Responsabilità precontrattuale PA: risarcimento danni

SENTENZA TRIBUNALE DI VENEZIA N. 4030 2025 – N. R.G. 00008114 2020 DEPOSITO MINUTA 13 08 2025 PUBBLICAZIONE 13 08 2025

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

TRIBUNALE DI VENEZIA

SEZIONE SPECIALIZZATA IN MATERIA DI IMPRESA

N. 8114/2020 R.G.

Il Tribunale, in composizione collegiale nelle persone dei seguenti magistrati:

dott.ssa NOME COGNOME

Presidente

dott.ssa NOME COGNOME

Giudice

dott.

NOME Doro

Giudice relatore

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

nella causa iscritta al N. 8114/2020 R.G. promossa da:

(c.f. ), in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall ‘ avv. COGNOME NOMECOGNOME P.

attore,

contro

(c.f. ), in persona del legale rappresentante pro P.

tempore , rappresentato e difeso dall ‘ avv. prof. COGNOME e dall’avv. COGNOME convenuta,

in punto: responsabilità da revoca di aggiudicazione provvisoria .

CONCLUSIONI

Conclusioni dell’attore :

Come da foglio depositato telematicamente:

‘ voglia l ‘ Ill.mo Tribunale di Venezia, Sezione Specializzata in materia di Impresa, dichiarato munito di giurisdizione a decidere della presente controversia in forza dell ‘ ordinanza della Suprema Corte di Cassazione, Sezioni Unite Civili, n. 13595/22 depositata in data 29 aprile 2022, ritenuta la propria competenza e disattesa ogni contraria istanza, deduzione od eccezione sia di rito che di merito,

in via principale: accertato che il comportamento tenuto dal nei confronti

della successivamente dichiarata fallita dal Tribunale di Treviso, integra una responsabilità da contatto sociale qualificato per violazione degli obblighi contrattuali di cui agli artt. 1173, 1175 e 1375 cod. civ. disporsi il risarcimento del danno, come previsto dall ‘ art. 1223 cod. civ., dei seguenti importi, maggiorati degli interessi maturati e della rivalutazione monetaria come per legge:

euro 33.634,84, per costi di progettazione sostenuti per la partecipazione alla gara relativa al ; – euro 2.000,00 più accessori di legge per spese legali corrisposte allo studio legale COGNOME di Bologna e

occasionate dalla partecipazione ;

euro 159.480,40 per spese sostenute per la nomina dell ‘ Organo di controllo conseguente all ‘ aumento del capitale sociale come previsto dal disciplinare di gara del ;

euro 1.367.739,00 a titolo per mancato utile come ritraibile dal Piano Economico Finanziario agli atti di gara, ovvero, in via subordinata della somma che il Tribunale vorrà liquidare al riguardo in via equitativa;

con condanna dell ‘ Amministrazione convenuta alla integrale rifusione di spese, anche generali ed onorari di lite, ivi inclusi quelli relativi al procedimento per regolamento preventivo di giurisdizione (SS.UU. R.G. n. 13002/2001) oltre IVA e CPA, rimborso del contributo unificato ed oneri accessori, come per legge;

– in via istruttoria:

si chiede che il Tribunale ammetta i mezzi a prova diretta rassegnati nella memoria istruttoria ex art. 183, comma VI, n. 2 del 13 dicembre 2022 nonché, nell ‘ ipotesi di ammissione delle prove richieste da controparte, i mezzi a prova contraria di cui alla memoria ex art. 183, comma VI, n. 23 del 2 febbraio 2023 ‘.

