritto Commerciale, Diritto Fallimentare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Risarcimento appalti pubblici: la Cassazione chiarisce quando la prova del danno non è necessaria

Il tema del risarcimento appalti pubblici è cruciale per le imprese che operano nel settore delle costruzioni. Un’illegittima sospensione dei lavori o la risoluzione del contratto per colpa della stazione appaltante possono causare ingenti danni economici. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale a tutela dell’appaltatore: in molti casi, il diritto al risarcimento sorge in via presuntiva, senza la necessità di una complessa e spesso difficile prova del danno subito.

I Fatti di Causa

Una società di costruzioni, mandataria di un’Associazione Temporanea di Imprese (A.T.I.), aveva stipulato un contratto d’appalto per la progettazione e realizzazione di un Polo Multifunzionale. A causa di gravi inadempimenti della società committente, il contratto veniva risolto di diritto prima della dichiarazione di fallimento di quest’ultima. L’impresa appaltatrice chiedeva quindi di essere ammessa al passivo del fallimento per una somma superiore a 6 milioni di euro, a titolo di risarcimento per i danni subiti, comprensivi di spese generali per l’inattività del cantiere e del mancato utile.

La Decisione del Tribunale

Il Tribunale, in prima istanza, accoglieva solo parzialmente la domanda, ammettendo l’impresa al passivo per una somma molto inferiore, pari a circa 176.000 euro, relativa unicamente ai maggiori oneri per le polizze fideiussorie. La corte territoriale respingeva le richieste di ristoro per le spese generali e per il lucro cessante, motivando la decisione con la mancanza di una prova rigorosa sull’ammontare del danno. Secondo il Tribunale, l’impresa non aveva fornito elementi sufficienti a dimostrare né i costi fissi sostenuti durante lo stop dei lavori, né l’impossibilità di riutilizzare mezzi e manodopera in altri cantieri.

Il Ricorso e la questione del risarcimento appalti pubblici

L’impresa appaltatrice ha impugnato la decisione dinanzi alla Corte di Cassazione, lamentando la violazione delle norme specifiche che regolano gli appalti pubblici. I motivi del ricorso si sono concentrati su due punti chiave:

1. Spese generali: Secondo la ricorrente, la normativa di settore (tra cui il d.P.R. n. 554/1999 e il d.m. n. 145/2000, applicabili ratione temporis) prevede che il danno da sospensione illegittima dei lavori sia quantificato in base alle spese generali infruttifere, in modo automatico e presuntivo, senza richiedere alcuna prova ulteriore se non la durata dell’illegittima sospensione.
2. Mancato utile (lucro cessante): Analogamente, l’impresa sosteneva che, in caso di risoluzione del contratto per colpa della stazione appaltante, il risarcimento del danno da mancato utile è determinato presuntivamente nella misura del 10% dell’importo delle opere non eseguite, come stabilito da una normativa consolidata a partire dalla legge sui lavori pubblici del 1865.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha accolto pienamente i motivi del ricorso, cassando il decreto del Tribunale e rinviando la causa per un nuovo esame. I giudici di legittimità hanno riaffermato un principio consolidato nella giurisprudenza sugli appalti pubblici: il risarcimento di determinate voci di danno non dipende da una prova concreta fornita dall’appaltatore, ma è presunto dalla legge.

La Corte ha spiegato che, fin dal d.m. 29/5/1895, il legislatore ha introdotto una disciplina analitica per determinare le spese generali e gli utili non conseguiti in caso di illegittima sospensione o risoluzione del contratto. Queste norme, evolutesi nel tempo ma costanti nel principio, fissano una percentuale predeterminata (come il 10% per il mancato utile) come criterio di liquidazione del danno. Tale meccanismo crea una vera e propria presunzione di danno, sollevando l’impresa dal gravoso onere di dimostrare nel dettaglio le perdite subite. Il danno è, in un certo senso, considerato esistente per il solo fatto dell’inadempimento della stazione appaltante.

