Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 1221 Anno 2026
Civile Sent. Sez. L Num. 1221 Anno 2026
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: NOME COGNOME
Data pubblicazione: 20/01/2026
Oggetto: Amministratore RAGIONE_SOCIALE -rimborso spese legali del giudizio contabile
AVV_NOTAIO NOME COGNOME
Presidente –
AVV_NOTAIO NOME COGNOME
AVV_NOTAIO rel. –
AVV_NOTAIO COGNOME
AVV_NOTAIO –
AVV_NOTAIO NOME COGNOME
AVV_NOTAIO –
AVV_NOTAIO NOME COGNOME
AVV_NOTAIO –
SENTENZA
sul ricorso iscritto al n. 21360/2020 R.G. proposto da:
RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli RAGIONE_SOCIALE NOME COGNOME, COGNOME, NOME COGNOME;
– ricorrente –
contro
COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME;
-controricorrente –
nonché contro
COGNOME NOME, rappresentato e difeso dagli RAGIONE_SOCIALE COGNOME NOME COGNOME, NOME COGNOME;
-controricorrente – avverso la sentenza n. 175/2020 RAGIONE_SOCIALEa CORTE D ‘ APPELLO di CAGLIARI depositata il 09/03/2020 R.G.N. 531/2018;
udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella pubblica udienza del 19/11/2025 dal AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO.
udito il P.M. in persona del AVV_NOTAIO Procuratore AVV_NOTAIO che ha concluso per il rigetto del ricorso;
uditi gli RAGIONE_SOCIALE NOME COGNOME, NOME COGNOME;
udito l ‘ AVV_NOTAIO NOME COGNOME;
udito l ‘ AVV_NOTAIO NOME COGNOME.
FATTI DI CAUSA
La vicenda aveva origine con la richiesta, da parte RAGIONE_SOCIALE ‘ AVV_NOTAIO, al AVV_NOTAIO, di pagamento RAGIONE_SOCIALEe competenze maturate nell ‘ ambito di due procedimenti per responsabilità erariale avviati dal Procuratore Regionale per la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti nei confronti del COGNOME, quale Presidente del RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE), rispettivamente per euro 1.600.157,99 ed euro 1.002.313,63, con riferimento a lavori nell ‘ agglomerato RAGIONE_SOCIALE finanziati dalla RAGIONE_SOCIALE, procedimento definito nel 2006 -sentenza n. 85 decisa nella camera di consiglio del 25 maggio 2005, pubblicata il 10 febbraio 2006 – con l ‘ assoluzione del COGNOME, senza pronuncia sulle spese (‘data la natura e l’ esito del presente giudizio non è luogo a pronuncia per le spese’).
A fronte del rifiuto del COGNOME di pagamento RAGIONE_SOCIALEe competenze maturate (per complessivi euro 147.407,07), l ‘ AVV_NOTAIO lo aveva convenuto in giudizio; il COGNOME aveva, a sua volta, chiamato in causa il RAGIONE_SOCIALE per essere tenuto indenne dalle conseguenze derivanti dall ‘ accoglimento RAGIONE_SOCIALEe domande RAGIONE_SOCIALE ‘ AVV_NOTAIO.
Il Tribunale Civile di Cagliari, con la sentenza n. 1286/2018, accoglieva la domanda RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO nei confronti del AVV_NOTAIO COGNOME, nonché la domanda proposta da quest’ultimo, nei confronti del RAGIONE_SOCIALE, in rivalsa per l’importo da lui dovuto al proprio difensore a titolo di compenso professionale.
La Corte d’appello con la sentenza n. 175/2020 confermava la decisione di prime cure.
Riconduceva la vicenda in esame nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa disciplina del rimborso RAGIONE_SOCIALEe spese legali di cui all’art. 3, comma 2 bis del D.L. n. 543 del 1996 conv. in legge 20 dicembre 1996, n. 639.
Riteneva innovativa la successiva disciplina di cui di cui al D.L. 30 settembre 2005 n. 203 ed inapplicabili i principi espressi con riguardo a tale ultima normativa.
Riteneva che, stanti gli ampi riferimenti contenuti nell’art. 3 del citato D.L. n. 543 del 1996 agli amministratori RAGIONE_SOCIALE enti, fosse possibile estendere ai primi la disciplina sul rimborso RAGIONE_SOCIALEe spese legali.
Escludeva, altresì, l’applicabilità RAGIONE_SOCIALEa previsione sul parere di congruità RAGIONE_SOCIALE‘Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE introdotta con la normativa del 2005.
Rilevava che nulla era stato contestato circa la rispondenza RAGIONE_SOCIALEe competenze RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO alle tariffe forensi.
Rilevava che l’art. 3 del D.L. n. 543/1996 non prevedeva, quale presupposto per il rimborso, l’assenso RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione di appartenenza circa il nominativo del legale nominato dall’incolpato.
Avverso detta pronunzia il RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione affidato a tre motivi.
L’AVV_NOTAIO e il AVV_NOTAIO hanno resistito con separati controricorsi.
Le parti hanno depositato memorie.
