Riconoscimento di debito P.A.: forma e onere prova

Una società di factoring ha agito contro un’azienda sanitaria per il pagamento di interessi di mora. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza in esame, ha chiarito i rigidi requisiti formali per il riconoscimento di debito da parte della Pubblica Amministrazione. Accogliendo il ricorso dell’ente pubblico, la Corte ha stabilito che la semplice produzione di elenchi contabili non costituisce un valido riconoscimento, ribadendo che l’onere di provare il credito spetta sempre al creditore.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 ottobre 2025 in Diritto Civile, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Riconoscimento di Debito della P.A.: La Cassazione Chiarisce i Requisiti

Ottenere un riconoscimento di debito da un ente pubblico non è semplice come nel privato. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito i rigidi requisiti formali necessari, offrendo importanti spunti per le imprese che vantano crediti nei confronti della Pubblica Amministrazione. La vicenda analizzata riguarda la pretesa di una società di factoring per interessi di mora non pagati da un’azienda sanitaria, una situazione che ha portato alla luce le differenze sostanziali tra una semplice registrazione contabile e un atto giuridicamente vincolante.

I Fatti del Caso: Una Cessione di Crediti e la Prova Mancata

Una società specializzata nell’acquisto di crediti commerciali (factoring) aveva citato in giudizio un’azienda sanitaria locale. La società, in qualità di cessionaria dei crediti di diverse aziende farmaceutiche, chiedeva il pagamento degli interessi di mora maturati a causa del ritardo nei pagamenti delle forniture.

Il percorso giudiziario è stato complesso: il Tribunale aveva inizialmente respinto la richiesta, ritenendo che la società non avesse provato a sufficienza il proprio diritto. La Corte d’Appello, invece, aveva parzialmente riformato la decisione, condannando l’ente sanitario al pagamento di una somma inferiore. La Corte d’Appello aveva basato la sua decisione sulla produzione, da parte dell’azienda sanitaria stessa, di alcuni tabulati contabili, interpretandoli come un parziale riconoscimento di debito.

Entrambe le parti hanno quindi presentato ricorso in Cassazione: la società creditrice per vedere accolta la sua pretesa integrale e l’ente pubblico per contestare la validità di quel presunto riconoscimento.

L’Onere della Prova e la Validità del Riconoscimento di Debito

La Corte di Cassazione ha innanzitutto respinto il ricorso principale della società di factoring. I giudici hanno sottolineato un principio fondamentale del nostro ordinamento: l’onere della prova grava sempre su chi agisce in giudizio per far valere un diritto. Nel caso di specie, la società non era riuscita a dimostrare in modo chiaro e ordinato il proprio credito. La documentazione prodotta era stata giudicata lacunosa, disordinata e tardiva, quindi inidonea a fondare la pretesa creditoria.

La Corte ha specificato che, nel giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, il creditore (in questo caso la società di factoring) deve fornire una prova piena e completa del suo diritto, non essendo sufficiente una generica contestazione da parte del debitore per alleggerire tale onere.

La Decisione della Corte sulla Specificità del Riconoscimento di Debito della P.A.

Il punto cruciale della sentenza riguarda l’accoglimento del ricorso dell’azienda sanitaria. La Cassazione ha censurato la decisione della Corte d’Appello per aver erroneamente qualificato i tabulati contabili come un atto di riconoscimento di debito.

I giudici hanno chiarito che, quando un atto ricognitivo proviene da una Pubblica Amministrazione, la legge impone requisiti di forma e di procedura estremamente rigorosi, a garanzia della corretta gestione del denaro pubblico. Questi requisiti non erano stati rispettati nel caso in esame.

Le Motivazioni

La Suprema Corte ha fondato la sua decisione su un principio consolidato: il riconoscimento di debito da parte di un ente pubblico deve avere la forma scritta ad substantiam, ovvero la forma scritta è un requisito essenziale per la validità stessa dell’atto. In sua assenza, l’atto è nullo. Inoltre, la normativa (in particolare l’art. 23 della legge n. 289/2002) richiede che tale atto scritto di ricognizione venga trasmesso alla Procura Regionale della Corte dei Conti.