Questo approccio si giustifica perché le spese generali sono un costo inerente all’esistenza stessa dell’impresa e all’impianto del cantiere, che diventano un danno puro quando l’attività viene bloccata ingiustamente. Allo stesso modo, il mancato utile è la conseguenza diretta della mancata esecuzione dei lavori previsti dal contratto.

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame consolida un’importante tutela per le imprese appaltatrici nel settore dei lavori pubblici. La Suprema Corte chiarisce che il diritto al ristoro per spese generali e mancato utile, in caso di inadempimento della committente, non è subordinato a una prova complessa e spesso diabolica. Al contrario, il legislatore ha previsto dei criteri di quantificazione automatici e presuntivi che semplificano l’accesso al risarcimento. Questa decisione rappresenta un fondamentale punto di riferimento per gli operatori del settore, riequilibrando la posizione dell’appaltatore nei confronti della stazione appaltante e garantendo una più certa ed efficace tutela in caso di patologie contrattuali.

In un appalto pubblico, se i lavori vengono sospesi illegittimamente, l’impresa deve provare il danno per le spese generali per ottenere un risarcimento?
No. Secondo la Corte di Cassazione, il danno derivante dalle spese generali per l’illegittima sospensione dei lavori è risarcibile in via automatica e presuntiva, anche in assenza di una prova specifica, poiché tali costi sono una conseguenza diretta e inevitabile dell’inattività del cantiere.

Come viene calcolato il risarcimento per il mancato utile in caso di risoluzione del contratto per colpa della stazione appaltante?
Il risarcimento per il mancato utile (lucro cessante) viene quantificato in via presuntiva, secondo un criterio stabilito dalla normativa sugli appalti pubblici (originariamente l’art. 345 della l. n. 2248/1865), in una misura pari al 10% dell’importo delle opere non eseguite, senza che l’appaltatore debba dimostrare di non aver potuto riutilizzare mezzi e manodopera per altri lavori.

La normativa che prevede un risarcimento presuntivo per le spese generali è ancora valida anche se le leggi specifiche sono state abrogate nel tempo?
Sì. La Corte afferma che il principio di un risarcimento presuntivo per le spese generali e il mancato utile è un cardine del sistema degli appalti pubblici, presente fin dal d.m. del 1895 e confermato dalle normative successive, che hanno sempre previsto una disciplina analitica per la determinazione di queste voci di danno, a prescindere dalle specifiche abrogazioni.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 7761 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 7761 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 22/03/2024

ORDINANZA

sul ricorso 21558-2017 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in proprio e nella qualità di mandataria dell ‘ A.T.I. costituita con atto del 22/7/2009, rappresentata e difesa dall ‘ AVV_NOTAIO per procura a margine del ricorso;

– ricorrente –

contro

FALLIMENTO RAGIONE_SOCIALE DI TRASFORMAZIONE URBANA IN LIQUIDAZIONE;

– intimato – avverso il DECRETO del TRIBUNALE DI NAPOLI depositato il 20/7/2017;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio non partecipata del 14/2/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

FATTI DI CAUSA

1.1. La RAGIONE_SOCIALE, in proprio e nella indicata qualità, ha proposto opposizione avverso lo stato passivo del fallimento RAGIONE_SOCIALE, dichiarato con sentenza del 29/5/2014, chiedendo di esservi ammessa per la

somma complessiva di €. 6.491.280,59 in ragione dei danni subiti per effetto della risoluzione di diritto, ascrivibile a fatto e colpa della società fallita, del contratto d ‘ appalto, stipulato con quest ‘ ultima il 9/12/2009 e successivo atto aggiuntivo del 23/12/2010, avente ad oggetto la progettazione e la realizzazione del Polo Multifunzionale per le produzioni audiovisive e multimediali.

1.2. Il tribunale, con il decreto in epigrafe, in parziale accoglimento dell ‘ opposizione, ha ammesso la società istante al passivo del fallimento per la minor somma di €. 176.623,80.