Conclusioni dei convenuti:

Come da foglio depositato telematicamente:

‘ richiamate espressamente in questa sede tutte le proprie domande, censure, eccezioni, difese, deduzioni e istanze, anche di carattere istruttorio, da aversi per integralmente richiamate, e disattesa ogni avversa istanza, dichiara di precisare le proprie conclusioni nel modo seguente:

in via preliminare: dichiararsi il difetto di competenza del Tribunale di Venezia, Sezione specializzata in materia d ‘ impresa, per essere competente a conoscere delle domande formulate dal

nell ‘ atto di citazione di data 3 novembre 2020 e nella comparsa in riassunzione di data 9 maggio 2022 il solo Tribunale di Treviso;

nel merito: rigettarsi tutte le domande proposte dal nei confronti del nell ‘ atto di citazione di data 3 novembre 2020 e nella comparsa in riassunzione di

data 9 maggio 2022 in quanto inammissibili e comunque infondate, per tutte le ragioni esposte nella

comparsa di risposta di data 21 gennaio 2021, nella comparsa di risposta dell ‘ 8 settembre 2022 e in corso di causa e, per l ‘ effetto, accertarsi e dichiararsi che il nulla deve al in forza di quanto dedotto nell ‘ atto di citazione di data 3 novembre 2020 e nella comparsa in riassunzione di data 9 maggio 2022;

in via istruttoria: previa modifica e/o revoca, per quanto di ragione, dell ‘ ordinanza di chiusura della fase istruttoria, di data 22 giugno 2023, e ferma ogni più ampia istanza già formulata in atti e, nella specie, nelle memorie depositate ai sensi dell ‘ art. 183, comma 6, nn. 2 e 3, c.p.c. e all ‘ udienza del 22 marzo 2023, ammettersi, senza che ciò comporti alcuna inversione dell ‘ onere della prova, tutti i mezzi istruttori a prova diretta e contraria richiesti dal e dunque, in particolare, la prova per interpello e testi sui seguenti capitoli:
– ancora in via istruttoria: in ogni caso, confermarsi il rigetto di tutte le istanze istruttorie articolate dal in corso di causa per le ragioni già esposte in atti e nel corso del giudizio e, in particolare, nella terza memoria ex art. 183, co. 6, c.p.c. e nel corso dell ‘ udienza del 22 marzo 2023; rigettarsi tutte le istanze istruttorie avversarie, tra cui quelle di cui alla seconda memoria ex art. 183, co. 6, c.p.c.; dichiararsi inammissibile (o comunque considerarsi tamquam non esset ai fini del decidere) la produzione documentale (documenti dal n. 37 al n. 54) allegata alla seconda memoria ex art. 183, co. 6, c.p.c. del dichiararsi inammissibili i capitoli di prova e i documenti di cui alla terza memoria ex art. 183, sesto comma, c.p.c., in quanto non a prova contraria; nell ‘ ipotesi in cui siano ammessi i capitoli nn. 7 e 8 avversari, si chiede sia ammessa prova per testi e sia sentito a prova contraria rispetto ai medesimi capitoli il dott. , Sindaco del all ‘ epoca dei fatti;
spese, anche generali, e compensi di lite in ogni caso integralmente rifusi (o per lo meno compensati per quanto riguarda il giudizio R.G. n. 13002/2021 avanti la Corte di cassazione) ‘ .

RAGIONI DI FATTO E DI DIRITTO DELLA DECISIONE

Con atto di citazione notificato in data 3.11.2020 il (di seguito Fallimento o, con riferimento alla società in bonis , conveniva in giudizio il , esponendo che:

-con bando prot. n. 6272 del 23.12.2009 il convenuto poneva a gara la concessione di lavori pubblici avente ad oggetto la progettazione definitiva ed esecutiva e il recupero di un edificio da adibire a nuova sede di uffici comunali nonché i servizi di gestione immobiliare e di spazi pubblicitari;

-l’intervento consisteva nella realizzazione di lavori appartenenti alla categoria generale OG1

(edifici civili e industriali) per un importo di € 7.500.000,00, oneri per la sicurezza compresi e IVA esclusa;