Nel caso analizzato, i documenti prodotti dall’azienda sanitaria erano semplici elenchi interni, privi di tali requisiti formali e procedurali. Pertanto, non potevano in alcun modo essere interpretati come una volontà dell’ente di riconoscere il debito. La Corte d’Appello ha quindi sbagliato nel ritenerli sufficienti a provare, anche solo in parte, il credito della società.

Conclusioni

Questa ordinanza offre una lezione fondamentale per chiunque abbia rapporti commerciali con la Pubblica Amministrazione. Non bisogna confondere le comunicazioni interne o le registrazioni contabili di un ente con un impegno giuridicamente vincolante. Per avere la certezza di un riconoscimento di debito, è necessario che l’ente pubblico emetta un atto formale, redatto per iscritto e conforme alle procedure di legge. In mancanza di un simile atto, il creditore deve essere sempre pronto a dimostrare il proprio diritto con prove documentali complete, chiare e inconfutabili, poiché l’onere della prova resta interamente a suo carico.

Quali sono i requisiti formali per un valido riconoscimento di debito da parte di una Pubblica Amministrazione?
Secondo la Corte, il riconoscimento di debito da parte di una P.A. richiede la forma scritta ‘ad substantiam’ (cioè come requisito essenziale di validità) e l’adempimento della trasmissione dell’atto alla Procura Regionale della Corte dei Conti, come prescritto dalla legge.

Su chi grava l’onere della prova in un giudizio per il recupero di un credito?
L’onere di provare l’esistenza e l’ammontare del credito grava sempre sulla parte che agisce in giudizio per farlo valere (il creditore). Non è sufficiente una mancata o generica contestazione da parte del debitore per considerare il fatto come pacifico.

La produzione di tabulati contabili da parte di un ente pubblico può essere considerata un riconoscimento di debito?
No. La Corte ha stabilito che la semplice allegazione di tabulati o elenchi di fatture registrate nella contabilità di un ente pubblico non equivale a un riconoscimento di debito, in quanto mancano i requisiti formali e procedurali richiesti dalla legge per gli atti della Pubblica Amministrazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 235 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 235 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 04/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 7977/2021 R.G. proposto da: RAGIONE_SOCIALE – già Banca RAGIONE_SOCIALE – con sede in Milano, in persona del Dirigente -Procuratore pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. COGNOME EMAIL, giusta procura speciale in calce al ricorso.

-ricorrente-

contro

AZIENDA SANITARIA RAGIONE_SOCIALE COGNOME, in persona del Commissario Straordinario e legale rapp.te pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. COGNOME EMAIL, giusta procura speciale allegata al controricorso.

incidentale- avverso la sentenza della Corte d’Appello di Milano n. 2222/2020 depositata il 09/09/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 29/09/2023 dal Consigliere dr.ssa NOME COGNOME

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

La RAGIONE_SOCIALEgià Banca RAGIONE_SOCIALE propone ricorso per cassazione, affidato a cinque motivi, avverso la sentenza n. 2222/2020 pubblicata il 09/09/2020 con cui la Corte d’Appello di Milano, in parziale riforma della sentenza del Tribunale di Milano del 18 luglio 2018 -che aveva revocato il decreto ingiuntivo opposto avendo ritenuto del tutto non provata la pretesa creditoria, vantata da parte opposta Banca RAGIONE_SOCIALE quale cessionaria di crediti nei confronti dell’Azienda Sanitaria Provinciale di Trapani (di seguito ASP), a titolo di interessi di mora maturati a fronte di crediti acquistati pro soluto nonché di note di debito di interessi moratori emessi da alcune aziende farmaceutiche- condannava la ASP a pagare un minor importo alla Banca Farmafactoring s.p.a.
Resiste con controricorso la ASP, che spiega altresì ricorso incidentale, affidato ad un unico motivo.