1.3. Il tribunale, in particolare, per quanto ancora rileva, dopo aver affermato che, a fronte della diffida del 14/5/2013 ad adempiere nel termine di sessanta giorni e al perdurante inadempimento della società committente agli obblighi assunti, il contratto d ‘ appalto doveva ritenersi risolto di diritto a norma dell ‘ art. 1454 c.c. in data anteriore alla dichiarazione di fallimento, ha: – 1) innanzitutto, respinto la domanda avente ad oggetto il ristoro delle spese generali dipendenti dall ‘ inattività di cantiere per l ‘ illegittimo protrarsi della sospensione dei lavori concordata dalle parti in data 16/3/2011, nella misura minima prevista dall ‘ art. 34, comma 2, del d.P.R. n. 554/1999, sul rilievo che tale regolamento era stato abrogato a partire dal 2010, e dunque in epoca precedente all ‘ inadempimento che ha dato luogo alla risoluzione dell ‘ appalto e che, in ogni caso, nella materia degli appalti pubblici, la valutazione equitativa ai sensi dell ‘ art. 1226 c.c. è ammessa soltanto in presenza di situazioni d ‘ impossibilità o di estrema difficoltà di una prova precisa sull ‘ammontare del danno, sicché, ‘ in mancanza anche di allegazione degli elementi da cui trarre la prova dei maggiori esborsi per spese generali, non può trovare ingresso la quantificazione presuntiva invocata dall ‘ istante ‘; – 2) in secondo
luogo, rigettato la domanda di risarcimento dei danni da mancato utile, sul rilievo che il danno per lucro cessante, pur essendo quantificabile in ragione del parametro presuntivo ‘ correlato all ‘ utile d ‘ impresa nella misura del 10% dell ‘ offerta, in base al criterio di cui all ‘ art. 345, l. 20 marzo 1865 n. 2248, all. F ‘, dev ‘ essere nondimeno sostenuto dalla prova adeguata circa l ‘ impossibilità per l ‘ impresa stessa ‘ di utilizzare i mezzi e la manodopera lasciati disponibili per altri lavori ‘ ; – l ‘ unica voce di danno che risulta provata è quella relativa ai maggiori oneri sostenuti per il prolungamento delle polizze fideiussorie, pari ad €. 176.623,80.
1.4. Il tribunale, pertanto, ha ammesso la società istante al passivo del fallimento per la somma di €. 176.623,80. La RAGIONE_SOCIALE, in proprio e nella indicata qualità, con ricorso spedito per la notifica il 18/9/2017, ha chiesto, per due motivi, la cassazione del decreto. Il Fallimento è rimasto intimato.

RAGIONI DELLA DECISIONE

2.1. Con il primo motivo, la società ricorrente, lamentando la violazione e la falsa applicazione del d.P.R. n. 554/1999 e del d.m. n. 145/2000 vigenti ratione temporis e dell ‘ art. 2697 c.c., in relazione all ‘ art. 360 n. 3 c.p.c., ha censurato il decreto impugnato nella parte in cui il tribunale ha respinto la domanda avente ad oggetto l ‘ ammissione al passivo del diritto al ristoro delle spese generali dipendenti dall ‘ inattività di cantiere per l ‘ illegittimo protrarsi della sospensione dei lavori disposta dalla stazione appaltante in data 16/3/2011 fino al 13/7/2013.
2.2. Così facendo, infatti, ha osservato la ricorrente, il tribunale ha erroneamente omesso di considerare: -innanzitutto, che il rapporto contrattuale intercorso con la