-il concessionario aggiudicatario avrebbe avuto diritto: a) alla corresponsione di un contributo pubblico in conto capitale nella misura massima di € 3.780.000,00, IVA inclusa, da erogarsi a positivo collaudo dell’opera; b) alla cessione della proprietà di due immobili comunali del valore minimo complessivo di € 2.000.000,00; c) all’attribuzione di un canone annuo in conto gestione pari ad € 360.000,00, IVA esclusa; d) alla possibilità di applicare all’utenza un canone per la gestione di spazi pubblicitari non superiore ad € 3,00 per mq/giorno, IVA esclusa;
-la concessione avrebbe avuto una durata non superiore a vent’anni, di cui un tempo di progettazione e costruzione non superiore a due anni, con l’espressa previsione che non vi sarebbe stato alla scadenza alcun valore non ammortizzato;

-presentava un’offerta, la cui regolarità e congruità era valutata positivamente dalla commissione giudicatrice, e quindi veniva dichiarata aggiudicataria provvisoria con determinazione dirigenziale n. 14/int. del 16.7.2010;

-la Giunta Comunale approvava il progetto con delibera n. 350 del 20.9.2010, prescrivendo l’introduzione di alcune modifiche marginali, che dichiarava di accettare con nota 4.10.2010;

-aggiornava gli elaborati progettuali e li inviava all’Amministrazione comunale, la quale tuttavia non forniva alcun riscontro;

-dunque, con nota del 22.10.2010 sollecitava il ad adottare gli atti conseguenti e con missiva del 30.10.2010 il Dirigente dell’Area Servizi al Territorio comunicava di aver trasmesso il fascicolo alla Giunta Comunale e di essere in attesa delle determinazioni di competenza di quest’organo;

-successivamente, la società (di seguito: impugnava avanti al l’aggiudicazione provvisoria, e il convenuto avviava in data 22.2.2011 un procedimento di autotutela per la verifica della legittimità dell’operato della commissione giudicatrice;

-il procedimento di autotutela veniva successivamente archiviato con provvedimento del 20.4.2011, nella quale si dava atto che l’interesse pubblico alla realizzazione in tempi celeri dell’opera pubblica doveva considerarsi prevalente rispetto a qualsiasi asserita violazione di natura formale, anche in considerazione del fatto che l’intervento era riconosciuto da anni come

fondamentale per la funzionalità degli uffici comunali, con conseguente risparmio di costi e miglioramento dei servizi resi alla cittadinanza;

-nonostante tale comunicazione, il rimaneva inerte, cosicché con nota del 12.5.2011 lo sollecitava ad adottare il provvedimento di aggiudicazione definitiva, rappresentando che il dilungarsi della tempistica stava arrecando rilevanti difficoltà in ragione dell’immobilizzazione di risorse e di linee di credito dedicate all’investimento complessivo legato alla realizzazione dell’opera;

-il Dirigente dell’Area Servizi al Territorio chiedeva al Sindaco e agli Assessori di dare le disposizioni del caso per il proseguimento del procedimento di aggiudicazione;

-la situazione, tuttavia, non si sbloccava, cosicché in data 6.6.2011 diffidava l’Amministrazione comunale a provvedere entro quindici giorni agli adempimenti conseguenti all’avvenuta aggiudicazione provvisoria della concessione, rimarcando il grave pregiudizio che essa stava subendo a causa del protrarsi della pratica, nello specifico in termini di: a) costi di progettazione, d’integrazione, sostenibilità finanziaria, asseverazione e di gara; b) mancato recupero delle spese generali, utile d’impresa e ammortamenti; c) costi ingenti di sottoutilizzo della manodopera; d) minor valore dell’azienda causato dalla diminuzione del fatturato; e) immobilizzazione di ingenti risorse economiche;
-il Dirigente dell ‘ Area Servizi al Territorio portava anche tale diffida all’attenzione del Sindaco, rappresentando la delicatezza della questione sotto il profilo della responsabilità risarcitoria che avrebbe potuto fa valere in caso di ritardo ed evidenziando che, per quanto di sua competenza, l’aggiudicazione poteva aver luogo senza alcun indugio anche perché il progetto definitivo era già da tempo agli atti per essere approvato dalla Giunta Comunale;

