Responsabilità solidale locatore: la Cassazione decide

Una società di noleggio veicoli ha impugnato 73 ordinanze-ingiunzioni per violazioni del Codice della Strada commesse dai propri clienti, sostenendo di non essere responsabile. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, confermando la responsabilità solidale del locatore con il conducente per le infrazioni commesse prima della modifica legislativa del 2021. La Corte ha stabilito che la precedente formulazione dell’art. 196 del Codice della Strada non escludeva la responsabilità del proprietario-locatore, la cui facile identificabilità garantisce alla Pubblica Amministrazione il pagamento della sanzione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 14 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Responsabilità Solidale Locatore: Perché le Società di Noleggio Pagano le Multe dei Clienti

La questione della responsabilità solidale del locatore per le infrazioni al Codice della Strada commesse dai clienti è un tema di grande attualità che coinvolge quotidianamente le società di noleggio. Chi paga la multa se il conducente di un’auto a noleggio commette un’infrazione? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su questo dilemma, confermando un principio consolidato per le violazioni avvenute prima della riforma del 2021.

I Fatti di Causa

Una nota società di noleggio veicoli si è opposta a ben 73 ordinanze-ingiunzioni emesse dalla Prefettura per infrazioni al Codice della Strada. Le violazioni erano state commesse dai conducenti dei veicoli noleggiati. La società sosteneva di non avere legittimazione passiva, ritenendo che l’unico responsabile dovesse essere il cliente-locatario, soprattutto dopo averne comunicato le generalità alle autorità.

Sia il Giudice di Pace che il Tribunale in appello hanno respinto le argomentazioni della società. Hanno ritenuto che, in base alla normativa applicabile all’epoca dei fatti (precedente alla modifica introdotta dal D.L. 121/2021), la responsabilità del proprietario-locatore non venisse esclusa, ma si aggiungesse in via solidale a quella del conducente. La vicenda è quindi approdata dinanzi alla Corte di Cassazione.

La Questione Giuridica: Interpretazione dell’Art. 196 Codice della Strada

Il fulcro della controversia risiede nell’interpretazione dell’articolo 196 del Codice della Strada nella sua formulazione antecedente al 10 novembre 2021. La società ricorrente sosteneva che la norma, nel prevedere la responsabilità del locatario, implicitamente escludesse quella del proprietario-locatore.

La Corte Suprema è stata chiamata a chiarire se, in caso di noleggio senza conducente, la comunicazione dei dati del cliente fosse sufficiente a liberare la società di noleggio da ogni obbligo di pagamento, e se la nuova legge, che oggi prevede la responsabilità del locatario in vece del proprietario, potesse avere efficacia retroattiva.

L’orientamento consolidato sulla responsabilità solidale del locatore

La Cassazione ha rigettato il ricorso, aderendo al suo orientamento più consolidato. I giudici hanno spiegato che la ratio della norma è quella di garantire alla Pubblica Amministrazione la possibilità di riscuotere facilmente la sanzione, individuando un soggetto responsabile facilmente rintracciabile, ovvero il proprietario del veicolo che risulta dai pubblici registri.

La legge elenca tassativamente i casi in cui la responsabilità del proprietario è sostituita da quella di altri soggetti (es. usufruttuario, acquirente con patto di riservato dominio, utilizzatore in leasing). Il noleggio a breve termine non rientrava in queste eccezioni. Pertanto, la previsione della responsabilità del locatario non sostituiva quella del proprietario, ma vi si aggiungeva.

L’irrilevanza della collaborazione e la natura della nuova legge

La Corte ha inoltre precisato che l’obbligo di collaborazione del locatore, che consiste nel comunicare i dati del conducente, non è sufficiente a estinguere la sua responsabilità solidale. Questo dovere ha altre finalità, ma non elimina il vincolo solidale previsto dalla legge a garanzia del credito dell’amministrazione.

Infine, è stato affrontato il tema della nuova formulazione dell’art. 196, introdotta nel 2021. La Corte ha stabilito che questa modifica ha portata innovativa e non interpretativa. Di conseguenza, non può essere applicata retroattivamente. Il principio della lex mitior (legge più favorevole) non trova applicazione, poiché le sanzioni per violazioni del Codice della Strada hanno natura amministrativa e non penale.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione ha motivato la sua decisione sulla base della necessità di assicurare alla Pubblica Amministrazione un agevole accertamento del responsabile del pagamento. Nel rapporto di noleggio, il nominativo del cliente è noto solo alla società locatrice. Se si escludesse la responsabilità di quest’ultima, l’amministrazione incontrerebbe notevoli difficoltà nell’identificare e perseguire il trasgressore. La responsabilità solidale, quindi, funge da garanzia per l’effettiva riscossione della sanzione.

