Ripetizione di indebito: la PA può agire sul dipendente

Un ex dirigente di un ente locale si è opposto alla richiesta di restituzione di emolumenti percepiti e ritenuti non dovuti. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 17324/2024, ha respinto il ricorso, confermando che la Pubblica Amministrazione può agire con l’azione di ripetizione di indebito per recuperare somme erogate senza una valida base normativa o contrattuale, anche se il lavoro è stato svolto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Ripetizione di indebito nel pubblico impiego: la PA può recuperare le somme non dovute

L’ordinanza n. 17324/2024 della Corte di Cassazione offre importanti chiarimenti sulla ripetizione di indebito nel contesto del pubblico impiego. La Suprema Corte ha stabilito che la Pubblica Amministrazione ha il diritto di recuperare le retribuzioni erogate a un proprio dipendente qualora queste risultino prive di una valida base legale o contrattuale, anche se la prestazione lavorativa è stata regolarmente eseguita. Analizziamo insieme i dettagli di questa pronuncia.

I Fatti del Caso

La vicenda trae origine da un decreto ingiuntivo ottenuto da un Comune nei confronti di un suo ex dirigente per la restituzione di una cospicua somma, pari a oltre 800.000 euro. Secondo l’ente locale, tali importi, corrisposti a titolo di retribuzione di posizione e di risultato, erano stati versati indebitamente nel corso degli anni perché non previsti dalla contrattazione collettiva e privi della necessaria copertura finanziaria.

Il dirigente si opponeva al decreto. Il Tribunale accoglieva parzialmente l’opposizione, riducendo la somma dovuta a circa 346.000 euro, al netto di ritenute e prescrizione. La decisione veniva confermata dalla Corte d’Appello, che respingeva sia l’appello principale del lavoratore sia quello incidentale del Comune. Contro la sentenza d’appello, l’ex dirigente proponeva ricorso in Cassazione, articolando quattro motivi di doglianza.

I motivi del ricorso e la questione della ripetizione di indebito

Il ricorrente basava la sua difesa su diversi argomenti giuridici:

1. Violazione del D.L. n. 16/2014 (c.d. Salva Roma): sosteneva che questa norma, quale ius superveniens, prevedesse modalità di recupero delle somme indebite alternative e diverse dall’azione diretta nei confronti del dipendente, precludendo così la condictio indebiti.
2. Violazione dei principi costituzionali: invocava l’art. 36 della Costituzione sulla retribuzione proporzionata e l’art. 2126 c.c. sugli effetti del contratto nullo, argomentando che, avendo svolto l’attività lavorativa, non si potesse parlare di una prestazione del tutto indebita.
3. Vizio processuale: contestava l’affermazione della Corte d’Appello secondo cui non avrebbe mai contestato la mancanza di fondi e di un contratto collettivo decentrato integrativo (CCDI).
4. Omessa pronuncia e difetto di motivazione: lamentava che i giudici di secondo grado non si fossero pronunciati su alcuni specifici motivi di appello.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato integralmente il ricorso, giudicando infondati o inammissibili tutti i motivi proposti.

In primo luogo, i giudici hanno chiarito che l’art. 4 del D.L. n. 16/2014 non deroga affatto all’art. 2033 c.c. La norma, quindi, non impedisce alla Pubblica Amministrazione di agire direttamente nei confronti del dipendente per la ripetizione di indebito. L’azione di recupero diretto rimane una via pienamente percorribile.

In secondo luogo, la Corte ha ribadito un principio consolidato: l’art. 36 della Costituzione e l’art. 2126 c.c. tutelano il diritto al trattamento fondamentale e agli importi minimi previsti dalla contrattazione collettiva. Non si applicano, invece, a maggiorazioni o retribuzioni accessorie, come quelle di posizione e di risultato, che possono essere riconosciute solo se sono state rispettate le procedure previste dalla contrattazione e vi è adeguata copertura finanziaria. La retribuzione dirigenziale è determinata esclusivamente dai contratti collettivi; qualsiasi erogazione extra deve rispettare le condizioni e le procedure imposte dalle parti sociali.

Per quanto riguarda i vizi processuali, la Cassazione ha dichiarato il terzo motivo inammissibile per mancanza di specificità. Il ricorrente, infatti, non aveva indicato gli atti del giudizio di primo grado in cui avrebbe contestato i fatti, limitandosi a richiamare il ricorso in appello. Infine, è stato escluso il vizio di omessa pronuncia, poiché la decisione contraria alla pretesa dell’appellante ne implica il rigetto implicito. Nemmeno il difetto di motivazione è stato ravvisato, in quanto la sentenza d’appello non presentava una motivazione meramente apparente o incomprensibile, unici casi in cui il vizio è sindacabile in sede di legittimità.

