Rimborso spese pubbliche e rendicontazione

Una società che ha agito per conto dello Stato durante un’emergenza, ha pagato un subappaltatore per i servizi resi. Quando ha richiesto il rimborso spese pubbliche, la Pubblica Amministrazione lo ha negato per la mancanza di una procedura di rendicontazione amministrativa. La Corte di Cassazione, rilevando l’esistenza di precedenti non univoci, ha ritenuto la questione meritevole di un approfondimento in pubblica udienza. Pertanto, ha sospeso la decisione per consentire un’analisi più completa sul se tale procedura sia un requisito assoluto o se il diritto al rimborso possa essere provato in giudizio con altri mezzi.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 febbraio 2026 in Diritto Civile, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Rimborso spese pubbliche: la Rendicontazione è sempre necessaria?

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza interlocutoria, ha rinviato a pubblica udienza una decisione cruciale sul tema del rimborso spese pubbliche. La questione al centro del dibattito è se una società che ha operato per conto dello Stato possa ottenere il pagamento delle somme anticipate anche senza aver seguito la rigida procedura di rendicontazione amministrativa. Questa futura pronuncia è destinata a fare chiarezza sui rapporti tra adempimenti formali e diritto sostanziale alla remunerazione nei contratti con la Pubblica Amministrazione.

I Fatti del Caso: Appalti Pubblici e Pagamenti Mancati

La vicenda trae origine da una situazione di emergenza nel settore dei rifiuti. Una società (che chiameremo Alfa S.p.A.), incaricata dalla Presidenza del Consiglio dei Ministri (PCM) di gestire il servizio, si avvaleva di una ditta subappaltatrice (Beta S.r.l.) per il trasporto e lo smaltimento.

La ditta Beta S.r.l., non avendo ricevuto il pagamento per le prestazioni effettuate nel 2008, conveniva in giudizio la società Alfa S.p.A. per ottenere le somme dovute. A sua volta, Alfa S.p.A. chiamava in causa la PCM, chiedendo di essere tenuta indenne (in gergo tecnico, in ‘manleva’) da qualsiasi pagamento fosse stata costretta a effettuare, sostenendo che l’onere finale spettasse all’ente pubblico.

Il Percorso Giudiziario e la questione del rimborso spese pubbliche

Il Tribunale di primo grado condannava Alfa S.p.A. a pagare il suo subappaltatore, ma respingeva la domanda di manleva contro la PCM. La Corte d’Appello, successivamente, confermava questa decisione. Sebbene la lite tra le due società private fosse stata nel frattempo risolta con un accordo, il rigetto della domanda verso la PCM veniva mantenuto.

La motivazione dei giudici di merito era netta: Alfa S.p.A. non aveva seguito la procedura di rendicontazione prevista da un’ordinanza della Presidenza del Consiglio. Secondo la Corte d’Appello, questo adempimento formale era un requisito necessario per poter ottenere il rimborso. La mancata rendicontazione amministrativa, quindi, precludeva la possibilità di un accertamento giudiziale del diritto al pagamento.

I Motivi del Ricorso in Cassazione

Alfa S.p.A. ha impugnato la sentenza d’appello dinanzi alla Corte di Cassazione, basando il suo ricorso su diversi motivi:

1. Violazione di legge: La società ha sostenuto che la rendicontazione non fosse l’unico modo per provare il proprio diritto al rimborso, il quale poteva essere dimostrato in giudizio anche con altri mezzi.
2. Violazione delle norme sul mandato: Agendo come mandataria senza rappresentanza della PCM, Alfa S.p.A. riteneva di avere diritto al rimborso dei costi sostenuti, ai sensi dell’art. 1720 c.c.
3. Violazione del principio del ‘ne bis in idem’: Veniva citata una precedente sentenza favorevole in un caso analogo.
4. Vizio di motivazione: La Corte d’Appello si sarebbe limitata a recepire le difese della PCM senza un’adeguata analisi.

Dal canto suo, la PCM ha presentato un ricorso incidentale, sollevando una questione di giurisdizione a favore del giudice amministrativo.

Le Motivazioni dell’Ordinanza Interlocutoria

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in commento, non ha deciso nel merito la controversia. Ha invece ritenuto che il ricorso principale sollevasse questioni di notevole importanza e novità, meritevoli di un approfondimento.