La trattazione del ricorso è stata fissata in adunanza camerale ai sensi dell’art. 380 -bis.1, cod. proc. civ.

Parte ricorrente ha depositato memoria illustrativa.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo la ricorrente denuncia ai sensi dell’art. 360, 1° comma n. 5, cod. proc. civ. l’omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti, per non avere la corte d’appello, ai sensi dell’art. 115 cod. proc. civ., tenuto conto del fatto che l’ASP nel giudizio di

primo grado non aveva contestato la legittimazione sostanziale di RAGIONE_SOCIALE al pagamento degli interessi di mora e per tale ragione BFF non aveva prodotto gli atti di cessione delle fatture il cui tardivo pagamento aveva generato i predetti interessi di mora.

Deduce che proprio a fronte di tale omessa contestazione della legittimazione sostanziale di BFF al pagamento degli interessi di mora, la BFF non aveva prodotto gli atti di cessione delle sottostanti fatture il cui tardivo pagamento aveva generato i predetti interessi di mora.

Con il secondo motivo la ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 112 cod. proc. civ. in relazione all’art. 360, 1° comma n. 3, cod. proc. civ.

Lamenta che la corte d’appello non ha rilevato che il Tribunale di Milano si era pronunciato d’ufficio su una questione -quella relativa alla legittimazione di BFF in senso sostanzialeinvero rilevabile solo su istanza di parte.

I motivi, che possono essere congiuntamente scrutinati stante la loro connessione, sono infondati.

Essi si fondano sulla questione della legittimazione attiva di RAGIONE_SOCIALE, omettendo di considerare che la corte d’appello, nel confermare sul punto la sentenza di primo grado, ha espressamente affermato che <> (p. 12 della sentenza impugnata).
Pertanto, non solo la corte territoriale si è pronunciata in punto legittimazione attiva con motivazione congrua e scevra da vizi logico-giuridici, ma ha anche enunciato una specifica ragione del decidere, che il motivo omette di censurare e rispetto alla quale la motivazione autonomamente si consolida (v. ex multis Cass., 24/10/2019, n. 27339).

Con il terzo motivo la ricorrente deduce violazione degli artt. 115 e 116 cod. proc. civ. e 2697 cod. civ. in relazione all’art. 360, 1° comma n. 4, cod. proc. civ. o comunque in relazione all’art. 360, 1° comma n. 5, cod. proc. civ.

Lamenta che la corte territoriale ha omesso di esaminare atti e documenti acquisiti al giudizio e decisivi per la controversia; se la corte d’appello li avesse esaminati, avrebbe rilevato che sin dalla comparsa di costituzione BFF aveva allegato e dimostrato gli elementi di calcolo degli interessi. L’om esso esame ha invece determinato una motivazione del tutto parziale e priva del benché minimo riferimento a tale acquisito compendio istruttorio, motivazione qualificabile dunque come apparente, in quanto esplicita le ragioni della decisione in modo completamente riduttivo e tale da svuotarne ogni sostanza argomentativa. Senza contare che l’ASP non ha mai contestato il contenuto delle note di debito né la determinazione degli interessi di mora.
Denuncia inoltre violazione e falsa applicazione dell’art. 115 cod. proc. civ. in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ., per avere la corte d’appello ritenuto correttamente sollevata da parte dell’ASP l’eccezione volta a contestare i dati e gli elementi offerti da BFF ai fini del calcolo degli interessi di mora, invece di ritenere tale eccezione inammissibile in quanto generica e comunque infondata.