-il convenuto riscontrava la diffida con nota del 29.6.2011 a firma del Sindaco, nella quale era evidenziata la sussistenza di difficoltà finanziarie derivante dalle regole che governavano il patto di stabilità ma era anche ribadito che ciò non voleva significare il venir meno dell’interesse pubblico alla realizzazione dell’opera;

-da parte sua, con nota del 29.7.2011 ribadiva la propria volontà e il proprio interesse all’affidamento definitivo della concessione e alla realizzazione dei relativi interventi, svolgendo alcune puntualizzazioni circa la sua assenza di responsabilità sulla situazione venutasi a creare;

-seguivano plurime telefonate e incontri con il , nonché altre istanze e

diffide in data 28.5.2012 e 30.7.2013;

-in particolare, in quest’ultima comunicazione rappresentava di essersi attivata presso i propri istituti di credito per ottenere il finanziamento di € 3.780.000,00 necessario per coprire il contributo che l’Amministrazione comunale si era impegnata ad erogare nel bando e che tale procedura era a buon punto e chiedeva per l’ennesima volta conferma e tempi certi circa l’assegnazione definitiva e la data di presumibile inizio dei lavori onde poter concludere l’iter del finanziamento;
-il Dirigente dell’Area Servizi al Territorio sottoponeva al sindaco anche la missiva del 30.7.2013 ma non perveniva alcun riscontro, cosicché sollecitava un nuovo riscontro in data 29.8.2013, anch’essa sottoposta dal Dirigente al Sindaco;

-con comunicazione del 6.12.2013 sottoponeva al Comune di un conteggio dei danni sino ad allora sofferti a causa del ritardo nella definizione della procedura di aggiudicazione definitiva;

-con nota del 20.12.2013 il Dirigente dell’Area Servizi al Territorio al dichiarato ‘ fine di sottoporre quanto prima alla Giunta Comunale un completo ed esaustivo quadro della situazione che i sopravvenuti motivi di pubblico interesse, nonché i fattori che comportato il sostanziale mutamento della situazione di fatto e che una nuova valutazione dell ‘ interesse pubblico originario ‘ chiedeva ‘ al dirigente dell ‘ Area Economico Finanziaria e delle Politiche Sociali ed Educative di indicare, nel miglior dettaglio possibile, le problematiche di carattere economico finanziario che e/o alla conclusione della procedura ‘ e ‘ al dirigente dell’Area Amministrazione Generale di precisare, attraverso l’Ufficio Legale e il professionista esterno incaricato, le conseguenze che derivare all’Amministrazione comunale dalla revoca dei provvedimenti di aggiudicazione provvisoria della concessione e di approvazione, seppur condizionata, del progetto preliminare’ ;
-la nota di cui al punto precedente, tuttavia, non riceveva il dovuto riscontro, tanto che il Dirigente dell’Area Servizi al Territorio sollecitava una risposta con nota del 21.2.2014, a cui seguiva in data 3.3.2014 una comunicazione del Dirigente dell’Area Economico Finanziaria nella quale si dava atto che ‘ le problematiche legate al patto di stabilità erano già state evidenziate anche in sede di gara ‘, che all’epoca ‘ l’Amministrazione una capacità di spesa d’investimento per l’anno 2014 di circa 4. 100.000 euro con una massa di lavoro in corso a residui di circa 10.000.000 di euro al netto dell’importo del municipio ‘ e, infine, che ‘ l ‘ Amministrazione fare delle scelte di
priorità e/o opportunità ‘;

-era chiaro, dunque, che i vincoli del patto di stabilità erano ben noti al sin dal momento dell’indizione della gara e che, ciononostante, l’Amministrazione comunale aveva deciso ugualmente di proseguire con la procedura;

-era, inoltre, altrettanto evidente che rientrava pur sempre nella discrezionalità del convenuto decidere dove e come spendere le risorse disponibili a bilancio assumendo le conseguenti determinazioni secondo priorità e/o opportunità e che pertanto dal patto di stabilità non derivava alcun impedimento bloccante di natura legale all’aggiudicazione definitiva;

