Responsabilità solidale ente delegato: la Cassazione

Una cooperativa di costruzioni, delegata da un comune per la realizzazione di un’opera, è stata ritenuta corresponsabile per i danni derivanti da un’occupazione illegittima di un terreno privato. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso della cooperativa, confermando il principio della responsabilità solidale dell’ente delegato. Secondo la Corte, il delegato ha il dovere di verificare la legittimità della procedura e non può essere esonerato dalla responsabilità solo perché gli atti amministrativi erano validi al momento dell’esecuzione dei lavori, se poi annullati.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 2 agosto 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Responsabilità Solidale Ente Delegato: La Cassazione Conferma i Principi

L’ordinanza in esame affronta un tema cruciale nei rapporti tra pubblica amministrazione e soggetti privati incaricati di realizzare opere pubbliche: la responsabilità solidale dell’ente delegato. Quando un’occupazione di un terreno si rivela illegittima, chi paga i danni al proprietario? Solo l’ente pubblico che ha ordinato i lavori o anche l’impresa che li ha materialmente eseguiti? La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 19462/2019, ribadisce un principio consolidato, chiarendo i confini dei doveri e delle responsabilità dell’esecutore materiale.

I Fatti di Causa: Un’Occupazione Controversa

La vicenda nasce dalla richiesta di risarcimento danni avanzata da una cittadina privata, proprietaria di un immobile, nei confronti di un Comune e di una Cooperativa Edilizia. Quest’ultima, in qualità di delegata dal Comune, aveva materialmente occupato il terreno della donna per la realizzazione di un’opera. La Corte d’Appello, riformando la sentenza di primo grado, aveva riconosciuto la ragione della proprietaria, condannando il Comune e la Cooperativa, in solido tra loro, al pagamento di un cospicuo risarcimento per la perdita della proprietà.

La Corte territoriale aveva motivato la responsabilità della Cooperativa sul presupposto che, avendo dato causa ed eseguito materialmente l’occupazione illegittima, non potesse sottrarsi alle conseguenze dannose. Contro questa decisione, la Cooperativa ha proposto ricorso per Cassazione, articolando cinque distinti motivi di doglianza.

L’Analisi dei Motivi e la Responsabilità Solidale dell’Ente Delegato

Il ricorso della Cooperativa tentava di scardinare la decisione d’appello su più fronti, da questioni puramente procedurali a contestazioni sul merito della responsabilità e sulla quantificazione del danno. La Cassazione ha, tuttavia, respinto integralmente il ricorso, fornendo importanti chiarimenti su ciascun punto.

La Questione della Diligenza del Delegato

Il motivo centrale del ricorso riguardava la presunta assenza di colpa della Cooperativa. L’impresa sosteneva di aver agito con la dovuta diligenza, poiché all’epoca dell’esecuzione dei lavori gli atti amministrativi che autorizzavano l’occupazione erano pienamente validi e legittimi. Essi furono annullati solo in un momento successivo, nel 1997. Secondo la ricorrente, non potevano ricadere su di essa gli effetti negativi di decisioni giudiziarie “postume”.

La Cassazione ha ritenuto questo motivo infondato. Ha richiamato la giurisprudenza costante secondo cui, in caso di occupazione appropriativa, sono corresponsabili sia l’ente pubblico delegante sia l’ente privato delegato. Quest’ultimo non è un mero esecutore passivo, ma ha l’onere specifico non solo di verificare la validità del titolo che lo autorizza ad agire, ma anche di attivarsi affinché l’intera procedura si mantenga entro i binari della legalità. Il fatto che l’opera fosse stata completata durante un periodo di occupazione formalmente legittima non è sufficiente a esonerare il delegato dalla responsabilità.