5. Il motivo è infondato.

Come si evince dalla lettura della sentenza impugnata (pp. 12 e 13), la corte di merito ha analiticamente esaminato la

documentazione prodotta dalla BFF, rilevando con motivazione congrua e scevra da vizi logico-giuridici: la mancanza di tabulati di dettaglio rispetto alle note di debito; la non corrispondenza, a seguito dell’analisi dei documenti in relazione ad una fattura <> tra la somma degli interessi riportati in dettaglio e l’importo portato dalla nota di debito; la lacunosità dei tabulati di dettaglio prodotti, cui la creditrice opposta ha preteso di sopperire con produzione tardiva di nuovi tabulati; la mancata produzione delle fatture che avrebbero generato il credito per interessi e che avrebbero potuto colmare le lacune dei dettagli posti a base delle svariate note di debito; la mancata indicazione della data in cui le fatture sarebbero state ricevute dall’ASP, rilevante per la decorrenza degli interessi moratori.
5.1. Le ulteriori censure in cui si articola il motivo, e cioè che per un verso la corte di merito non avrebbe considerato che l’ASP non ha mai contestato gli elementi posti a fondamento della determinazione degli interessi di mora e pertanto delle emissione delle note debito, mentre, per altro verso, la corte avrebbe invece tenuto conto dell’eccezione di ASP volta a contestare i dati e gli elementi offerti da BFF ai fini del calcolo degli interessi di mora, invero risultano: a) tra loro contraddittorie; b) genericamente dedotte in violazione del disposto dell’art. 366, n. 6, cod. proc. civ.; c) sostanzialmente contrastanti con il granitico orientamento di questa Corte, secondo cui il giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo si configura come giudizio ordinario di cognizione nel quale, secondo i principi generali in tema di onere della prova, incombe a chi fa valere un diritto in giudizio il compito di fornire gli elementi probatori a sostegno della propria pretesa; né è sufficiente la mancata contestazione dell’opponente, occorrendo, affinché un fatto possa considerarsi pacifico, che esso sia esplicitamente ammesso o che la difesa sia
stata impostata su circostanze incompatibili con il disconoscimento (v. ex multis , Cass., 09/10/2019, n. 25316; Cass., 17/11/2003, n. 17731).

Con il quarto motivo la ricorrente deduce violazione e falsa applicazione dell’art. 164, comma 5, cod. proc. civ. e dell’art. 2948, n. 4 cod. civ., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 3, cod. proc. civ.

Lamenta che erroneamente la corte d’appello ha ritenuto: 1) che l’ASP avesse formulato correttamente l’eccezione di prescrizione dei crediti, invece genericamente proposta, nonché, ai sensi dell’ art. 164, comma 5, cod. proc. civ. non più riproponibile -per intervenuta decadenzanel proseguo del giudizio; 2) che il termine prescrizionale relativo agli interessi di mora oggetto del giudizio fosse quello quinquennale anziché quello decennale.

7. Il motivo è infondato.

Come questa Corte ha già avuto più volte modo di affermare, il fatto costitutivo dell’eccezione di prescrizione è costituito dalla deduzione dell’inerzia del titolare, per cui grava sul titolare del credito azionato l’onere di dimostrare gli eventi o gli atti interruttivi (Cass., 27/10/2021, n. 30303; Cass., 17/07/2016, n. 15631; Cass., 22/05/2007, n. 11843; v. inoltre Cass., 05/07/2022, n. 21225, in materia bancaria, che precisa che non occorre indicare le singole rimesse solutorie prescritte).

Orbene, n ell’affermare che l’eccezione di prescrizione è stata correttamente sollevata dalla parte opponente con riferimento al credito ex adverso azionato, con richiamo al decorso del tempo ed all’inerzia della controparte, e che la parte opposta ha inteso superare l’eccezione depositando documentazione in modo confuso e disordinato, la corte di merito ha fatto buon governo dei suindicati principi.

