Revoca finanziamento pubblico: quando non è dovuta

Un’azienda rinuncia a un progetto per ritardi burocratici di terzi. Il Ministero dispone la revoca del finanziamento pubblico e chiede la restituzione delle somme. La Cassazione conferma la decisione d’appello: la revoca è illegittima se la colpa non è dell’impresa, trattandosi di interruzione e non di inadempimento, senza obbligo di restituzione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 4 gennaio 2026 in Diritto Commerciale, Diritto Fallimentare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Revoca finanziamento pubblico: illegittima se l’impedimento è burocratico

La revoca di un finanziamento pubblico è un’eventualità che può mettere in crisi qualsiasi impresa. Tuttavia, una recente ordinanza della Corte di Cassazione chiarisce un principio fondamentale: se la mancata realizzazione di un progetto è dovuta a ritardi burocratici non imputabili all’azienda beneficiaria, l’amministrazione non può pretendere la restituzione delle somme già erogate. Analizziamo insieme questo importante caso.

I Fatti: Un Progetto di Ricerca Bloccato dalla Burocrazia

Una società operante nel settore scientifico otteneva un importante finanziamento ministeriale, sotto forma di credito agevolato e contributo a fondo perduto, per la realizzazione di un progetto di ricerca industriale. Il progetto prevedeva la costruzione di un nuovo impianto energetico, essenziale per il suo svolgimento.

L’azienda avviava l’iter per ottenere le necessarie autorizzazioni, ma si scontrava con una situazione di stallo burocratico causata dal comportamento di un ente regionale. Di fronte all’impossibilità di completare l’iter autorizzativo nei tempi imposti dall’amministrazione, la società si vedeva costretta a comunicare la rinuncia al proseguimento della ricerca.

Di conseguenza, il Ministero revocava il finanziamento e, tramite cartella di pagamento, chiedeva la restituzione di tutte le somme già anticipate, per un importo di oltre 800.000 euro.

L’Iter Giudiziario e la Revoca del Finanziamento Pubblico

L’azienda si opponeva alla richiesta di pagamento. Mentre il Tribunale di primo grado dava ragione al Ministero, ritenendo che la società si fosse assunta la piena responsabilità della realizzazione del progetto, la Corte d’Appello ribaltava la decisione. I giudici di secondo grado stabilivano che la rinuncia era dipesa da fatti non imputabili all’impresa, ovvero i ritardi dell’ente regionale. Pertanto, la situazione non configurava una revoca per inadempimento, ma una diversa ipotesi, quella dell’interruzione, prevista dal contratto di finanziamento, che non comportava l’obbligo di restituzione.

Il Ministero, non accettando la sentenza, ricorreva in Cassazione, sostenendo che la Corte d’Appello avesse interpretato erroneamente il contratto, il quale, a suo dire, poneva a carico della società ogni rischio, inclusi quelli burocratici.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso del Ministero. I giudici supremi hanno sottolineato un principio cardine del processo civile: la Corte di Cassazione non può sostituire la propria interpretazione di un contratto a quella data dal giudice di merito (in questo caso, la Corte d’Appello), a meno che quest’ultimo non abbia violato le specifiche regole legali di ermeneutica contrattuale.

Nel caso specifico, il Ministero non ha dimostrato una violazione di tali regole, ma si è limitato a proporre una lettura diversa e più favorevole delle clausole contrattuali. Questo tipo di doglianza, che attiene al merito della valutazione dei fatti e delle prove, non è ammessa in sede di legittimità. La Corte ha quindi affermato che la valutazione della Corte d’Appello, secondo cui i ritardi burocratici di un ente terzo non potevano essere addebitati all’azienda beneficiaria, era una legittima interpretazione del contratto e delle circostanze, e come tale non poteva essere riesaminata.

Le Conclusioni: Responsabilità e Interpretazione Contrattuale

La decisione della Cassazione rafforza un importante principio di equità e di ripartizione del rischio nei rapporti tra Pubblica Amministrazione e imprese. La revoca di un finanziamento pubblico con conseguente obbligo di restituzione è una sanzione per un inadempimento colpevole. Se l’inadempimento è causato da fattori esterni e non controllabili dall’impresa, come l’inerzia o i ritardi di un altro ente pubblico, non si può addebitare la colpa al beneficiario del contributo.