Fissata l’adunanza camerale, con ordinanza interlocutoria n. 12252/2025 del 9 maggio 2025 questa Corte, rilevato che il ricorso
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poneva alcune questioni (il diritto intertemporale, il parere di congruità RAGIONE_SOCIALE‘Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, il comune gradimento RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO) aventi valenza nomofilattica (e non agevolmente risolvibili alla luce RAGIONE_SOCIALEa recente pronuncia RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite n. 31137 del 2024) ha disposto rinviarsi la causa a nuovo ruolo per la fissazione in pubblica udienza.
Il Procuratore AVV_NOTAIO ha depositato memoria concludendo per il rigetto del ricorso.
Tutte le parti hanno depositato ulteriori memorie.
RAGIONI DELLA DECISIONE
Va preliminarmente disattesa l ‘ eccezione di inammissibilità del ricorso per nullità RAGIONE_SOCIALEa procura.
Nella procura in calce al ricorso si fa espresso riferimento al ‘presente giudizio di cassazione’ e tanto basta a considerare la stessa speciale ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 365 cod. proc. civ.
Questa Corte ha già da tempo affermato (v. Cass. 28 marzo 2022, n. 9935) che la procura al difensore apposta a margine o in calce al ricorso per cassazione o anche su un foglio separato ma congiunto materialmente al ricorso, è, per sua natura, speciale e non richiede alcuno specifico riferimento al processo in corso, sicché è irrilevante la mancanza di un espresso richiamo al giudizio di legittimità ovvero che la formula adottata faccia cenno a poteri e facoltà solitamente rapportabili al procedimento di merito.
Con il primo motivo il ricorrente denuncia la violazione RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 3, comma 2bis , del D.L. n. 543/96.
Sostiene che la Corte territoriale non ha tenuto conto RAGIONE_SOCIALEa interpretazione autentica di detta disciplina prevista dall ‘ art. 10bis del D.L. n. 203/2005.
Con il secondo motivo il ricorrente denuncia la violazione o falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 18, comma 1, D.L. 25 marzo 1997, n. 67 con riferimento RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 3, comma 2bis , D.L. n. 543/96.
Critica la sentenza impugnata per non aver ritenuto l ‘ inammissibilità RAGIONE_SOCIALEa domanda di rimborso non preceduta dall ‘ effettivo pagamento del compenso professionale e dal parere di congruita RAGIONE_SOCIALE ‘ Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, e perché l ‘ amministratore di un ente pubblico non ha diritto al rimborso RAGIONE_SOCIALEe spese legali in quanto non legato da un rapporto di impiego con l ‘ RAGIONE_SOCIALE amministrato.
4. In particolare, con il primo e secondo motivo, il ricorrente insiste nel sostenere che erronea è la sentenza impugnata che non ha tenuto conto RAGIONE_SOCIALE ‘ interpretazione autentica di cui all ‘ art. 10bis D.L. n. 203/2005 a termini del quale: « Le disposizioni RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 3, comma 2-bis, del D.L. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639 e RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 18, comma 1, del D.L. 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n.135, si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di all ‘ art. 91 del codice di procedura civile, liquida l ‘ ammontare RAGIONE_SOCIALE onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità RAGIONE_SOCIALE ‘ Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE da esprimere sulle richieste di rimborso avanzate all ‘ amministrazione di appartenenza» .
Sulla base di tale presupposto in diritto, la sentenza è censurata sotto il triplice profilo: 1. RAGIONE_SOCIALEa non applicazione RAGIONE_SOCIALE ‘ interpretazione autentica RAGIONE_SOCIALEa normativa nella parte in cui – in caso di spese legali sopportate da soggetti sottoposti al giudizio RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti assegna al giudice contabile (e non ad altri) il compito di liquidare con la sentenza che definisce il giudizio l ‘ ammontare RAGIONE_SOCIALE onorari spettanti alla difesa del prosciolto/assolto; 2. RAGIONE_SOCIALEa necessità che sulla richiesta di rimborso avanzata all ‘ amministrazione di appartenenza vi sia il parere di congruità RAGIONE_SOCIALE ‘ Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE; 3. RAGIONE_SOCIALEa non applicazione RAGIONE_SOCIALEa disciplina RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 18, comma 1, del D.L. 25 marzo 1997 n. 67 in relazione all ‘ omesso rilievo che la domanda del COGNOME non poteva essere
accolta ‘per mancato preventivo pagamento dei compensi RAGIONE_SOCIALE‘ AVV_NOTAIO da parte del COGNOME oltre che, con riferimento RAGIONE_SOCIALE‘ art. 3, comma 2bis , del D.L. n. 543/96 e RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 67 del d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268, per la considerazione che si trattava di un amministratore e non di un ‘dipendente’ RAGIONE_SOCIALE‘ ente pubblico.
Con il terzo motivo il ricorrente denuncia la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 67 d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268 che, per gli enti RAGIONE_SOCIALE, prevede che nei giudizi per fatti direttamente connessi all ‘ espletamento del servizio, l ‘ RAGIONE_SOCIALE possa assumere a proprio carico gli oneri di difesa, facendo assistere il dipendente da un legale di ‘ comune gradimento’ , a condizione che non sussista conflitto d ‘ interessi.
Il primo e secondo motivo sono infondati.