Con il quinto motivo la ricorrente denuncia violazione degli

artt. 115-116 cod. proc. civ. e 2697 cod. civ., in relazione all’art. 360, comma 1, n. 4, cod. proc. civ. o comunque in relazione all’art. 360, comma 1, n. 5, cod. proc. civ., per avere la corte omesso di esaminare atti e documenti acquisiti al giudizio e decisivi per la controversia; se invece la corte li avesse esaminati avrebbe rilevato che BFF aveva interrotto anche l’eventuale termine prescrizionale quinquennale.

Lamenta che la corte di merito si è limitata ad esaminare un’unica nota di debito per rilevare l’omessa interruzione del termine di prescrizione, per di più erroneamente ritenuto quinquennale; se invece la corte avesse esaminato tutte le note debito e le correlate intimazioni di pagamento avrebbe rilevato che era stato interrotto qualsivoglia termine prescrizionale, anche quinquennale.

9. Il motivo è infondato.

Dalla lettura della sentenza impugnata (p. 14) si evince che la corte di merito ha esaminato la documentazione prodotta da RAGIONE_SOCIALE, ritenendola tuttavia priva di valenza interruttiva rispetto alla prescrizione eccepita nei confronti dei crediti azionati.

Con unico motivo la ricorrente incidentale denuncia omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio ai sensi dell’art. 360 , 1° comma n. 5, cod. proc. civ. per non avere la corte d’appello tenuto in considerazione, nella parte in cui ha ritenuto riconosciuto il debito per € 181.094,63, che la BFF, anche per tale specifico importo, non ha provato l’esistenza e la misura del proprio credito.

Lamenta che la corte ha affermato che <>, erroneamente ritenendo configurabile un riconoscimento di debito, mentre essa Azienda, pur avendo prodotto dei tabulati depositati in uno alla memoria ex art. 183, comma 6, n. 1, cod. proc. civ., non ha inteso affatto riconoscere la sussistenza di un debito inferiore rispetto a quello ingiunto.

Infatti, allegare quali sono le uniche fatture registrate, in quanto pervenute nella contabilità di un ente pubblico, non equivale certo ad affermare che il pagamento delle somme in esse riportato sia certo, liquido ed esigibile, avendo invece essa Azienda integralmente contestato, nell’esistenza e nell’ammontare, il presunto credito di BFF mediante il giudizio di opposizione, nel corso del quale la BFF non ha provato, come era suo specifico onere, né l’esistenza né l’ammontare del credito azionato in sede monitoria.
10.1. Il motivo è fondato.

Come questa Corte ha avuto di recente modo di precisare in tema di ricognizione di debito, ove l’atto ricognitivo provenga da una pubblica amministrazione, lo stesso richiede la forma scritta ad substantiam , ed inoltre occorre l’adempimento della trasmissione di tale atto scritto di ricognizione alla Procura Regionale della Corte dei Conti, come prescritto dall’art. 23, comma 5, della legge n. 289 del 2002.

E’ pertanto onere della creditrice cessionaria documentare di avere agito in giudizio sulla scorta di un atto connotato dalla ricorrenza dei requisiti formali e procedimentali richiesti, nella specie, per potersi avvalere della ricognizione di debito <> o, in mancanza, provare il rapporto fondamentale (Cass., 25/01/2022, n. 2091; Cass., 29/05/2003, n. 8643).

Orbene, nell’avere ritenuto nella specie sussistente un riconoscimento di debito nonostante l’ assenza dei suindicati

presupposti la corte di merito ha invero disatteso il suindicato principio.

Alla fondatezza del motivo consegue l’accoglimento del ricorso incidentale, con conseguente cassazione in relazione della sentenza impugnata e rinvio alla Corte d’Appello di Milano, che in diversa composizione procederà a nuovo esame, facendo del suindicato disatteso principio applicazione.

Il giudice del rinvio provvederà anche in ordine alle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso incidentale; rigetta il ricorso principale. Cassa in relazione la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del giudizio di legittimità, alla Corte d’Appello di Milano, in diversa composizione.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente principale, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Terza Sezione Civile della Corte Suprema di Cassazione il 29 settembre 2023.

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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