Conclusioni

L’ordinanza in esame consolida un orientamento giurisprudenziale di grande rilevanza per il settore pubblico. La Pubblica Amministrazione ha il potere e il dovere di agire per la ripetizione di indebito qualora vengano erogate somme non supportate da una corretta applicazione della contrattazione collettiva e delle norme sulla copertura finanziaria. Il solo fatto che il dipendente abbia eseguito la prestazione lavorativa non è sufficiente a legittimare la percezione di emolumenti non dovuti, specialmente quando si tratta di voci retributive accessorie che richiedono il rispetto di procedure specifiche. Questa decisione sottolinea il rigore con cui deve essere gestita la spesa pubblica e riafferma la centralità della contrattazione collettiva come fonte esclusiva per la determinazione del trattamento economico dei dirigenti pubblici.

La Pubblica Amministrazione può chiedere la restituzione di stipendi erogati a un dipendente se ritenuti non dovuti?
Sì, la Corte di Cassazione ha confermato che la P.A. può agire direttamente nei confronti del dipendente con l’azione di ripetizione dell’indebito (art. 2033 c.c.) per recuperare somme che sono state versate senza una valida base legale o contrattuale, come nel caso di retribuzioni non previste dalla contrattazione collettiva.

Il principio della “retribuzione proporzionata” (Art. 36 Cost.) impedisce la ripetizione di indebito se il lavoratore ha effettivamente lavorato?
No. Secondo la Corte, l’art. 36 Cost. e l’art. 2126 c.c. garantiscono il trattamento retributivo fondamentale previsto dalla contrattazione collettiva, ma non coprono maggiorazioni o retribuzioni accessorie (come quelle di risultato) erogate senza rispettare le procedure e le coperture finanziarie previste. Pertanto, queste somme possono essere richieste indietro anche se la prestazione è stata svolta.

La normativa “Salva Roma” (D.L. 16/2014) limita l’azione diretta di recupero crediti da parte dell’ente locale?
No. La Cassazione ha chiarito che l’art. 4 del D.L. n. 16 del 2014 non deroga alla norma generale sulla ripetizione dell’indebito (art. 2033 c.c.) e, di conseguenza, non impedisce alla Pubblica Amministrazione di agire direttamente contro il percipiente per recuperare le somme versate indebitamente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 17324 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 17324 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 24/06/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 4715/2021 R.G. proposto da

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE di MARTINA NOME , in persona del Sindaco pro tempore , elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio del l’AVV_NOTAIO , che lo rappresenta e difende

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 556/2020 de lla Corte d’Appello di Lecce, sezione distaccata di Taranto, depositata il 23.12.2020;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 17.4.2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Il RAGIONE_SOCIALE Franca chiese ed ottenne dal Tribunale di Taranto decreto ingiuntivo nei confronti del suo ex dirigente NOME COGNOME, per il pagamento della somma di € 8 29.678,37, in linea capitale, a titolo di ripetizione di retribuzioni di posizione e di risultato versate nel corso degli anni e ritenute indebite perché non previste dalla contrattazione collettiva e prive di copertura finanziaria negli appositi fondi.

In parziale accoglimento dell’opposizione del dirigente, i l Tribunale revocò il decreto ingiuntivo e condannò l’opponente a l pagamento della minor somma capitale di € 346.972,44, al netto delle ritenute fiscali e previdenziale e nei limiti di quanto non estinto per prescrizione.

L a Corte d’Appello di Lecce, sezione distaccata di Taranto, adita in via principale dal lavoratore, respinse il gravame ed anche l’appello incidentale del RAGIONE_SOCIALE, integralmente confermando la sentenza di primo grado.

Contro la sentenza della Corte territoriale il lavoratore ha proposto ricorso per cassazione articolato in quattro motivi.

Il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE Franca si è difeso con controricorso.

Entrambe le parti hanno depositato memoria illustrativa nel termine di legge anteriore alla data fissata per la camera di consiglio ai sensi de ll’ art. 380 -bis .1 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il primo motivo di ricorso è rubricato: «violazione ed errata applicazione dell’art. 4 d.l. n. 16 del 2014, conv. in legge n. 68 del 2014, c.d. Salva Roma, nonché de ll’art. 12 preleggi c.c., ai sensi de ll’art. 360 , comma 1, n. 3, c.p.c.».

Secondo il ricorrente, la disposizione di legge -ritenuta ius superveniens direttamente applicabile al caso di specie -imporrebbe il recupero delle somme indebitamente erogate

secondo determinate modalità ivi stabilite e diverse dall’azione diretta e immediata nei confronti del percipiente.