Secondo la Corte, la formulazione originaria dell’art. 196 del Codice della Strada non escludeva la responsabilità del proprietario-locatore, ma la affiancava a quella del conducente-locatario. La successiva modifica legislativa del 2021, che ha previsto la responsabilità del locatario ‘in vece del proprietario’, non è una semplice interpretazione della vecchia norma, ma una vera e propria innovazione normativa, priva di effetto per il passato.

Le conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, stabilendo che per le violazioni commesse prima del 10 novembre 2021, la società di noleggio rimane solidalmente responsabile con il cliente per il pagamento delle sanzioni amministrative. La comunicazione dei dati del conducente non è sufficiente a liberarla da tale obbligo. L’implicazione pratica è chiara: le società di noleggio devono farsi carico del pagamento delle multe per poi, eventualmente, rivalersi sui propri clienti.

Una società di noleggio è responsabile per le multe prese dai suoi clienti?
Sì, secondo la Corte di Cassazione, per le violazioni commesse prima del 10 novembre 2021, la società proprietaria del veicolo è solidalmente responsabile con il conducente (il cliente). Questo significa che l’autorità può chiedere il pagamento della multa direttamente alla società di noleggio.

Comunicare i dati del cliente che ha commesso l’infrazione esonera la società di noleggio dalla responsabilità?
No. L’ordinanza chiarisce che, secondo la normativa applicabile ai fatti di causa, la collaborazione nel fornire i dati del trasgressore non elimina la responsabilità solidale del locatore. La sua responsabilità coesiste con quella del conducente.

La nuova legge del 2021, più favorevole alle società di noleggio, si applica anche alle multe vecchie?
No. La Corte ha stabilito che la modifica all’art. 196 del Codice della Strada, introdotta nel 2021, ha natura innovativa e non interpretativa. Pertanto, non ha efficacia retroattiva e si applica solo alle violazioni commesse dopo la sua entrata in vigore.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 4825 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 4825 Anno 2025

Presidente: NOME COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 24/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 11686/2022 R.G., proposto da

RAGIONE_SOCIALE in persona dell’amministratore delegato e rappresentante legale pro tempore ; rappresentata e difesa da ll’Avv. NOME COGNOME (pec: EMAIL, in virtù di procura allegata al ricorso;

-ricorrente-

contro

Ministero dell’Interno Ufficio territoriale del Governo -Prefettura di Palermo ; Comune di Palermo ;

-intimati-

per la cassazione della sentenza n. 1337/2022 del TRIBUNALE di PALERMO in grado d’appello , depositata il 29 marzo 2022; udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 30 gennaio 2025

dal Consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che:

il Giudice di pace di Palermo rigettò l’ opposizione proposta da RAGIONE_SOCIALE avverso 73 ordinanze-ingiunzioni emesse dal Prefetto di Palermo su altrettanti verbali elevati dalla Polizia Municipale del Comune della stessa città per violazioni del codice della strada (d.lgs. n. 285/1992) commesse da conducenti di veicoli concessi in locazione dall’opponente ;

RAGIONE_SOCIALE appellò la sentenza, eccependo il proprio difetto di legittimazione passiva, sull’assunto che, ai sensi dell’art. 196 , primo comma, del detto decreto legislativo (nella formulazione antecedente alle modifiche apportate con d.l. n.121/2021, conv. nella l. n. 156/2021, ritenuto applicabile ratione temporis ), nell’ipotesi di violazioni al codice della strada punite c on sanzione pecuniaria, commesse nei casi di locazione del veicolo senza conducente, ai sensi dell’art.84 del medesimo decreto legislativo, fosse responsabile, in solido con il conducente, unicamente il conduttorelocatario (allorché tali figure non coincidessero), mentre non fosse altresì responsabile il locatore-proprietario;
nella contumacia del Comune di Palermo e in contraddittorio con la Prefettura, il Tribunale di Palermo ha rigettato il gravame, reputando che, contrariamente a quanto sostenuto dall’appellante, l’ art. 196, comma 1, seconda parte, del codice della strada, nella formulazione vigente ratione temporis , nel ritenere il locatario responsabile in solido

con il conducente (ove diverso), non lo sostituisse al proprietario, ma lo aggiungesse ad esso, essendo tassative le ipotesi di esclusione della solidarietà;