6.1. Va innanzitutto premesso che, in termini generali, la rimborsabilità RAGIONE_SOCIALEe spese legali all ‘ odierno controricorrente COGNOME (che è Presidente del RAGIONE_SOCIALE), è possibile in base alla sua qualità di soggetto comunque sottoposto al giudizio RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 3, comma 2bis , del D.L. 23 ottobre 1996, n. 543.
Quella contabile è, del resto, fondamentalmente una responsabilità che colpisce chi gestisce denaro o beni pubblici, indipendentemente dalla qualifica formale. Pertanto, essa riguarda sia i dipendenti sia gli amministratori, compresi quelli di enti pubblici economici, qualora vi sia stato un uso illegittimo dei suddetti denaro e beni pubblici che abbia prodotto un danno concreto ed attuale alla pubblica amministrazione. Ciò, evidentemente, anche alla luce del concetto allargato (o ‘a geometria variabile’) d i pubblica amministrazione – indicativo RAGIONE_SOCIALEa flessibilità RAGIONE_SOCIALEa PRAGIONE_SOCIALE nel cambiare forma e applicare norme diverse (pubblicistiche o privatistiche) a seconda del contesto e RAGIONE_SOCIALEo scopo, superando la visione rigida del passato e adattandosi alle esigenze RAGIONE_SOCIALEa Comunità europea, agendo secondo diritto privato in atti non autoritativi e pubblico in quelli con potere di imperio, per realizzare fini pubblici attraverso diverse forme organizzative e regolamentari – che viene in
rilievo in tali casi e che, quindi, consente l ‘ applicazione RAGIONE_SOCIALEa indicata disposizione anche ad un ente pubblico economico quale il RAGIONE_SOCIALE, costituente, nel caso in esame, l ‘ ‘amministrazione di appartenenza’ tenuta al rimborso RAGIONE_SOCIALEe spese legali.
6.2. Tanto precisato, quanto al primo rilievo di cui al primo motivo di ricorso, occorre rilevare che la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti a base del giudizio poi instaurato dinanzi al Giudice ordinario è stata decisa nella camera di consiglio del 25 maggio 2005, pubblicata il 10 febbraio 2006.
Prima di tale pubblicazione (ma dopo la data RAGIONE_SOCIALEa camera di consiglio in cui la causa è stata decisa) è entrato in vigore l ‘ art. 10bis D.L. n. 203/2005, norma intervenuta sul precedente art. 3, comma 2bis , del D.L. 23 ottobre 1996, n. 543.
La Corte dei conti ha fatto applicazione RAGIONE_SOCIALEa legge previgente ed ha disposto che non vi fosse luogo a provvedere sulle spese.
Nel presente giudizio anche la Corte d ‘ appello ha considerato applicabile la legge del 1996 e, valutando come innovativa la disciplina successiva, ha escluso che fosse necessario l ‘ assenso RAGIONE_SOCIALE ‘ amministrazione sull ‘ AVV_NOTAIO nominato dal l’incolpato .
Orbene, anche a ritenere che fosse stata applicabile la disciplina intervenuta prima RAGIONE_SOCIALEa pubblicazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti (argomentando da Cass., Sez. Un., 2 aprile 2008, n. 8455 la quale -ancorché con riferimento ad una camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti del 26 ottobre 2005 e pubblicazione del 5 dicembre 2005 – ha affermato che: ‘ la disposizione di interpretazione autentica (del 2005) RAGIONE_SOCIALEa norma statale non costituisce – a stretto rigore jus superveniens perché il decreto legge, poi convertito, è del settembre 2005 e quindi la Corte d ‘ appello, che ha deciso nella camera di consiglio del 26 ottobre 2005, con sentenza poi depositata il 5 dicembre 2005, avrebbe in realtà dovuto farne applicazione o comunque tenerne conto’, principio che adattato al caso qui all ‘ esame porta ad attribuire rilevanza alla data RAGIONE_SOCIALEa pubblicazione), il rilievo è comunque infondato.
In riferimento alla pretesa insussistenza RAGIONE_SOCIALEa possibilità di una liquidazione RAGIONE_SOCIALE onorari spettanti alla difesa del prosciolto/assolto ulteriore rispetto a quella del giudice contabile di cui alla sentenza che definisce il giudizio di responsabilità, si osserva che l ‘ art. 10 bis , comma 10, del D.L. n. 203 del 2005 – che, per la prima volta, ha attribuito alla Corte dei conti il potere di decidere sulle spese di lite – così recita: « Le disposizioni RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 3, comma 2- bis, del D.L. 23 ottobre 1996, n. 543, convertito, con modificazioni, dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639 e RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 18, comma 1, del D.L. 25 marzo 1997, n. 67, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 maggio 1997, n. 135, si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all ‘ art. 91 del codice di procedura civile, liquida l ‘ ammontare RAGIONE_SOCIALE onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità RAGIONE_SOCIALE ‘ Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE da esprimere sulle richieste di rimborso avanzate all ‘ amministrazione di appartenenza ».