Le Obiezioni Procedurali e di Merito

Gli altri motivi di ricorso sono stati dichiarati inammissibili o infondati:
1. Omessa pronuncia: La doglianza su presunte eccezioni procedurali non esaminate è stata ritenuta inammissibile, in quanto il vizio di omessa pronuncia riguarda questioni di merito e non di rito.
2. Quantificazione del danno: La critica alla valutazione economica del terreno effettuata dalla Corte d’Appello è stata liquidata come un tentativo di ottenere un nuovo giudizio di merito, non consentito in sede di legittimità.
3. Pagamenti a terzi: L’argomento secondo cui un pagamento transattivo a dei coloni del fondo escludesse il diritto della proprietaria è stato dichiarato inammissibile per violazione del principio di autosufficienza, non avendo la ricorrente dimostrato di aver sollevato la questione nei precedenti gradi di giudizio.
4. Spese legali: Infine, la Corte ha respinto la censura sulla ripartizione delle spese, chiarendo che il giudice d’appello, nel riformare una sentenza, deve ricalcolare le spese in base all’esito complessivo della lite, non per singoli gradi.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Le motivazioni della Corte si fondano su principi giuridici consolidati. Il fulcro della decisione è la conferma della responsabilità solidale dell’ente delegato. La Corte ribadisce che il soggetto che materialmente realizza l’opera e apprende il bene non può considerarsi un soggetto terzo estraneo all’illecito. Egli ha un dovere di cooperazione e controllo sulla legittimità dell’azione amministrativa. La successiva declaratoria di illegittimità degli atti, anche se avvenuta dopo la fine dei lavori, non spezza il nesso di causalità tra la condotta del delegato e il danno subito dal proprietario.

Inoltre, la Corte applica con rigore i principi processuali dell’inammissibilità per le censure che mirano a una rivalutazione dei fatti e per quelle che introducono temi nuovi non trattati in appello (principio di autosufficienza).

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza rappresenta un monito importante per tutte le imprese private che operano come delegate della Pubblica Amministrazione. La decisione chiarisce che la delega non è uno scudo che protegge da ogni responsabilità. L’impresa esecutrice non può limitarsi a eseguire gli ordini, ma deve assumere un ruolo proattivo nel verificare la correttezza della procedura espropriativa.

Le implicazioni pratiche sono significative:
* Aumento della diligenza richiesta: Le imprese devono dotarsi di competenze legali e tecniche per valutare la legittimità degli atti amministrativi che sono alla base del loro intervento.
* Rischio d’impresa: La potenziale responsabilità solidale per danni da occupazione illegittima diventa un rischio d’impresa da calcolare e, se possibile, assicurare.
* Tutela del proprietario: Per il cittadino che subisce un’espropriazione illegittima, questo orientamento rafforza la sua posizione, consentendogli di agire per il risarcimento non solo contro l’ente pubblico, spesso lento nei pagamenti, ma anche contro il soggetto privato esecutore, solitamente più solvibile.

L’ente privato delegato a eseguire un’opera pubblica è responsabile per i danni da occupazione illegittima?
Sì. La Corte di Cassazione ha confermato che l’ente delegato è corresponsabile in solido con l’ente pubblico delegante. È suo onere verificare la validità del titolo e attivarsi affinché la procedura si mantenga nella legalità.

Se gli atti amministrativi che autorizzano l’occupazione erano validi al momento dei lavori, il delegato è comunque responsabile se vengono annullati in seguito?
Sì. La responsabilità non viene meno. Il fatto che l’opera sia stata ultimata in un periodo di occupazione formalmente legittima non esonera definitivamente il delegato da responsabilità, poiché su di lui ricade l’onere di armonizzare l’attività amministrativa e materiale.

Come vengono ripartite le spese legali se una sentenza di primo grado viene modificata in appello?
Il giudice d’appello deve procedere a un nuovo regolamento delle spese processuali per entrambi i gradi di giudizio. La valutazione della “soccombenza” (chi ha perso) deve essere basata sull’esito complessivo e globale della lite, non analizzando separatamente ogni grado di giudizio.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 19462 Anno 2019

Civile Ord. Sez. 1 Num. 19462 Anno 2019

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 18/07/2019

sul ricorso n. 7683/2014 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato COGNOME NOME

-ricorrente –

contro

Comune di Bacoli, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in Roma INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME Stefano e rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME

-controricorrente – nonché contro

COGNOME NOMECOGNOME rappresentata e difesa dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME

-controricorrente – avverso la sentenza n. 224/2013 della CORTE D’APPELLO di NAPOLI, depositata il 28/01/2013;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio 29/04/2019 da NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1.Con sentenza n.224/2013 pubblicata il 28-1-2013 la Corte d’appell di Napoli, in riforma della sentenza impugnata, accoglieva l’appe principale proposto dal Comune di Bacoli e condannava il suddetto Comune in solido con la RAGIONE_SOCIALE al pagamento i favore di NOME COGNOME a titolo di risarcimento per la perd proprietà dell’immobile per cui è causa, dell’importo di €74.369, oltre rivalutazione monetaria ed interessi legali calcolati con i cr le decorrenze specificati nella motivazione della suddetta senten compensando per un terzo le spese di lite del doppio grado condannando il Comune di Bacoli e la RAGIONE_SOCIALE a r.l. a pagamento delle residue spese in favore della COGNOME. Per quan ancora di interesse, la Corte territoriale ha dichiarato la respons solidale della RAGIONE_SOCIALE, per avere la stessa dato ca all’occupazione illegittima ed eseguito la stessa, ed ha rit generiche ed irrilevanti le eccezioni sollevate dalla Cooperativ nullità di tutti gli atti del giudizio di primo grado anteriori all dell’atto riassuntivo dell’atto riassuntivo del 2005, rilevando c suddetto periodo non era stata svolta alcuna attività istruttoria era stato pregiudicato alcun diritto di difesa. Corte di Cassazione – copia non ufficiale
2. Avverso la citata sentenza la RAGIONE_SOCIALE. prop ricorso affidato a cinque motivi, resistito con controricorso da NOME