In particolare, i giudici hanno evidenziato la necessità di chiarire la funzione della procedura di rendicontazione: è una condizione imprescindibile per ottenere il pagamento o una semplice modalità amministrativa che non impedisce, in caso di inadempimento, di far valere il proprio diritto in tribunale? La Corte ha notato l’esistenza di precedenti non perfettamente allineati sul tema, che rendevano opportuna una riflessione più ampia.

Per queste ragioni, riconoscendo i ‘profili di novità’ della questione, la Cassazione ha disposto che la causa venga trattata in una pubblica udienza, rinviandola a un nuovo ruolo. Questa scelta procedurale è riservata ai casi di particolare rilevanza, dove è necessario garantire un confronto diretto e approfondito tra le parti prima di giungere a una decisione che potrebbe costituire un importante precedente.

Conclusioni: L’Importanza della Decisione Futura

L’ordinanza interlocutoria lascia la questione aperta, ma prepara il terreno per una sentenza di principio. La futura decisione della Corte di Cassazione sarà fondamentale per definire i contorni del diritto al rimborso spese pubbliche per le imprese che operano per conto dello Stato, specialmente in contesti di emergenza. Si chiarirà se il rispetto delle procedure amministrative formali sia un ostacolo insormontabile per la tutela giurisdizionale del diritto al compenso o se, al contrario, il giudice possa accertare la fondatezza della pretesa economica anche in assenza di tali adempimenti, basandosi su altre prove. L’esito influenzerà significativamente la certezza dei rapporti giuridici tra Pubblica Amministrazione e operatori privati.

La mancata presentazione della rendicontazione amministrativa impedisce sempre a un’azienda di ottenere il rimborso delle spese sostenute per un servizio pubblico?
L’ordinanza non fornisce una risposta definitiva. La Corte di Cassazione ha ritenuto la questione così complessa e nuova da richiedere un’udienza pubblica per essere decisa, sospendendo il giudizio. La decisione finale chiarirà se la rendicontazione sia un requisito indispensabile o se il diritto al rimborso possa essere provato in giudizio con altri mezzi.

Perché la Corte di Cassazione ha emesso un’ordinanza interlocutoria invece di una sentenza definitiva?
Perché ha identificato ‘profili di novità’ e questioni di principio meritevoli di un approfondimento. Invece di decidere subito, ha preferito rinviare la causa a una pubblica udienza per permettere una discussione più completa e arrivare a una decisione ponderata, tenendo conto anche di precedenti giurisprudenziali non del tutto allineati.

Qual è la posizione della Presidenza del Consiglio dei Ministri (PCM) in questo caso?
La PCM si oppone alla richiesta di rimborso della società e, in via incidentale, ha sollevato una questione di giurisdizione, sostenendo che la controversia non dovrebbe essere decisa dal giudice ordinario ma dal giudice amministrativo.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 31435 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 31435 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 13/11/2023

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 9476/2018 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME che lo rappresenta e difende unitamente all ‘ avvocato COGNOME NOME;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE;

-intimata-

PRESIDENZA RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso l’ RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE DELLO RAGIONE_SOCIALE che la rappresenta e difende;

– controricorrente e ricorrente incidentale-

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME;

-controricorrente al ricorso incidentale – avverso SENTENZA CORTE D ‘ APPELLO MILANO n. 4056/2017 depositata il 26/09/2017.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 05/10/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO

che la RAGIONE_SOCIALE, convenendo in giudizio la RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE (PCM), riferiva di avere svolto il servizio di trasporto e smaltimento di rifiuti per fronteggiare l’emergenza nel settore dei rifiuti nella Regione Campania nei mesi di febbraio, marzo e aprile 2008, in esecuzione di contratti aventi scadenza il 31 dicembre 2007, prorogati per il perdurare dello stato di emergenza; riferiva che le attività svolte sino al 31 dicembre 2007 erano state remunerate e che quelle svolte nel corso del primo semestre dell’anno 2008 erano rimaste impagate; quindi chiedeva di accertare l’inadempimento contrattuale di RAGIONE_SOCIALE e di condannarla al pagamento di € 260.986,44 o, a titolo di indebito arricchimento, di € 207.071,27; inoltre, agiva in via surrogatoria nei confronti della RAGIONE_SOCIALE per il pagamento della stessa somma, sul presupposto che quest’ultima fosse tenuta al pagamento in favore di RAGIONE_SOCIALE, a titolo contrattuale o extracontrattuale;
che la RAGIONE_SOCIALE proponeva domanda di manleva chiedendo la condanna di RAGIONE_SOCIALE a tenerla indenne dal pagamento di quanto eventualmente riconosciuto come dovuto a RAGIONE_SOCIALE.;