la responsabilità del proprietario del veicolo sarebbe stata quindi esclusa nelle sole ipotesi specificamente indicate nella prima parte del comma 1 della detta disposizione (in quanto sostituita, di volta in volta, dalla responsabilità dell’ usufruttuario , dell’acquirente con patto di riservato dominio e dell’utilizzatore a titolo di locazione finanziaria ) mentre, nell’ipotesi di locazione del veicolo, la previsione della responsabilità del conduttore-locatario (di norma, ma non necessariamente, coincidente con il conducente) non avrebbe escluso la solidale responsabilità di quest’ultimo e dello stesso proprietario;
secondo il giudice d’ appello, la ratio della previsione risiederebbe nell’esigenza di assicurare alla Pubblica Amministrazione la possibilità di ottenere il pagamento della sanzione amministrativa mediante l’agevole accertamento del responsabile; accertamento che sarebbe non agevole se si ritenesse che la responsabilità del conduttorelocatario fosse stata prevista in luogo di quella del proprietario, poiché il nome del primo potrebbe non essere noto a soggetti terzi rispetto al rapporto di locazione e quindi non essere conosciuto dall’organo accertatore della violazione, non rilevando in senso contrario il disposto dell’art. 386 del Rego lamento di esecuzione del codice della strada;
il Tribunale, infine, ha ritenuto che, in funzione dell’esclusione della responsabilità solidale del proprietario, non potesse essere invocata la nuova formulazione dell’art. 196 del codice della strada, introdotta con d.l. n. 121 del 2021, trattandosi di disposizione sopravvenuta non applicabile alle fattispecie oggetto di causa;

propone ricorso per cassazione la RAGIONE_SOCIALE sulla base di due motivi;

non svolgono difese in sede di legittimità la Prefettura di Palermo -Ufficio Territoriale del Governo e il Comune di Palermo, che restano intimati;

la trattazione del ricorso è stata fissata in adunanza camerale, ai sensi dell’art.380 -bis .1 cod. proc. civ.;

il Procuratore Generale non ha depositato conclusioni scritte.

la società ricorrente ha depositato memoria.

Considerato che:

va, in via preliminare, rilevata la nullità della notifica del ricorso introduttivo, per essere stato lo stesso notificato al Ministero dell’ Interno, Ufficio territoriale del Governo, presso la sede distrettuale dell’Avvocatura dello Stato di Palermo anziché presso la sede dell’Avvocatura Generale dello Stato di Roma ;

peraltro, la circostanza che il ricorso stesso debba essere rigettato, come si sta per vedere, esclude la necessità di ordinare di procedere al rinnovo dell’atto ; il rispetto del diritto fondamentale alla ragionevole durata del processo impone, infatti, al giudice di evitare e impedire il compimento di attività processuali non giustificate dal rispetto effettivo del principio del contraddittorio e dalla necessità di assicurare, ai soggetti nella cui sfera giuridica il provvedimento finale è destinato a produrre i suoi effetti, le effettive garanzie di difesa e di partecipazione al processo in condizioni di reciproca parità; ne consegue che, in ipotesi di ricorso per cassazione inammissibile o infondato, risulta superfluo, quand’anche ne sussistano i presupposti, disporre la fissazione di un termine per l’integrazione del contraddittorio ovvero per la
rinnovazione di una notifica nulla o inesistente, atteso che la concessione di esso si tradurrebbe, oltre che in un aggravio di spese, in un allungamento dei termini per la definizione del giudizio di cassazione senza comportare alcun beneficio per la garanzia dell’effettività dei diritti processuali delle parti (tra le molte: Cass., Sez. Un., 22/03/2010, n. 6826; Cass. 17/06/2013, n. 15106; Cass. 21/05/2018, n. 12515; Cass. 15/05/2020, n. 8980; Cass. 27/07/2022, n. 28479);