COGNOME e dal Comune di Bacoli. La parte ricorrente e il Comune di Bacoli hanno depositato memorie illustrative.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.Con il primo motivo di ricorso la cooperativa ricorrente lamenta «Violazione applicazione dell’art. 360 n.3 cod. proc. civ. in relazione agli artt.112 e 277 cod. proc. civ. ». Denunzia il vizio di omessa pronuncia in ordine alle eccezioni di carenza di legittimazione attiva, stante la mancata produzione dei titoli attestanti la proprietà del terreno, nonché in ordin all’eccezione di mancanza di procura alla lite, per omessa indicazione dei riceventi il mandato nell’atto di riassunzione notificato alla RAGIONE_SOCIALE.
1.1.11 motivo è inammissibile.

La giurisprudenza di questa Corte ha ripetutamente affermato che «il vizio di omessa pronunzia è configurabile solo nel caso di mancato esame di questioni di merito, e non anche di eccezioni pregiudiziali di rito» (tra le tante Cass. n.10422/2019; Cass. n.25154/2018 e n.1876/2018).

La cooperativa ricorrente prospetta questioni processuali di cui non vi è cenno nella sentenza impugnata, ma il vizio di omessa pronuncia che determina la nullità della sentenza è configurabile esclusivamente con riferimento a domande, eccezioni o assunti che richiedano necessariamente una statuizione di accoglimento o di rigetto. In ordine alle questioni processuali può invece profilarsi un vizio della decisione per violazione di norme diverse dall’art. 112 cod.proc.civ., se ed in quanto la soluzione implicitamente data dal Giudice alla
problematica prospettata dalla parte si riveli erronea e censurabile, oltre che utilmente censurata.

2. Con il secondo motivo la ricorrente lamenta «Violazione dell’art. 360 n.3 cod. proc. civ. in relazione agli artt.2043,1703 e 1710 cod. civ.». Ad avviso della ricorrente la valutazione dell’attività del delegato deve operarsi avuto riguardo alla normale diligenza dell’uomo della strada e del buon padre di famiglia e, all’epoca dell’esecuzione, gli atti amministrativ erano validi e legittimi, atteso che erano stati annullati da giudice amministrativo solo nel 1997. Assume che sul delegato non possano ricadere con effetti negativi “decisioni giudiziarie postume rispetto all’esecuzione del mandato”, essendo quindi ravvisabile nella decisione impugnata quanto meno una carenza di motivazione sul punto.
2.1. Il motivo è infondato.

La Corte territoriale ha fatto corretta applicazione dei principi di diritto costantemente affermati da questa Corte (tra le tante Cass. n.18612/2008 e S.U.n.24397/2007, richiamate anche nella sentenza impugnata, Cass. n.7198/2011 e n.13294/2012), in base ai quali del fatto illecito integrato dall’occupazione appropriativa delle aree sono corresponsabili l’ente delegante e l’ente delegato, essendo onere di quest’ultimo non solo verificare la validità del titolo che costituisce la fonte del sua legittimazione, ma anche attivarsi affinché la fattispecie si mantenga entro la sua fisiologica cornice di legittimità. In particolare, in una fattispecie analoga a quella in esame, è stato precisato che il fatto che l’opera sia stata ultimata in periodo di occupazione legittima non esonera definitivamente il delegato da responsabilità, ricadendo su di lui l’onere di armonizzare l’attività amministrativa con l’attivi
materiale e l’onere di attivarsi nel senso indicato (Cass. n.7198/2011 citata), rilevando, se del caso, la ripartizione di responsabilità tr espropriante e delegato solo nei rapporti interni tra gli stessi (Cass. n.4817/2009).