La suddetta disposizione è stata, poi, integrata dall ‘ art. 17, comma 30 quinquies , del D.L. n. 78 del 2009, convertito dalla legge n. 102 del 2009, il quale ha prescritto che: « All ‘ art. 10-bis, comma 10, del decretolegge 30 settembre 2005, n. 203, convertito, con modificazioni, dalla legge 2 dicembre 2005, n. 248, dopo le parole: ‘procedura civile’, sono inserite le seguenti: ‘non può disporre la compensazione RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio’ ».
Come evidenziato tanto dal giudice di primo grado quanto dalla Corte d ‘ appello, la vicenda qui in esame si è svolta sviluppata e conclusa nella (affermata) vigenza del D.L. n. 543 del 1996.
Lo stesso giudizio espresso dal Giudice contabile (chiaramente non rivedibile in questa sede), come si evince dalla formula utilizzata con riguardo alla regolamentazione RAGIONE_SOCIALEe spese, è stato determinato dalla disciplina normativa ante D.L. n. 203 del 2005.
Tuttavia, anche l ‘ applicazione – quanto alla disciplina RAGIONE_SOCIALEe spese RAGIONE_SOCIALEa disciplina del 2005, non appare risolutiva nel senso preteso dal ricorrente.
La questione risulta, infatti, superata alla luce RAGIONE_SOCIALEa citata sentenza di questa Corte (Cass., sez. un., 5 dicembre 2024, n. 31137) che ha escluso che il menzionato art. 10 bis , comma 10, abbia riservato esclusività alla Corte dei conti la liquidazione RAGIONE_SOCIALE ‘ ammontare RAGIONE_SOCIALEe spese di difesa del prosciolto ed ha affermato che resta, comunque, ferma la possibilità per il soggetto prosciolto di chiedere all ‘ amministrazione di appartenenza la liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese di giudizio, qualora la liquidazione operata dalla Corte dei conti non dovesse risultare pienamente satisfattiva.
Hanno affermato le Sezioni Unite che: ‘ Nei giudizi di responsabilità dinanzi alla Corte dei conti conclusisi con il proscioglimento nel merito del pubblico dipendente convenuto, il giudice contabile deve provvedere alla liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese legali, da porre a carico RAGIONE_SOCIALE ‘ amministrazione di appartenenza, mediante una statuizione di condanna ex art. 91 c.p.c., ma il dipendente prosciolto ha diritto di chiedere a tale amministrazione ai sensi RAGIONE_SOCIALE artt. 3, comma 2-bis, D.L. n. 543 del 1996, conv. con modif. in l. n. 639 del 1996, e 18, comma 1, del D.L. n. 67 del 1997, conv. nella l. n. 135 del 1997, come interpretati dall ‘ art. 10-bis, comma 10, D.L. n. 203 del 2005, conv. con modif. nella l. n. 248 del 2005 – il rimborso RAGIONE_SOCIALE ‘ eventuale maggior importo RAGIONE_SOCIALEe spese defensionali sostenute, il quale attiene al rapporto sostanziale fra amministrazione e dipendente e appartiene alla giurisdizione del giudice del rapporto di lavoro e, quindi, di regola, del giudice ordinario’ .
Il principio va interpretato nel senso che, se è ammissibile la liquidazione di un maggior importo RAGIONE_SOCIALEe spese legali sostenute rispetto alla liquidazione del giudice contabile, è pure ammissibile la liquidazione tout court RAGIONE_SOCIALEe spese legali medesime nel caso di non liquet del giudice contabile, come avvenuto nel caso di specie.
Quanto affermato dalla Sezioni Unite di questa Corte nella citata sentenza n. 31137/2024 rende, quindi, a ben guardare, irrilevante la questione RAGIONE_SOCIALEa mancata applicazione, nella specie, del D.L. n. 203 del 2005, atteso che, anche seguendo la tesi di parte ricorrente RAGIONE_SOCIALEa sua vigenza al momento RAGIONE_SOCIALEa pubblicazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti qui in rilievo e RAGIONE_SOCIALEa sua natura di norma di interpretazione autentica (affermazioni corrette e, con riferimento alle quali, al più va corretta la motivazione RAGIONE_SOCIALEa decisione qui impugnata ex art. 384, u.c., cod. proc. civ.), la controversia si sarebbe conclusa, comunque, con l’accoglimento RAGIONE_SOCIALEa domanda del COGNOME a vedersi rimborsare da parte del RAGIONE_SOCIALE le somme dovute all’AVV_NOTAIO, nella misura dal medesimo quantificata e mai contesta (né dal AVV_NOTAIO, né dal RAGIONE_SOCIALE) – sul punto v. anche infra -.
6.3. Quanto al secondo rilievo di cui al primo motivo, relativo al parere di congruità, si osserva che prima RAGIONE_SOCIALE ‘ interpretazione autentica l ‘ art. 3, comma 2 bis, così prevedeva: «2 -bis. In caso di definitivo proscioglimento ai sensi di quanto previsto dal comma 1 RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 1 RAGIONE_SOCIALEa legge 14 gennaio 1994, n. 20, come modificato dal comma 1 del presente articolo, le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti sono rimborsate dall ‘ amministrazione di appartenenza ». Non vi era, nel contesto di tale disciplina, alcun riferimento al parere di congruità.