Questa ordinanza conferma che l’interpretazione del contratto di finanziamento spetta al giudice di merito, il quale deve valutare la volontà delle parti e le circostanze concrete. La Cassazione interviene solo per correggere errori di diritto, non per sostituirsi al giudice nella valutazione dei fatti. Per le imprese, ciò significa che, in caso di ostacoli burocratici insormontabili, è possibile difendersi da una richiesta di restituzione, a patto che il contratto lo consenta e che si possa dimostrare la propria assenza di colpa.

Un’azienda è sempre tenuta a restituire un finanziamento pubblico se il progetto non viene completato?
No. Secondo la sentenza, se il mancato completamento del progetto è dovuto a cause non imputabili all’azienda, come ritardi burocratici di un ente terzo, e il contratto prevede l’ipotesi di ‘interruzione’ del finanziamento, l’obbligo di restituzione può non sussistere.

Cosa succede se il fallimento di un progetto finanziato è causato da ritardi della Pubblica Amministrazione?
La responsabilità non può essere addebitata all’impresa beneficiaria. La Corte ha ritenuto che l’azienda non potesse rispondere della condotta di enti terzi che hanno ritardato le procedure autorizzative, legittimando così la mancata restituzione delle somme percepite.

Può la Corte di Cassazione riesaminare come un giudice di appello ha interpretato un contratto?
No, di regola non può. L’interpretazione del contratto è un’indagine di fatto riservata al giudice di merito. La Cassazione può intervenire solo se il giudice ha violato le norme legali sull’interpretazione (canoni ermeneutici), ma non per sostituire un’interpretazione ritenuta plausibile con un’altra.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 27843 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 27843 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 28/10/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n° NUMERO_DOCUMENTO del ruolo generale RAGIONE_SOCIALE‘anno 2022 , proposto da

RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE – c.f. 96446770586), in persona del Ministro pro tempore , rappresentato e difeso dall’RAGIONE_SOCIALE (C.F. 80224030587, fax 0696514000 e PEC EMAIL), presso la cui sede in Roma, INDIRIZZO, è domiciliato.

Ricorrente

contro

Fallimento RAGIONE_SOCIALE n. 45/2020 (C.F./P.IVA P_IVA), dichiarato con sentenza del Tribunale ordinario di Salerno n. 45/2020, in persona dei curatori dr.ssa NOME COGNOME (C.F. CODICE_FISCALE) e dott. NOME COGNOME (C.F. CODICE_FISCALE), autorizzati alla costituzione in giudizio dal G.D. con provvedimento del RAGIONE_SOCIALE‘8/2/2022, rappresentato e difeso, in forza di procura speciale stesa su documento separato, dall’avv. AVV_NOTAIO COGNOME , con domicilio

eletto presso lo studio del difensore in INDIRIZZO, p.e.c. EMAIL.

Controricorrente

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE –RAGIONE_SOCIALE .

Intimata

avverso la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello di Salerno n° 1690 depositata il 1° dicembre 2021.

Lette le conclusioni scritte del Pubblico RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sostituto Procuratore generale dottor NOME COGNOME, che ha concluso per la cassazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 23 ottobre 2024 dal consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1 .- Con decreto n. 790 del 21/06/2004 il RAGIONE_SOCIALE concedeva alla RAGIONE_SOCIALE un finanziamento, sotto forma di credito agevolato e contributo di spesa ai sensi del d.lgs. n° 297/1999, per la realizzazione di un progetto di RAGIONE_SOCIALE industriale, relativo alla produzione di liquido radioattivo impiegato per l’analisi strumentale definita ‘ PET-Tomografia ad emissione di positroni ‘, concedendo altresì un’anticipazione RAGIONE_SOCIALE‘agevolazione, come previsto dal contratto di finanziamento stipulato il 29 dicembre 2004 tra la società e la Banca RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE.ARAGIONE_SOCIALE
Essendo insorta la necessità di procurarsi una sicura fonte energetica per la realizzazione del progetto oggetto di finanziamento, nell’anno 2007 la RAGIONE_SOCIALE presentava richiesta di autorizzazione alla costruzione di un nuovo impianto di energia elettrica alimentato a gasolio RAGIONE_SOCIALEa potenza di 5,2 MW.

Avviato l’iter autorizzativo e convocata una conferenza dei servizi dalla Provincia di Salerno, la società inoltrava al RAGIONE_SOCIALE, all’COGNOME Scientifico e alla Banca Popolare RAGIONE_SOCIALE‘Emilia -Romagna una richiesta di proroga RAGIONE_SOCIALEa durata del progetto: richiesta riscontrata

dall’COGNOME che, con missiva del 3 luglio 2007, comunicava che la proroga di un anno poteva essere concessa solo se l’ iter burocratico autorizzativo fosse stato completato entro il 15 settembre 2007.