2.1. Il motivo è infondato, perché l’interpretazione propugnata dal ricorrente, laddove afferma la non azionabilità della condictio indebiti nei confronti del singolo dipendente, si pone in conflitto con l’orientamento di legittimità, il quale ha chiarito che l’art. 4, comma 1, del d.l. n. 16 del 2014, conv ertito dalla legge n. 68 del 2014, non deroga affatto all’art. 2033 c.c., con la conseguenza che la pubblica amministrazione può, nelle ipotesi previste dal comma 1 del medesimo articolo, recuperare direttamente dal dipendente che le abbia percepite le somme indebitamente versate (Cass. nn. 23419/2023 e 17648/2023). Esente da censure è, pertanto, la decisione impugnata che ha ritenuto non preclusa dalla disposizione di cui sopra l’azione di recupero dell’ente locale .
1.2. Il motivo è poi inammissibile nella parte in cui il ricorrente -fatta propria, in via di mera ipotesi, l’interpretazione secondo cui la legge lascerebbe al l’ente pubblico la scelta sul metodo di recupero degli indebiti pagamenti -sostiene che il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE Franca avrebbe comunque effettivamente optato per il recupero mediante riassorbimento nelle successive tornate contrattuali e non mediante azione di indebito nei confronti dei dirigenti percettori.

Si tratta, infatti, di un’aggiunta non coerente rispetto al tema introdotto dal motivo (vizio di violazione di legge), che mira a pretendere dalla Corte di Cassazione un riesame dell’accertamento del fatto, che invece non è consentito nel giudizio di legittimità.

Con il secondo motivo si denunciano «violazione ed errata applicazione delle seguenti norme di diritto: artt. 2 e 36 Cost., artt. 2126 e 2033 c.c., nonché degli artt. 24, 45 del d.lgs. n. 165 del 2001, ai sensi de ll’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.».

Ad avviso del ricorrente, in base alle disposizioni di cui denuncia la violazione, nel caso di pagamenti effettuati in favore di un dipendente che abbia svolto l ‘attività lavorativa , non può mai ravvisarsi «una assoluta carenza di legittimazione a ricevere ovvero una prestazione del tutto indebita». Infatti, la ripetizione delle somme percepite dal lavoratore in rapporto ad attività comunque svolte non sarebbe consentita dal principio costituzionale della «retribuzione proporzionata» e dall’art. 2126 c.c., che garantisce il diritto alla retribuzione anche in caso di prestazioni rese in esecuzione di un contratto nullo.
2.1. Il motivo è infondato, perché l’art. 36 Cost. attiene solo al trattamento fondamentale e agli importi minimi di retribuzione di posizione, non anche alle maggiorazioni ed alla retribuzione di risultato che in tanto possono essere riconosciute in quanto siano state rispettate le procedure previste dalla contrattazione collettiva (v., ex multis , Cass. n. 11645/2021). Analogamente, la norma contenuta ne ll’art. 2126 c.c. non trova applicazione qualora si discuta di un aumento della retribuzione di posizione per un incarico dirigenziale e, dunque, non si ponga il tema di una relazione sinallagmatica tra la voce di retribuzione e una specifica prestazione lavorativa aggiuntiva, che comporti -dal punto di vista qualitativo, quantitativo e temporale -«il trasmodare dell’incarico originariamente attribuito in una prestazione radicalmente diversa» (Cass. nn. 36358/2021 e 28966/2023).
Occorre in proposito ricordare che il d.lgs. n. 165 del 2001 prevede, all’art. 24, che la retribuzione del personale con

qualifica dirigenziale è esattamente determinata dai contratti collettivi per le aree dirigenziali e che il trattamento economico, così stabilito, remunera tutte le funzioni e i compiti attribuiti ai dirigenti in base a quanto previsto dal medesimo decreto; il trattamento economico, in definitiva, è quello (e solo quello) stabilito dalla contrattazione collettiva, ivi compreso il trattamento accessorio spettante in caso di conferimento temporaneo di mansioni diverse (Cass. n. 6021/2023), che per essere erog ato richiede l’integrale rispetto delle condizioni e delle procedure imposte dalle parti collettive.
2.2. Rispetto alla validità di questi principi, nulla aggiunge e nulla toglie la sentenza n. 8/2023 della Corte costituzionale, che -nel negare l’illegittimità dell’art. 2033 c.c. -ha ricordato il contenuto e la funzione dell’art. 2126 c.c. , quale attuazione dell’obbligo costituzionale di rispettare il rapporto sinallagmatico tra prestazione lavorativa e retribuzione anche nell’ipotesi di nullità del contratto, salvo che si tratti di prestazione o di causa illecita. Tale principio è sicuramente rispettato allorché il lavoratore riceva la retribuzione prevista dalla contrattazione collettiva e quindi non viene messo in discussione nella sentenza impugnata.
Il terzo motivo prospetta la «violazione dell’art. 111 Cost. ed art. 115 c.p.c., ai sensi de ll’ art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.».