L ‘ interpretazione autentica del 2005 è riferita alla sola parte RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 3, comma 2 bis , del D.L. n. 543/1996 che prevedeva che le spese legali sostenute dai soggetti sottoposti al giudizio RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti fossero rimborsate dall ‘ amministrazione di appartenenza e, di fatto, impone al giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito e con la sentenza che definisce il giudizio.
Tuttavia, il « fermo restando », lungi dall ‘ essere una locuzione a valenza interpretativa, è chiaramente inteso al mantenimento in vigore di una previsione normativa comunque già esistente.
Ed infatti, il parere RAGIONE_SOCIALE ‘ Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE era già previsto dall ‘ art. 18, comma 1, del D.L. n. 67 del 1997, convertito con modificazioni nella legge n. 135 del 1997 -. Tale parere (RAGIONE_SOCIALE ‘ organo scelto in funzione del ruolo che esso svolge ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 13 R.D. n. 1611/33, norma che assegna all ‘ avvocatura, tra gli altri, una delicata e insostituibile funzione consultiva, chiamandola a ‘ provvedere ‘ « alle consultazioni legali richieste dalle Amministrazioni RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE » – cfr. Cass., Sez. Un., 16 agosto 2015, n. 13861 -), come osservato dalle stesse Sezioni Unite Civili, nella recente sentenza n. 31137 del 5 dicembre 2024, è riferito ai giudizi per responsabilità civile, penale, oltre che amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali.
In verità, pur a fronte del formale richiamo alle « Amministrazioni RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE », non può dubitarsi, in ragione del concetto allargato (o ‘a geometria variabile’) di pubblica amministrazione di cui al punto 6.1 che precede (e RAGIONE_SOCIALEa nuova nozione di pubblica amministrazione di ispirazione comunitaria) oltre che RAGIONE_SOCIALEa stessa avvenuta sottoposizione RAGIONE_SOCIALE ‘ amministratore del RAGIONE_SOCIALE al giudizio contabile, RAGIONE_SOCIALE ‘ applicabilità RAGIONE_SOCIALEa norma anche a tale ente pubblico economico; si consideri, del resto, che con specifico riguardo ai consorzi per le aree di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, questa Corte di legittimità ha affermato che la loro mera qualificazione di enti pubblici economici, attribuita dall ‘ art. 36, comma 4, legge n. 317 del 1991, non ne ha immutato la struttura, né i compiti e le attribuzioni, i quali attengono a funzioni pubblicistiche di interesse generale, prevalenti rispetto alle eventuali attività di tipo imprenditoriale (Cass., Sez. Un., 16 novembre 1999, n. 781; cfr. in senso conforme Cass., Sez. Un., 15 giugno 2010, n. 14293).
Così, all ‘ art. 18, comma 1, del D.L. n. 67 del 1997, che prevede il parere quale presupposto, va attribuita portata generale, con la conseguenza che lo stesso va chiesto, a seconda dei casi, alle altre
avvocature di riferimento dei dipendenti/amministratori coinvolti (ad es. avvocature regionali o comunali) -.
La disposizione del 2005 conserva, allora, in parte qua, la portata di norma meramente ripropositiva di un presupposto già legislativamente previsto e di portata generale.
Pur tuttavia, anche alla luce di tale interpretazione, il rilievo è infondato.
Come è noto, la ratio RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 18 del D.L. n. 67 del 1997, convertito in L. n. 135 del 1997 (per il quale « le spese legali relative a giudizi per responsabilità civile, penale e amministrativa, promossi nei confronti di dipendenti di amministrazioni statali in conseguenza di fatti ed atti connessi con l ‘ espletamento del servizio o con l ‘ assolvimento di obblighi istituzionali … sono rimborsate dalle amministrazioni di appartenenza nei limiti riconosciuti congrui dall ‘ Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE », sempreché tali giudizi si siano « conclusi con sentenza o provvedimento che escluda la responsabilità » dei dipendenti medesimi) è comunemente ricollegata a un interesse generale, quello di tenere indenni i funzionari pubblici che abbiano agito in nome, per conto e nell ‘ interesse RAGIONE_SOCIALE ‘ amministrazione, sollevandoli dal timore di eventuali conseguenze giudiziarie connesse all ‘ espletamento RAGIONE_SOCIALEe loro attività istituzionali.
Invero, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 10 bis D.L. n. 203/05, cit., l’art. 18 D.L. n. 67/97, cit. e l’art. 3, comma 2 bis , D.L. n. 543/96, cit., « si interpretano nel senso che il giudice contabile, in caso di proscioglimento nel merito, e con la sentenza che definisce il giudizio, ai sensi e con le modalità di cui all’art. 91 c.p.c., liquida l’ammontare RAGIONE_SOCIALE onorari e diritti spettanti alla difesa del prosciolto, fermo restando il parere di congruità RAGIONE_SOCIALE‘Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE da esprimere sulle richieste di rimborso avanzate all’amministrazione di appartenenza» .
La norma di interpretazione autentica getta luce, dunque, sull’art. 3, comma 2 bis , D.L. n. 543 del 1996, nel senso che occorre una valutazione di congruità e tale è l’oggetto del previsto parere di congruità
RAGIONE_SOCIALE‘Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, il che fa propendere per l’effettiva esistenza di una regola generale da adattarsi alle ipotesi in cui la liquidazione sia richiesta dall’incolpato prosciolto ad una amministrazione diversa dallo RAGIONE_SOCIALE.