Con missiva del 29 ottobre 2007 la RAGIONE_SOCIALE dichiarava di rinunciare al proseguimento RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, stante l’impossibilità di completare nei tempi imposti dall’Amministrazione il percorso burocratico per la costruzione del nuovo impianto di energia elettrica, a causa RAGIONE_SOCIALEa situazione di stallo creatasi per il comportamento RAGIONE_SOCIALEa Regione Campania.

Con due distinti d.m. n° 1923 del 4 dicembre 2007 e n° 181/Ric. RAGIONE_SOCIALE‘8 febbraio 2008, il RAGIONE_SOCIALE revocava, quindi, il finanziamento, in ragione RAGIONE_SOCIALEa rinuncia da parte RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, con contestuale recupero RAGIONE_SOCIALEe somme erogate.

2 .- Con citazione dinanzi al Tribunale di Salerno, RAGIONE_SOCIALE, premessi i fatti riassunti al precedente paragrafo 1, ha presentato opposizione avverso la cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA relativa al ruolo n. NUMERO_DOCUMENTO, emessa su richiesta del RAGIONE_SOCIALE per un importo di euro 830.354,87, di cui euro 680.331,36 per la revoca del credito agevolato, euro 113.127,66 per la revoca del contributo spese, euro 36.895,85 per i compensi di riscossione oltre alle spese di notifica, agli interessi di mora e agli eventuali ulteriori interessi di riscossione.
Secondo l’opponente la revoca era illegittima, in quanto la rinuncia al proseguimento RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE era dipesa da causa a lei non imputabile: circostanza che avrebbe dovuto condurre all’applicazione, in luogo RAGIONE_SOCIALEa revoca, del diverso istituto RAGIONE_SOCIALE‘interruzione del finanziamento, disciplinato agli artt. 6 e 12 del contratto di finanziamento, senza recupero RAGIONE_SOCIALEe somme corrisposte dal RAGIONE_SOCIALE.

RAGIONE_SOCIALE ha, pertanto, chiesto l’accertamento RAGIONE_SOCIALE‘invalidità e/o RAGIONE_SOCIALE‘inefficacia RAGIONE_SOCIALEa revoca e RAGIONE_SOCIALE‘inesistenza del diritto a procedere ad esecuzione forzata in capo al RAGIONE_SOCIALE.

Nel contraddittorio con RAGIONE_SOCIALE, il Tribunale di Salerno, con sentenza n° 1804/2017, affermata la propria giurisdizione, rigettava l’opposizione RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, ritenendo che, sulla scorta RAGIONE_SOCIALE‘art. 1 del contratto di finanziamento, la società si fosse assunta la completa responsabilità RAGIONE_SOCIALEa realizzazione del progetto; ne conseguiva l’imputabilità alla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEa mancata attuazione RAGIONE_SOCIALE‘impianto, atteso che la necessità RAGIONE_SOCIALE‘autorizzazione doveva esserle nota sin dal momento RAGIONE_SOCIALEa progettazione RAGIONE_SOCIALE‘impianto.
3 .- Avverso la predetta sentenza proponeva impugnazione la RAGIONE_SOCIALE, cui resistevano con due distinte comparse il RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_SOCIALE, che era rimasta contumace nel giudizio di primo grado.

La Corte di Appello di Salerno, con sentenza n° 1690/2021, ha parzialmente accolto il gravame RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE, ritenendo che la rinuncia fosse dipesa da fatti a lei non imputabili e che, pertanto, nel caso in esame andasse applicato l’art. 13 del contratto di finanziamento, venendo in questione un’interruzione e non una revoca, atteso che l’appellante non poteva rispondere RAGIONE_SOCIALEa condotta di enti terzi che avevano di fatto ritardato la prosecuzione RAGIONE_SOCIALEe necessarie procedure autorizzative.
Di conseguenza, la Corte territoriale ha dichiarato che non ricorrevano i presupposti RAGIONE_SOCIALEa revoca del finanziamento operata dal RAGIONE_SOCIALE, con conseguente annullamento RAGIONE_SOCIALEa cartella esattoriale e del relativo ruolo oggetto di opposizione.

4 .-Ricorre per cassazione il RAGIONE_SOCIALE, affidando l’impugnazione a tre motivi.

La curatela di RAGIONE_SOCIALE, nel frattempo dichiarata fallita, ha resistito in giudizio con controricorso.