2. con il primo motivo viene denunciata la violazione del combinato disposto degli artt. 196 (nella formulazione antecedente alle modifiche apportate con d.l. n. 121/2021, reputata applicabile ratione temporis dal giudice del merito) e 84 del d.lgs. n. 285 del 1992;

la ricorrente ribadisce che la corretta interpretazione di tali regole avrebbe dovuto indurre il giudice del merito ad escludere la sua responsabilità per le violazioni commesse nello svolgimento del rapporto di locazione dei veicoli, in quanto la prima norma contempla unicamente la responsabilità del locatario (in solido con quella del conducente, se soggetto diverso dal primo) e non anche l’ulteriore responsabilità del proprietario-locatore;

sostiene che l’ argomentazione contenuta nella sentenza impugnata, fondata sulla presunta ratio della disposizione, non terrebbe conto del disposto dell’art. 386 del Regolamento di esecuzione del codice della strada, nonché della circostanza che essa società, in esecuzione di questo disposto, ricevuti i verbali di contestazione degli illeciti, aveva prontamente comunicato agli organi accertatori i dati identificativi e anagrafici dei locatari, i quali erano dunque perfettamente identificabili ai fini della rinotifica dei verbali medesimi;
cita, a conforto della propria tesi, oltre a diverse sentenze di merito, anche una pronuncia di questa Corte (Cass. n.10833/2020), nella quale la responsabilità della società proprietaria e locatrice dei veicoli è stata esclusa proprio sulla base della circostanza che essa aveva collaborato all ‘ identificazione dei trasgressori, comunicandone le generalità in base al disposto dell’art. 386 del Regolamento di esecuzione del codice della strada, escludendo che l’art. 196 di tale codice contemplasse comunque la responsabilità del proprietario-locatore, in solido con quella del conduttore-locatario, anche in caso di osservanza del detto onere di collaborazione;
2.1. il motivo è infondato;

secondo il prevalso orientamento di questa Corte, l ‘ argomento ‘ puramente testuale ‘ , sul quale si fonda la tesi che nega la legittimazione passiva del locatore, non tiene conto ‘ della ratio complessiva della norma in questione, che ha voluto prevedere soggetti diversi dal proprietario del veicolo, quali obbligati in via solidale, solo nelle ipotesi specificamente indicate, come l ‘ usufruttario, l ‘ acquirente con patto di riservato dominio o l ‘ utilizzatore a titolo di locazione finanziaria ‘ ; invero, il silenzio serbato dalla norma sul ‘ semplice locatore del veicolo ‘ si spiega ‘ in ragione dell ‘ agevole identificabilità, negli altri casi (diversamente dalla locazione semplice), del soggetto solidalmente responsabile ‘ , sicché la norma ‘ intende assicurare, attraverso la titolarità di un diritto adeguatamente e agevolmente accertabile, la possibilità di ottenere il pagamento della sanzione ‘ ; invece, nel caso della ‘ locazione del veicolo senza conducente, il rapporto di locazione riguarda solo il locatore e il locatario e il nominativo di quest’ultimo è noto al solo locatore ‘ , tale
essendo ‘ la ragione della mancata equiparazione del locatore alle ipotesi su indicate ‘ (così, in motivazione, Cass. n. 18988 del 2015; Cass. n. 1845 del 2018; Cass. n. 14452 del 2018, non mass.; Cass., n. 1214 del 2019; Cass. n. 4735 del 2019; Cass. n. 9675 del 2020; Cass. n. 24926 del 2021; Cass. n. 1383 del 2023; Cass. n. 27210 del 2024);

né può dirsi, in senso contrario -conformemente a quanto opinato dall’isolata pronuncia richiamata dalla ricorrente -che la ratio decidendi delle succitate sentenze, ‘ in quanto basata espressamente sulla necessità che il proprietario-locatore collabori alla identificazione del trasgressore comunicandone le generalità ‘ , non può essere invocata allorché il comportamento del locatore sia ‘ stato sempre improntato alla massima collaborazione ‘ , sicché non vi è ‘ ragione per ipotizzare una corresponsabilità del proprietario locatore ‘ nelle ipotesi ‘ in cui abbia ottemperato al proprio onere di comunicazione delle generalità dei soggetti locatari degli autoveicoli ‘ , dovendo ‘ essere ritenuto estraneo ad ogni responsabilità, non avendo avuto la materiale disponibilità dei veicoli, e ciò in forza della norma speciale contenuta nel combinato disposto tra art. 196, 1°co. ed art. 84 del CdS e del generale principio di stretta legalità delle sanzioni amministrative che deve ispirare l ‘ interpretazione delle relative disposizioni ‘ (così Cass. n.10833 del 2020, cit. );
questa affermazione, infatti, non tiene in debito conto la circostanza che il dovere di comunicazione predicato a carico del locatore risulta privo di base normativa, non essendo esso individuabile, in particolare, nell ‘ art. 386 reg. esec. cod. strada, che non menziona -tra i soggetti tenuti a comunicare alle autorità