In termini generali, l’onere RAGIONE_SOCIALEa richiesta di tale parere ricade sull’Amministrazione e non sul dipendente/amministratore che, al più, può sollecitare tale richiesta (non è prevista, infatti, alcuna interlocuzione diretta tra dipendente/amministratore e Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE).
Il giudice di legittimità ha più volte affermato il carattere non vincolante per il giudice del parere, nel caso in cui sorga una controversia sull’entità del rimborso, da parte RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione di appartenenza, RAGIONE_SOCIALEe spese legali sostenute a causa di fatti connessi allo svolgimento di pubbliche funzioni; il parere RAGIONE_SOCIALE‘Avvocatura, quindi, è soggetto alla valutazione di congruità da parte del Giudice, come ogni questione che influisca sui diritti soggettivi (in tale senso Cass. 23 gennaio 2007, n. 1418; Cass., Sez. Un., 2 aprile 2008, n. 8455; Cass. 29 luglio 2024, n. 21167, punto 4.2).
La sindacabilità anche nel merito (e quindi non solo nelle ipotesi di illegittimità indicate nella sentenza impugnata) del parere è, del resto, già implicita nell’affermazione di cui alla sentenza di questa Corte a Sezioni Unite (Cass., Sez. Un., n. 13861/2015 cit.) secondo cui l’Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE non deve appiattirsi né sulla richiesta del lavoratore, né sull’interesse RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione a minimizzare la spesa. Ma è resa in ogni caso esplicita nel successivo paragrafo RAGIONE_SOCIALEa motivazione, ove si legge di un necessario ‘vaglio del giudice’ con riferimento ai ‘principi di affidamento, ragionevolezza e tutela effettiva dei diritti riconosciuti dalla Costituzione’.
Il parere RAGIONE_SOCIALE‘Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, resta, dunque, un atto interno (obbligatorio, ancorché non vincolante nella eventuale fase giurisdizionale) del procedimento amministrativo avente ad oggetto la richiesta del rimborso avanzata dal dipendente (o amministratore).
Ciò, tuttavia presuppone che l’ iter del rimborso si sia svolto direttamente ed esclusivamente in sede amministrativa essendo la norma predetta volta a garantire che una liquidazione sia disposta solo dopo il vaglio di congruità espresso dall’organo tecnico deputato a farlo.
Ed infatti, il dipendente (o amministratore), ingiustamente accusato, ha diritto al rimborso da parte RAGIONE_SOCIALEa amministrazione di appartenenza RAGIONE_SOCIALEe spese sopportate per la propria difesa, ma entro il limite di quanto strettamente necessario (trattandosi di erogazioni che gravano sulla finanza pubblica e devono quindi essere contenute al massimo) secondo il parere di un organo tecnico altamente qualificato per valutare le necessità difensive RAGIONE_SOCIALEo stesso.
Va richiamato, al riguardo, l ‘ orientamento del Giudice amministrativo (RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, sentenza del 4/07/2022, n. 5556), secondo cui ‘è univoca la giurisprudenza amministrativa nel riconoscere il carattere costitutivo del parere obbligatorio e vincolante RAGIONE_SOCIALEa Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, ai fini del riconoscimento del diritto soggettivo al rimborso RAGIONE_SOCIALEe spese di giudizio’; tale sentenza ha espresso in proposito le seguenti consolidate coordinate ermeneutiche: ‘a) l’ art. 18 comma 1 , d. l. n. 67 del 1997, attribuisce un peculiare potere valutativo all ‘ amministrazione con riferimento all ‘ an ed al quantum , poiché essa deve verificare se sussistano in concreto i presupposti per disporre il rimborso RAGIONE_SOCIALEe spese di giudizio sostenute dal dipendente (o amministratore), nonché – quando sussistano tali presupposti – se siano congrue le spese di cui sia chiesto il rimborso – con l ‘ ausilio RAGIONE_SOCIALEa Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, il cui parere di congruità ha natura obbligatoria e vincolante (Cons. RAGIONE_SOCIALE, sez. IV, 30 dicembre 2020, n. 8524; sez. II, 31 maggio 2017, n. 1266; sez. IV, 8 luglio 2013, n. 3593); b) in particolare, mentre l ‘ an del diritto del dipendente (o amministratore) ad essere tenuto indenne dalle spese sopportate per la difesa legale dipende dall ‘ esito assolutorio nel giudizio di responsabilità amministrativa, stante l ‘ insussistenza del danno erariale, il quantum è parametrato in base alla
valutazione RAGIONE_SOCIALE ‘ Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, chiamata a ponderarne la congruità, al fine di prevenire l ‘ accollo allo RAGIONE_SOCIALE di spese esorbitanti rispetto alle effettive esigenze difensive (Cons. RAGIONE_SOCIALE, sez. IV, 4 gennaio 2022, n. 25); c) tale parere di per sé – per la sua natura tecnicodiscrezionale – non deve attenersi all ‘ importo preteso dal difensore (Cons. RAGIONE_SOCIALE, Sez. II, 20 ottobre 2011, n. 2054/2012), o a quello liquidato dal RAGIONE_SOCIALE per quanto rileva nei rapporti tra il difensore e l ‘ assistito (Cons. RAGIONE_SOCIALE, sez. II, 31 maggio 2017, n. 1266; sez. VI, 8 ottobre 2013, n. 4942), ma deve valutare quali siano state le effettive necessità difensive (Cass., Sez. Un., n. 13861/2015 cit.; Cons. RAGIONE_SOCIALE, sez. IV, 7 ottobre 2019, n. 6736; sez. II, 31 maggio 2017, n. 1266; sez. II, 20 ottobre 2011, n. 2054/12); d) tale valutazione ha carattere tecnico-discrezionale ed è sindacabile in sede giurisdizionale ‘per errore di fatto, illogicità, carenza di motivazione, incoerenza, irrazionalità o per violazione RAGIONE_SOCIALEe norme di settore’ (Cons. RAGIONE_SOCIALE, sez. IV, n. 8524 del 2020), laddove ‘l’ Avvocatura esprima un parere apodittico, del tutto privo di una concreta e specifica valutazione RAGIONE_SOCIALEe emergenze di causa’.