società fallita, essendo stato sottoscritto il 9/12/2009, è senz ‘ altro assoggettato alla disciplina prevista dal regolamento di attuazione previsto dal d.P.R. n. 554/1999, che è stato abrogato dal d.P.R. n. 207/2010 ma con effetto solo a partire dall ‘ 8/6/2011, e che, a norma dell ‘ art. 25 del d.m. n. 145/2000, il danno da sospensione illegittima è quantificato in base alle spese generali infruttifere così come determinate, in base alla durata della illegittima sospensione, dall ‘ art. 34, comma 2, del regolamento citato; -in secondo luogo, che il diritto dell ‘ appaltatore a conseguire il ristoro delle spese generali maturate per effetto della totale inattività di cantiere costituisce un effetto, immediato ed automatico, della sospensione illegittima dei lavori, e cioè di quella protrattasi, come nel caso in esame, oltre il termine di sei mesi, e non richiede, pertanto, a parte quella relativa ai fatti costitutivi del diritto, come la sospensione dei lavori del 16/3/2011, alcuna prova ulteriore.
2.3. Con il secondo motivo, la società ricorrente, lamentando la violazione e la falsa applicazione dell ‘ art. 2697 c.c. e dell ‘ art. 345 della l. n. 2248/1865 all. F, trasfusa nell ‘ art. 134 del d.lgs. n. 163/2006 ed altresì trasfusa nell ‘ art. 122 del d.P.R. n. 554/1999, vigenti ratione temporis , in relazione all ‘ art. 360 n. 3 c.p.c., ha censurato il decreto impugnato nella parte in cui il tribunale ha respinto la domanda avente ad oggetto l ‘ ammissione al passivo del diritto al risarcimento dei danni derivanti dal mancato conseguimento di utili.
2.4. Il tribunale, infatti, ha osservato la ricorrente, così facendo, non ha considerato che, in forza delle norme invocate, l ‘ appaltatore, in caso di recesso della stazione appaltante ovvero, per analogia, di risoluzione del contratto per fatto e colpa della stessa, ha il diritto a conseguire il risarcimento del danno da lucro cessante nella misura del 10% sull ‘ importo delle

opere non eseguite, a prescindere dalla prova dell ‘ impossibilità, per l ‘ appaltatore, di riutilizzare mezzi e manodopera per l ‘ esecuzione di altri appalti.

3.1. I motivi, da esaminare congiuntamente, sono fondati. Nell ‘ appalto d ‘ opera pubblica (com ‘ è stato incontestabilmente qualificato quello intercorso tra la società ricorrente e la fallita), infatti, fin dall ‘ entrata in vigore del d.m. 29/5/1895, n. 257, nel caso d ‘ illegittima sospensione dei lavori, sono dovuti all ‘ appaltatore, a titolo risarcitorio e in via automatica e presuntiva (quindi anche se il danno non è provato), le spese generali e gli utili non conseguiti, ove il committente, con il proprio comportamento, ne abbia determinato l ‘ aggravio (Cass. n. 14779 del 2020; conf., Cass. n. 27690 del 2023; Cass. n. 10299 del 2023, in motiv.).
3.2. Questa Corte, in effetti, ha da tempo affermato il principio per cui, in caso di azione risarcitoria promossa dall ‘ appaltatore per l ‘ illegittima sospensione dei lavori, il danno costituito dalle spese generali che l ‘ impresa sopporta durante la sospensione è risarcibile pur in difetto di prova (Cass. n. 4391 del 2014). Le spese generali, invero, mentre non costituiscono perdite o causa di danni nel periodo in cui le opere sono eseguite, essendo computate nel prezzo pagato all ‘ appaltatore, sono, invece, dovute a quest ‘ ultimo a titolo risarcitorio ove il committente con il proprio comportamento ne abbia determinato un aggravio, essendo inerenti all ‘ azienda e allo stesso impianto del cantiere, il che avviene segnatamente in caso di illegittima sospensione di lavori, di modo che il relativo rimborso costituisce componente ineluttabile del risarcimento del danno patito dall ‘ appaltatore in conseguenza dell ‘ allungamento dei tempi di lavorazione (Cass. n. 5010 del
2009; Cass. n. 28429 del 2011; Cass. n. 14779 del 2020, in motiv.).