Il ricorrente censur a l’affermazione della Corte d’Appello secondo cui egli non avrebbe contestato di avere percepito la retribuzione di posizione e di risultato in mancanza del relativo fondo e in assenza di CCDI (RAGIONE_SOCIALE). A tal fine richiama alcune parti del ricorso in appello.

3.1. Il motivo è inammissibile per la mancanza di specifica indicazione degli atti processuali sui quali si fonda (art. 366, comma 1, n. 6, c.p.c.).

Infatti, l a definizione dell’ambito della cognizione in fatto del giudice, con riferimento alla quale cui opera il principio di non contestazione, avviene nel primo grado di giudizio e non in appello (cfr. fra le tante Cass. n. 4854/2014). Pertanto, per confutare l’affermazione della Corte territoriale secondo cui determinati fatti erano pacifici, perché non contestati, il ricorrente avrebbe dovuto riportare il contenuto delle proprie difese nel giudizio di primo grado, cui invece non si fa cenno nell’illustrazione del motivo, che si limita a descrivere una parte del contenuto del ricorso in appello.
Infine, il quarto motivo censura «violazione degli artt. 112 e 132, comma 2, n. 4, c.p.c. nonché dell’art. 118 disp. att. c.p.c., ai sensi de ll’art. 360, comma 1, n. 4, c.p.c.».

Il ricorrente si duole che la Corte d’Appello avrebbe omesso di pronunciarsi e di motivare su alcuni dei motivi d’appello proposti contro la sentenza di primo grado.

4.1. Il motivo è in parte infondato, perché non sussiste il vizio di omessa pronuncia. Infatti, questo si verifica solo allorché risulti del tutto omesso il provvedimento del giudice indispensabile per la soluzione del caso concreto e non ricorre nel caso in cui, seppure manchi una specifica argomentazione, la decisione adottata in contrasto con la pretesa fatta valere dalla parte ne comporti il rigetto (v., ex multis , Cass. nn. 12652/2020 e 2151/2021).

Il giudice del merito non è tenuto a un esame espresso e distinto di ogni allegazione, prospettazione ed argomentazione delle parti, potendosi eventualmente discutere -in caso di

carenze argomentative -di un vizio di motivazione, ma non di omessa pronuncia.

4.2. A sua volta, il difetto di motivazione è sindacabile in sede di legittimità, quale violazione di legge costituzionalmente rilevante, soltanto allorché attiene all’esistenza stessa della motivazione, prescinde dal confronto con le risultanze processuali e si esaurisce nella «mancanza assoluta di motivi sotto l’aspetto materiale e grafico», nella «motivazione apparente», nel «contrasto irriducibile fra affermazioni inconciliabili», nella «motivazione perplessa ed obiettivamente incomprensibile» (Cass. S.U. n. 8053/2014, che richiama Cass. S.U. n. 58 88/1992). Il difetto del requisito di cui all’art. 132 c.p.c. si configura, quindi, solo qualora la motivazione o manchi del tutto – nel senso che alla premessa dell’oggetto del decidere risultante dallo svolgimento del processo segue l’enunciazione della decisione senza alcuna argomentazione – ovvero esista formalmente come parte del documento, ma le sue argomentazioni siano svolte in modo talmente contraddittorio da non permettere di individuarla, cioè di riconoscerla come giustificazione del decisum; esula, invece, dal vizio di violazione di legge la verifica della sufficienza e della razionalità della motivazione sulle quaestiones facti , implicante un raffronto tra le ragioni del decidere adottate ed espresse nella sentenza impugnata e le risultanze del materiale probatorio sottoposto al vaglio del giudice di merito.
4.3. Per il resto il motivo è inammissibile, perché il ricorrente indica soltanto in termini approssimativi e generici i luoghi e il modo in cui le singole questioni furono sottoposte all’esame dei giudici del merito . E tale difetto di specificità è rilevante ai sensi dell’art. 366, comma 1, n. 6, c.p.c ., perché

non consente alla Corte di Cassazione di esaminare nel merito la fondatezza della doglianza.

Rigettato il ricorso, le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

Si dà atto che, in base al l’esito del giudizio , sussiste il presupposto per il raddoppio del contributo unificato ai sensi dell’ art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002.

P.Q.M.

La Corte:

rigetta il ricorso;

condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in € 6.000 per compensi, oltre alle spese generali al 15%, a d € 200 per esborsi e agli accessori di legge;

si dà atto che sussiste il presupposto per il raddoppio del contributo unificato ai sensi dell’ art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 17.4.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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