La conservazione, con la legge del 2005 e anche dopo il successivo citato intervento normativo del 2009, RAGIONE_SOCIALE ‘ obbligo di acquisire il parere di congruità RAGIONE_SOCIALE ‘ avvocatura, precedentemente introdotto dall ‘ art. 18, comma 1, del D.L. n. 67 del 1997, come pure la conservazione RAGIONE_SOCIALEa richiesta di rimborso da rivolgere all ‘ amministrazione, induce, quindi, a ritenere che il legislatore abbia voluto continuare a consentire al dipendente (o amministratore) prosciolto di chiedere il rimborso ‘stragiudiziale’ RAGIONE_SOCIALEe spese sostenute, per l ‘ importo eccedente quello giudizialmente liquidato, o compensato in violazione del divieto in proposito introdotto.
Tanto è indiscutibile ma riguarda, evidentemente, una richiesta di rimborso avanzata, appunto, stragiudizialmente, in sede amministrativa; ciò in coerenza con l’obiettivo di operare un contenimento dei costi per la
finanza pubblica (in uno con l ‘ intento deflattivo del contenzioso), limitando gli esborsi a favore dei dipendenti prosciolti nei giudizi contabili per responsabilità amministrativa, essendo la conservazione RAGIONE_SOCIALE ‘ obbligo anzidetto di acquisire il parere di congruità RAGIONE_SOCIALE ‘ Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE una garanzia sufficiente a tal fine.
Qualora invece (come nella fattispecie in esame) la vicenda si sia sviluppata direttamente in sede giudiziale (peraltro su iniziativa del difensore COGNOME che aveva citato in giudizio, per il pagamento RAGIONE_SOCIALEe proprie competenze, il COGNOME il quale, a sua volta, aveva chiamato in causa il RAGIONE_SOCIALE per essere tenuto indenne dalle conseguente derivanti dall ‘ accoglimento RAGIONE_SOCIALEa avversata domanda) la richiesta di parere resta confinata ad una scelta difensiva RAGIONE_SOCIALE ‘ amministrazione chiamata in causa, essendo la necessaria valutazione di congruità rimessa ormai esclusivamente al Giudice.
Significativo è sul punto, il passaggio contenuto in Cass., Sez. Un., n. 13861/2015 cit. secondo cui: ‘Nel momento in cui l’ Avvocatura rilascia il parere di congruità non è impegnata nella ‘ difesa RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE ‘ , difesa che assumerà in sede giurisdizionale se e quando verrà attivato da un procedimento giurisdizionale’, ‘Il suo parere è quindi scevro da ‘ doveri ‘ difensivi, ma legato solo all ‘ obbligo di fornire consiglio nel rispetto RAGIONE_SOCIALEa legge, somministrando un parere in una fase che è ancora tipicamente amministrativa’.
Opinando diversamente, del resto, si introdurrebbe, nella sostanza, una condizione di procedibilità RAGIONE_SOCIALEa domanda che, invero, non è prevista.
D ‘ altra parte, un ‘ amministrazione che ometta di chiedere il parere non può, poi, farsi scudo di tale omissione.
È pur vero che l ‘ amministrazione, convenuta direttamente in sede giudiziale, in ragione del fatto che potrebbe non essere stata necessariamente parte del giudizio davanti alla Corte dei conti (nel quale può solo spiegare in esso intervento ad adiuvandum se chiamata in causa) potrebbe anche non sapere nulla RAGIONE_SOCIALE ‘ esistenza del giudizio
contabile, o comunque del suo esito favorevole al soggetto prosciolto, e trovarsi improvvisamente di fronte ad una richiesta giudiziale di condanna al rimborso RAGIONE_SOCIALEa quale ignora l ‘ an ed il quantum .
Tuttavia, la stessa non vincolatività del parere sposta comunque sul giudice l ‘ onere di valutazione di congruità RAGIONE_SOCIALEe spese ulteriori (non essendo, peraltro, prevista una qualche sospensione del processo per lo svolgimento RAGIONE_SOCIALEa fase amministrativa).