L’RAGIONE_SOCIALE entrate riscossione è rimasta intimata, nonostante la regolare notificazione del ricorso a mezzo p.e.c.

Il ricorso è stato assegnato per la trattazione in Adunanza Camerale ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 bis cod. proc. civ.

Solo il controricorrente ha depositato una memoria ex art. 380bis.1 cod. proc. civ.

RAGIONI DELLA DECISIONE

5 .- Con il primo motivo il ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 1218, 1256, 1362 ss., 1366 e 1375 del cod. civ., per avere la Corte di Appello ritenuto che la rinuncia alla prosecuzione del progetto fosse dipesa da cause non imputabili alla RAGIONE_SOCIALE, alla quale dunque non poteva essere richiesta la restituzione RAGIONE_SOCIALEe anticipazioni percepite ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 5 del contratto finanziamento.

Sostiene in particolare il ricorrente che, sulla scorta del quadro delineato dal contratto di finanziamento, per un verso il rispetto del canone RAGIONE_SOCIALEa diligenza professionale avrebbe dovuto condurre la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ad avviare per tempo le procedure amministrative propedeutiche a conseguire le necessarie autorizzazioni; per altro verso la società finanziata avrebbe dovuto assumere su di sé ogni conseguenza relativa all’instaurazione di rapporti giuridici con terzi in vista RAGIONE_SOCIALE‘esecuzione del contratto, non potendo addurre a ragione del proprio inadempimento le difficoltà burocratiche riscontrate nel confronto con la Regione Campania.
6 .- Il mezzo è inammissibile.

Come si desume dalla lettura RAGIONE_SOCIALEe pagine in cui esso è esposto e, in particolare, RAGIONE_SOCIALEe pagine 11-14, esso consiste in una censura di merito avente ad oggetto l’interpretazione data dalla Corte distrettuale al contratto tra la RAGIONE_SOCIALE, soggetto finanziato, e la Banca RAGIONE_SOCIALE del Lavoro S.p.A. (soggetto preposto, in nome e per conto del RAGIONE_SOCIALE agli adempimenti amministrativi e tecnici per l’istruttoria e la gestione degli interventi agevolati).

Secondo il ricorrente, gli articoli RAGIONE_SOCIALE‘accordo (lettera d -bis RAGIONE_SOCIALEe premesse, nonché artt. 1 e 3) andrebbero interpretati nel senso

che RAGIONE_SOCIALE era tenuta ad assumere su di sé ogni conseguenza relativa all’ iter burocratico autorizzativo.

Osserva, nondimeno, il Collegio che l’accertamento RAGIONE_SOCIALEa volontà RAGIONE_SOCIALEe parti in relazione al contenuto di un negozio giuridico si traduce in una indagine di fatto esclusivamente affidata al giudice di merito: pertanto, il ricorrente per cassazione, non può limitarsi a fornire una interpretazione diversa e contrapposta rispetto a quella data al contratto da tale giudice, ma è tenuto a precisare in quale modo e con quali considerazioni quest’ultimo si sia discostato dai canoni legali assunti come violati o se lo stesso li abbia applicati sulla base di argomentazioni illogiche od insufficienti.
In altri termini, l’interpretazione del contratto può essere sindacata in sede di legittimità solo nel caso di violazione RAGIONE_SOCIALEe regole legali di ermeneutica dei contratti, e la violazione di queste regole non può dirsi esistente sol perché il giudice di merito abbia scelto una piuttosto che un’altra, tra le molteplici interpretazioni del testo contrattuale (per tutte: Cass., sez. 3, 10 maggio 2018, n° 11254).

7 .- Con il secondo motivo, proposto ex art. 360 n° 4 cod. proc. civ., la ricorrente lamenta la nullità RAGIONE_SOCIALEa decisione per violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 111 Cost. e 132, co. 2, n. 4 cod. proc. civ., per avere la Corte di Appello valutato il contegno negoziale di RAGIONE_SOCIALE prescindendo del tutto dall’esame RAGIONE_SOCIALEe clausole del contratto di finanziamento illustrate dal RAGIONE_SOCIALE in sede di gravame; clausole che imponevano al soggetto beneficiario di eseguire il progetto con assunzione di ogni incombente relativo all’acquisizione RAGIONE_SOCIALEe risorse necessarie.
8 .- Il mezzo è inammissibile per più ragioni.

Anzitutto, per la sua genericità e per la mancanza di autosufficienza.