competenti, in caso di alienazione del veicolo, di non essere proprietario o titolare di uno dei diritti di cui all ‘ art. 196 cod. strada -il ‘ locatore ‘ del veicolo (sul punto, precipuamente, v. Cass. n. 13664 del 2017, cit. e Cass. n. 1383 del 2023, cit. );

il primo motivo, pertanto, deve essere rigettato;

con il secondo motivo, pur senza enunciare formalmente le norme di diritto oggetto dell’ error in iudicando in cui sarebbe incorsa la sentenza impugnata, nella sostanza viene denunciata, per un verso, la violazione dell ‘art. 1, comma 1 , lett. g-ter ), del d.l. n. 121 del 2021, convertito nella legge n. 156 del 2021 (introduttivo del nuovo testo dell’art. 196, comma 1, del codice della strada, in vigore dal 10 novembre 2021); per altro verso, la violazione degli artt. 11 delle preleggi e 1 della legge n. 689/1981;
sotto il primo profilo, la società ricorrente reputa che la norma contenuta nel d.l. n.121 del 2021 ( introduttiva del nuovo testo dell’art. 196 del codice della strada, a mente del quale ‘nelle ipotesi di cui all’art. 84 il locatario, in vece del proprietario, risponde solidalmente con l’autore della violazione’ ) abbia natura di noma di interpretazione autentica della disposizione risultante dalla precedente formulazione della medesima norma, sicché quest’ultima avrebbe già individuato, quali unici responsabili in solido della violazione, il conduttore-locatario e il conducente del veicolo, con esclusione della responsabilità del proprietario-locatore;
sotto il secondo profilo, la ricorrente opina che, quand’anche la disposizione introdotta con il d.l. n.121/2021 fosse reputata una norma (non già interpretativa, bensì) innovativa dell’ordinamento giuridico, ad essa dovrebbe comunque riconoscersi efficacia retroattiva , stante il

principio della retroazione della lex mitior in materia di trattamento sanzionatorio, applicabile non solo in ipotesi di trattamento sanzionatorio penale ma anche in ipotesi di trattamento sanzionatorio amministrativo per violazione delle norme del codice della strada, in ragione del carattere afflittivo/punitivo di tali sanzioni;

3.1. il motivo è infondato;

esclusa la natura interpretativa della disposizione di cui a ll’art. 1, comma 1, lett. g-ter ) del d.l. n. 121 del 2021, stante la sua evidente portata innovativa , va ribadito il principio -reiteratamente affermato da questa Corte -che in materia di sanzioni amministrative non trova applicazione la regola della retroattività della legge più favorevole;

i nfatti, la premessa per l’applicazione retroattiva della previsione comporterebbe necessariamente il riconoscimento della natura sostanzialmente penale della sanzione alla luce dei cc.dd. «criteri Engel», onde escludere che possa qualificarsi come sanzione formalmente amministrativa;

tale valutazione, però, non può che dare esito negativo, in quanto la sanzione per violazioni del codice della strada non è una sanzione diretta a tutelare beni tipicamente protetti dalle norme penali, mentre l’effetto preventivo è piuttosto tipico della funzione amministrativa; inoltre, la sanzione medesima non presenta quella connotazione di gravità tale da determinare elementi di afflizione personale o da presentare un carattere socialmente riprovevole o da poter influenzare la vita professionale del destinatario (in tal senso, cfr. Cass. n. 14152 del 2022; Cass. n. 15927 del 2022; Cass. n.19030 del 2022; Cass. n. 27210 del 2024, cit. );
deve pertanto concludersi che la sopravvenienza normativa, richiamata dalla società ricorrente (ovverosia, l’art. 1, comma 1, lettera g-ter ), del decreto-legge 14 settembre 2021, n. 121, convertito, con modificazioni, dalla legge 9 novembre 2021, n. 156, introduttivo della nuova formulazione dell’art . 196 del codice della strada, entrata in vigore il 10 novembre 2021), non ha efficacia retroattiva e pertanto trova applicazione solo in relazione alle fattispecie -diverse da quelle proprie della presente vicenda processuale -verificatesi dopo la sua entrata in vigore;
in definitiva, il ricorso va rigettato;

non vi è luogo a provvedere sulle spese del giudizio di legittimità, s tante l’ indefensio dei soggetti intimati;

la decisione di rigetto dell’impugnazione comporta che deve darsi atto, ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, al competente ufficio di merito, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Per Questi Motivi

La Corte rigetta il ricorso;

a i sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della società ricorrente, al competente ufficio di merito, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso a norma del comma 1bis dello stesso art.13, ove dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio della Terza Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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