6.4. Quanto al rilievo del ricorrente secondo il quale la Corte territoriale non avrebbe tenuto conto del fatto che non era stata data prova del preventivo pagamento dei compensi di NOME COGNOME, la relativa censura è inammissibile, considerato che la Corte d’appello di Cagliari ha condannato parte ricorrente a ‘rimborsare’ le somme dovute dal controricorrente a NOME COGNOME, il che implica che vengano in rilievo, atteso l’utilizzo del termine ‘rimborsare’, importi già pagati (e il ricorrente non censura adeguatamente questa affermazione, neppure deducendo se, quando e dove la questione del mancato pagamento sarebbe stata sottoposta al giudice del merito).
È da respingere anche il terzo motivo con il quale il RAGIONE_SOCIALE reitera la deduzione secondo cui il rimborso richiesto dal AVV_NOTAIO non è dovuto perché l’AVV_NOTAIO non è stato nominato con il preventivo gradimento del RAGIONE_SOCIALE.
Va, al riguardo, innanzitutto osservato che l’art. 3, comma 2 bis , del D.L. n. 543/1996 (sia ante intervento ex art. 10 bis co. 10 D.L. n. 203/05 sia post intervento), specifico per le spese dei giudizi di responsabilità erariale, non subordina l’obbligo di rimborso ad un previo gradimento sulla nomina del legale.
Vi era, invece, una chiara previsione del ‘comune gradimento’ nell’ art. 67 del d.P.R. 13 maggio 1987, n. 268 che riguardava il comparto enti RAGIONE_SOCIALE il quale stabiliva al comma 1: « L ‘ ente, anche a tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l ‘ apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente per fatti
o atti direttamente connessi all ‘ espletamento del servizio e all ‘ adempimento dei compiti d ‘ ufficio, assumerà a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di interessi, ogni onere di difesa sin dall ‘ apertura del procedimento facendo assistere il dipendente da un legale di comune gradimento », disp osizione, come tutto il d.P.R., abrogata dall’art. 62, comma 1, del D.L. 9 febbraio 2012, n. 5 essendosi rimessa alla contrattazione collettiva la relativa regolamentazione.
In effetti vari c.c.n.l. lo hanno fatto (si pensi, ad esempio, all’art. 28 del c.c.n.l. 14.9.2000 per i dipendenti del comparto RAGIONE_SOCIALEe RAGIONE_SOCIALE), in genere riproducendo il contenuto RAGIONE_SOCIALE‘art. 67 del d.P.R. n. 268 del 1987.
Nella specie non è neppure dedotto sulla base di quale disposizione pattizia (applicabile ai dipendenti dei consorzi industriali, eventualmente estesa agli amministratori) il suddetto ‘comune gradimento’ sia in concreto previsto per il giudizio di responsabilità cui sia stato sottoposto un amministratore di ente pubblico economico.
In ogni caso, anche a voler ammettere che possa ricavarsi una ‘regola generale’, desumibile dal sistema e valida per tutti i dipendenti RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione ed anche per gli amministratori, dalla previsione RAGIONE_SOCIALEa necessaria assenza del conflitto di interessi (nel senso che il comune gradimento serva a ‘certificare’ appunto tale assenza), vi è da dire che, nello specifico, il motivo non si confronta con il passaggio argomentativo con il quale la Corte d ‘ appello di Cagliari, dopo aver rilevato che il caso di specie è regolato soltanto dall ‘ art. 3, comma 2bis del D.L. n. 543/96, che disciplina specificamente le spese dei giudizi di responsabilità amministrativa davanti la Corte dei conti, e che non prevede ‘ quale presupposto per il rimborso, l ‘ assenso RAGIONE_SOCIALE ‘ amministrazione di appartenenza circa il nominativo del negale nominato dal dipendente/amministratore’ ha aggiunto che, peraltro, che con riferimento a tale profilo, l ‘appellante non aveva nemmeno ‘ sollevato
nel concreto rilievi circa controindicazioni di sorta alla nomina RAGIONE_SOCIALE ‘ AVV_NOTAIO.
La sentenza, sul punto, non è stata censurata dal ricorrente, che, invero, si limita ad invocare in modo del tutto apodittico l ‘ applicazione al caso di specie, RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 67 del d.P.R. n. 268 del 1987.
Conclusivamente il ricorso va rigettato.
La complessità RAGIONE_SOCIALEe questioni trattate e il sopravvenuto intervento RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite di questa Corte inducono a compensare tra le parti le spese processuali.
Va dato atto, ai fini e per gli effetti indicati da Cass., Sez. Un., n. 4315/2020, RAGIONE_SOCIALEa sussistenza RAGIONE_SOCIALEe condizioni processuali richieste dall’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115/2002.
P.Q.M.
La Corte rigetta il ricorso; compensa le spese.
Ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 13, comma 1quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, RAGIONE_SOCIALE ‘ ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis , RAGIONE_SOCIALEo stesso art. 13, se dovuto.
Roma, così deciso nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa Sezione Lavoro RAGIONE_SOCIALEa Corte Suprema di cassazione il 19 novembre 2025.
Il AVV_NOTAIO estensore La Presidente
AVV_NOTAIO NOME COGNOME AVV_NOTAIO NOME COGNOME