Il ricorrente, infatti, lamenta che il giudice non abbia preso in considerazione le clausole contrattuali già sopra citate (lettera dbis RAGIONE_SOCIALEe premesse, nonché artt. 1 e 3), ma senza trascriverle

(nemmeno in parte) e senza indicare i punti di esse che sarebbero stati trascurati dal giudice territoriale nell’esame del contratto: esame che, dal tenore RAGIONE_SOCIALEa decisione, risulta svolto con motivazione rispettosa del limite di costituzionalità previsto dall’art. 111, sesto comma, Cost.

In secondo luogo, vale per questo mezzo quanto già esposto al precedente paragrafo.

In sostanza, il ricorrente chiede a questa Corte di procedere all’esame diretto RAGIONE_SOCIALEe clausole contrattuali e di dare ad esse un’interpretazione diversa da quella fornita dalla corte territoriale: richiesta che, per quanto già sopra detto, si appalesa inammissibile.

In conclusione, il motivo così concepito si traduce in una generica -quanto insussistente -enunciazione di un’omissione di motivazione ed in una invocazione di un’interpretazione dei documenti di causa diversa da quella preferita dal secondo giudice.

9 .- Con il terzo motivo, proposto ex art. 360 n° 4 cod. proc. civ., il ricorrente si duole RAGIONE_SOCIALEa nullità RAGIONE_SOCIALEa sentenza per violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 112 cod. proc. civ., per avere la Corte territoriale ritenuta assorbita l’ulteriore eccezione sollevata in appello dal RAGIONE_SOCIALE in subordine (ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 346 RAGIONE_SOCIALEo stesso codice) e, dunque, in sostanza, di aver omesso di valutare che, in base alla disciplina contrattuale, la non imputabilità RAGIONE_SOCIALE‘inadempimento non dava luogo, sempre e comunque, all’interruzione del finanziamento in luogo RAGIONE_SOCIALEa revoca.
Secondo il ricorrente, infatti, anche nelle ipotesi di mancata esecuzione del progetto per cause indipendenti dal sovvenuto il RAGIONE_SOCIALE conserverebbe piena discrezionalità nella scelta tra interruzione e revoca del finanziamento, come si desumerebbe dagli artt. 6, 13, dbis RAGIONE_SOCIALEe premesse e 3 del contratto.

In base ai citati articoli, l’interruzione dovrebbe essere disposta in caso di realizzazione ridotta del progetto che conservi una fruibilità

parziale, mentre la revoca interverrebbe in caso di mancata realizzazione (ipotesi ricorrente nella fattispecie).

10 .- Anche questo mezzo appare inammissibile, non solo per carenza di autosufficienza (per le ragioni esposte dal resistente alle pagine 5 e seguenti del controricorso), ma prima ancora perché esso tende, ancora una volta, ad ottenere da questa Corte un’interpretazione del contratto diversa da quella data dal giudice di merito, senza censurare l’erronea applicazione dei canoni ermeneutici utilizzati dal giudice d’appello.

Il Collegio rinvia, pertanto, a quanto già esposto ai precedenti paragrafi.

11 .-In conclusione, il ricorso va respinto in toto ed alla soccombenza del RAGIONE_SOCIALE segue la sua condanna alla rifusione RAGIONE_SOCIALEe spese di lite in favore RAGIONE_SOCIALEa curatela resistente, per la cui liquidazione -fatta in base al d.m. n° 55 del 2014, come modificato dal d.m. n° 147 del 2022, ed al valore RAGIONE_SOCIALEa lite (euro 830 mila) -si rimanda al dispositivo che segue.

Non sussistono i presupposti di cui all’articolo 13, comma 1 -quater, del decreto del presidente RAGIONE_SOCIALEa repubblica 30 maggio 2002 n° 115, per il raddoppio del contributo unificato a carico del ricorrente, trattandosi di ricorso proposto da Amministrazione RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE (Sez. 3, n. 5955 del 14.3.2014, Sez. 6 – L, n. 1778 del 29.1.2016; Sez. L, n. 20682 del 29.9.2020, Sez. U, n. 4315 del 20.2.2020).

p.q.m.

la Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente a rifondere alla controricorrente le spese del presente giudizio, che liquida in euro 10.000,00 per compensi ed euro 200,00 per esborsi, oltre al rimborso forfettario RAGIONE_SOCIALEe spese in ragione del 15%, oltre al cp ed all’iva, se dovuta.

Così deciso in Roma il 23 ottobre 2024, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa prima sezione.

Il presidente

NOME COGNOME

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