3. Con il terzo motivo denuncia «Violazione dell’art. 360 n.3 e n. 5 cod. proc. civ. in relazione agli artt.112 e 115 cod. proc. civ. e 1226 cod. civ.» Secondo la ricorrente la Corte d’appello aveva stabilito il valore di £90.000 per mq. alla data del 3112-1990 senza fornire adeguata motivazione e senza ausilio di una nuova CTU, ricorrendo a criteri equitativi e facendo riferimento a valori di immobili, edificabili come quello oggetto di causa e limitrofi ad esso, indicati in altre sentenze prodotte dalla GLYPH erativa. stessa GLYPH La GLYPH fferma GLYPH Coop RAGIONE_SOCIALE nte a ricorre GLYPH che l’apprezzamento della Corte di merito era da considerarsi non immune da vizi logici e giuridici, essendo invece necessario disporsi nuova consulenza tecnica d’ufficio.
3.1. Il motivo è inammissibile.

La doglianza si risolve nell’impropria richiesta di una revisione della stima di mercato dei beni e, quindi, di un nuovo giudizio di merito, mentre il controllo di legittimità non equivale alla revisione del ragionamento decisorio, né costituisce occasione per accedere ad un terzo grado ove fare valere la ritenuta ingiustizia della decisione impugnata (Cass., sez. un., n. 8053/2014, n. 7931/2013).

4. Con il quarto motivo lamenta «Violazione dell’art. 360 n.3 e n. 5 cod. proc. civ. in relazione agli artt.100, 112 e 115 cod. proc. civ. e agli artt. 2042 e 1703 cod. civ.». Secondo la ricorrente poiché era stato corrisposto ai coloni del fondo, detentori del diritto di occupazione-possesso, l’importo di €20.240 a titolo transattivo, non era dovuto alla COGNOME il

risarcimento per l’occupazione illegittima, competendo lo stesso solo al coltivatore diretto ex art.2003 (pag.n.12 ricorso), come statuito con la sentenza della Cassazione n.1774/1999.

4.1. Il motivo è inammissibile.

Poiché sulla questione non vi è accenno nella sentenza impugnata, la ricorrente avrebbe dovuto, a pena di inammissibilità della censura, non solo allegarne l’avvenuta loro deduzione dinanzi al giudice di merito ma, in virtù del principio di autosufficienza, anche indicare in quale specifico atto del giudizio precedente ciò fosse avvenuto, giacché i motivi di ricorso devono investire questioni già comprese nel thema decidendum del giudizio di appello, essendo preclusa alle parti, in sede di legittimità, la prospettazione d questioni o temi di contestazione nuovi, non trattati nella fase di merito né rilevabili di ufficio (Cass. n.20694/2018).
La ricorrente non fornisce alcuna delle suddette allegazioni, sicché la doglianza difetta di autosufficienza, come eccepito dalla controricorrente COGNOME

5. Con il quinto motivo la ricorrente lamenta «Violazione dell’art. 360 n.3 e n. 5 cod. proc. civ. in relazione agli artt. e ss. cod. proc. civ. ». Ad avviso della ricorrente l’attrice originaria era risultata integralmente soccombente in secondo grado e la Corte territoriale non ne aveva tenuto conto nella statuizione sulle spese di lite del doppio grado.

5.1. Il motivo è infondato.

Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte il giudice di appello, allorché riformi in tutto o in parte la sentenza impugnata, deve procedere d’ufficio, quale conseguenza della pronuncia di merito adottata, ad un nuovo regolamento delle spese processuali, il cui

onere va attribuito e ripartito tenendo presente l’esito complessivo della lite poiché la valutazione della soccombenza opera, ai fini della liquidazione delle spese, in base ad un criterio unitario e globale, sicché viola il principio di cui all’art. 91 cod. proc. civ. il rito che giudice di me ritenga la parte soccombente in un grado di giudizio e, invece, vincitrice in un altro grado (da ultimo Cass. n.9064/2018). La Corte territoriale si è attenuta al suesposto principio di diritto ed ha effettuato una valutazione globale ed unitaria, non per gradi di giudizio, della soccombenza.
6. Alla stregua delle considerazioni espresse nei paragrafi che precedono, il ricorso è rigettato e le spese del giudizio di legittimità liquidate, in favore di ciascuna delle parti controricorrenti, come in dispositivo, seguono la soccombenza.

8. Infine deve darsi atto che sussistono nella specie i presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso per cassazione, a norma dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 115/2002.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio che liquida, in favore di ciascuna delle parti controricorrenti, in €5.200,00, di cui €200 per esborsi, oltre al 15% per spese generali ed accessori di legge.

Dichiara che sussistono nella specie i presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso per cassazione, a norma dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 115/2002.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.