che l’adìto Tribunale di Milano, superate varie eccezioni in rito, condannava la RAGIONE_SOCIALE al pagamento in favore di RAGIONE_SOCIALE e rigettava tutte le domande nei confronti di RAGIONE_SOCIALE;

che la Corte d’appello di Milano, con la sentenza indicata in epigrafe, dichiarava cessata la materia del contendere nel rapporto tra RAGIONE_SOCIALE verso NOME (essendo la lite stata transatta dalle parti) e confermava il rigetto della domanda di manleva di NOME verso la RAGIONE_SOCIALE;

che la RAGIONE_SOCIALE propone ricorso in via principale e la RAGIONE_SOCIALE in via incidentale, quest’ultimo resistito da RAGIONE_SOCIALE, mentre la RAGIONE_SOCIALE non ha svolto attività difensiva;

che, con il primo motivo, la RAGIONE_SOCIALE imputa alla Corte milanese la violazione e falsa applicazione degli articoli 1 d.l. n. 245/2005, convertito in legge n. 21/2006, 12 d.l. n. 90/2008, convertito in legge n. 123/2008, nonché della O.P.C.M. n. 3479/2005 e delle ordinanze del Commissario delegato nn. 1/2008 e 48/2008, per avere erroneamente ritenuto che l’adempimento dell’obbligo di rendicontazione fosse un requisito necessario per ottenere il rimborso di quanto corrisposto a RAGIONE_SOCIALE e che l’accertamento giudiziale del diritto al rimborso fosse precluso dalla mancata rendicontazione nel procedimento amministrativo, così da impedire al ricorrente di dimostrare il proprio diritto in giudizio con mezzi diversi ma equipollenti alla rendicontazione amministrativa, quali desumibili direttamente dall’accertamento compiuto dal giudice di primo grado con l’accoglimento della domanda di pagamento proposta da RAGIONE_SOCIALE nei confronti di RAGIONE_SOCIALE;
che, con il secondo motivo, la RAGIONE_SOCIALE denuncia la violazione dell’articolo 1720 c.c. per essere stato violato il suo diritto di vedersi rimborsare, quale mandataria senza rappresentanza, dalla RAGIONE_SOCIALE, quale mandante, i costi sostenuti nell’espletamento del mandato e di essere tenuta indenne dai danni subiti a causa dell’espletamento dell’incarico, non avendo la Corte territoriale ammesso l’accertamento giudiziale del diritto al rimborso;

che, con il terzo motivo, la NOME deduce la violazione del giudicato esterno e del principio del ne bis in idem , in relazione a una

sentenza della Corte d’appello di Napoli (n. 4076/2015) che, in fattispecie analoga, avrebbe accertato il diritto di NOME di essere manlevata, pur in assenza di procedura di rendicontazione;

che il quarto motivo denuncia motivazione assente o apparente, in violazione degli articoli 111, comma 6, Cost. e 132, comma 2, n. 4, c.p.c., essendosi la Corte di merito limitata a recepire le difese della RAGIONE_SOCIALE, omettendo di prendere in adeguata considerazione i documenti prodotti da RAGIONE_SOCIALE a sostegno della domanda;

che la RAGIONE_SOCIALE deduce, in via incidentale, il difetto di giurisdizione del giudice ordinario, in favore del giudice amministrativo.

CONSIDERATO

che il ricorso principale sollecita un approfondimento sulla funzione della procedura di rendicontazione prevista dall’OPCM n. 3479/2005, quale modalità (necessaria o no) per consentire a NOME, quale affidataria del servizio di smaltimento dei rifiuti, di rivalersi avverso la RAGIONE_SOCIALE delle somme corrisposte alla società (RAGIONE_SOCIALE) fornitrice del servizio, tenendo conto dei precedenti di legittimità (cfr. Cass. sez. I n. 18152/2022, sez. III n. 11605/2020);

che si pone anche la questione della opponibilità a PCM degli accertamenti svolti in sede giudiziaria (e delle modalità in cui compierli) nel rapporto tra i terzi fornitori e gli affidatari del servizio;

che quindi il ricorso presenta profili di novità che ne consigliano la trattazione in udienza pubblica.

P.Q.M.

dispone la trattazione della causa in udienza pubblica e, a tal fine, la rinvia a nuovo ruolo.

Così deciso in Roma, il 05/10/2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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