3.3. Il legislatore, del resto, fin dall ‘ entrata in vigore del d.m. 29/5/1895, n. 257 (art. 20), e poi, in epoca più recente, con le norme previste dall ‘ art. 34, comma 2, lett. c), del d.P.R. n. 554/1999 (nel testo in vigore fino al 7/6/2011), dall ‘ art. 25, comma 2, lett. a) del d.m. l.p. n. 145/2000 , che rinvia all’art. 34 cit., e (a far data dall ‘ 8/6/2011) dall ‘ art. 32, comma 2, lett. b) d.P.R. n. 207/2010, ha fornito un ‘ analitica disciplina di determinazione di tale voce di spesa, con la previsione di un ammontare fissato in una percentuale rispetto al prezzo dell ‘ appalto e alla durata dell’illegittima sospensione , inducendo una presunzione di danno, a tale titolo, per l ‘ illegittimo protrarsi dei lavori. In tal senso, in effetti, depone il fatto che, nel regolare i profili risarcitori connessi alla illegittima sospensione dei lavori, l’art. 25 de l d.m. n. 145 cit. (ma il discorso è estensibile anche all ‘ art. 160, comma 2, del d.P.R. 207/2010 nonch é all ‘ art. 107, comma 6, del codice dei contratti pubblici di cui al d.lgs. n. 50/2016), abbia avvertito l ‘ obbligo di richiamare espressamente il disposto dell ‘ art. 1382 c.c.: il che è sufficiente per intendere che, come la norma si premura di precisare al comma 2° ( ‘ la penale è dovuta indipendentemente dalla prova del danno ‘ ), il danno da spese generali (al pari di quello che si concreta nella perdita degli utili) debba essere risarcito ancorch é́ lo stesso non sia provato (cfr. Cass. n. 14779 del 2020, in motiv.).
3.4. Non diversamente, in effetti, ha ragionato questa Corte nell ‘ applicare l ‘ art. 345 della l. n. 2248/1865, all. F, con riferimento al caso del recesso ad nutum del committente (e, a fortiori , in caso di risoluzione del contratto per fatto imputabile alla stessa), ritenendo che l ‘ appaltatore ha il diritto di ottenere, in aggiunta ai lavori già eseguiti in base all ‘ appalto, il

risarcimento del danno calcolato sull ‘ ammontare dell ‘ utile conseguibile secondo il criterio presuntivo previsto da detta norma, pari (come ribadito dall ‘ art. 122 del d.P.R. 554/1999, come pure dall ‘ art. 134 del d.lgs. n. 163/2006, dall ‘ art. 109 del d.lgs. n. 50/2016 e dall ‘ art. 123 del d.lgs. n. 36/2023) al decimo dell ‘ importo delle opere non eseguite. L ‘ art. 345 della l. n. 2248/1865 all. F (abrogato dall’art. 256 del d.lgs. n. 163/2006) , nella parte in cui stabilisce la percentuale del residuo corrispettivo dovuta all ‘ impresa appaltatrice per il caso di esercizio da parte della committente della facoltà di recesso, può essere, in effetti, utilizzato, nella diversa ipotesi della responsabilità risarcitoria dell ‘ amministrazione medesima per inadempimento, quale parametro per la determinazione del lucro cessante dell ‘ appaltatore (cfr. Cass. n. 27690 del 2023, in motiv.; Cass. n. 11361 del 2023).
3.5. Il decreto impugnato, pertanto, lì dove ha ritenuto che le indicate voci di danno non potevano essere riconosciute per mancanza di prova in ordine alla loro sussistenza, non si è attenuto, evidentemente, ai principi illustrati e, come tale, si espone alle censure correttamente svolte sul punto dalla ricorrente .

Il ricorso dev ‘ essere, quindi, accolto e il decreto impugnato, per l ‘ effetto, cassato con rinvio, per un nuovo esame, al tribunale di Napoli che, in differente composizione, provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa il decreto impugnato con rinvio al Tribunale di Napoli che, in differente composizione, provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

Così deciso a Roma, nella Camera di consiglio della Prima

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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