-nel frattempo, con sentenza n. 31/2014 del 19.2.2014 il Tribunale di Treviso aveva dichiarato il fallimento della il cui stato d’insolvenza era stato determinato anche dalla mancata aggiudicazione definitiva della concessione, dall’esecuzione della quale l’impresa avrebbe potuto trarre agevolmente le risorse necessarie a scongiurare l’apertura della procedura concorsuale;

-in data 11.3.2020 esso inviava all’Amministrazione comunale una richiesta di risarcimento dei danni;

-il tuttavia, respingeva ogni richiesta di risarcimento del danno, asserendo che l’obbligo di rispettare il patto di stabilità aveva consigliato prudenza nell’attuazione dell’opera e che successivamente all’indizione della gara si erano imposte delle valutazioni diverse concernenti la sistemazione dei vari uffici in tempi più ravvicinati rispetto alla realizzazione del nuovo edificio;

-il convenuto aveva violato gli obblighi di correttezza e buona fede, con conseguente sua responsabilità da c.d. contatto sociale, poiché, dopo l’aggiudicazione provvisoria, non aveva più dato seguito agli impegni contrattuali, rimanendo del tutto inerte nonostante le ripetute sollecitazioni ricevute;

-la natura solo provvisoria dell’aggiudicazione era irrilevante, poiché il Comune aveva mantenuto una condotta che ben poteva indurre a confidare nella stipulazione del contratto;

-in particolare:

la delibera della Giunta Comunale n. 350/2010 aveva demandato al Dirigente dell’Area Servizi al Territorio il prosieguo del procedimento, inteso ad ottenere delle modifiche progettuali al progetto preliminare ‘ al fine dell ‘aggiudicazione definitiva della concessione … e della

stipula del relativo contratto ‘, subordinando l’aggiudicazione definitiva alla mera accettazione da parte di di modifiche progettuali, che poi erano state accettate, apportate e comunicate al convenuto;

nell’archiviare il procedimento di autotutela, il aveva disposto che si procedesse all’aggiudicazione definitiva, ritenendo evidentemente che non vi fosse alcuna ragione per la quale l’aggiudicazione provvisoria dovesse essere annullata o revocata;

in data 23.6.2011 il Dirigente dell’Area Servizi e Territorio aveva trasmesso gli atti agli organi politici, dando espressamente atto che, per quanto di sua competenza, l’aggiudicazione avrebbe potuto aver luogo senza alcun indugio;

l’Amministrazione comunale non aveva fatto pervenire alcuna contestazione o richiesta di integrazione in ordine alla sussistenza dei requisiti di ordine generale;

nella documentazione fornita non vi era traccia di ripensamenti sull’utilità dell’intervento bandito, che invece era stata confermata dal in diverse occasioni, né era mai intervenuto alcun provvedimento di revoca e/o di annullamento della procedura stessa e/o dei relativi atti amministrativi;

i vincoli derivanti dal patto di stabilità erano ben noti all’Amministrazione comunale già in sede di gara e non erano comunque determinanti ai fini dell’eseguibilità del progetto, poiché le risorse economiche vi erano ma erano state destinate ad altri interventi;

-si trattava, insomma, soltanto di formalizzare l’atto, senza che fosse necessario alcun passaggio ‘politico’ come invece sostenuto dal Dirigente dell’Area Servizi al Territorio, poiché l’aggiudicazione definitiva era atto di competenza dirigenziale ai sensi dell’art. 107 del D. Lgs. n. 267/2000;

-in quest’ottica, il fatto che il Dirigente dell’Area Servizi al Territorio -competente all’emanazione del provvedimento di aggiudicazione definitiva, come si è esposto al punto precedente -avesse dichiarato che l’aggiudicazione definitiva poteva aver luogo senza indugio significava che vi erano i requisiti per procedere in tal senso e che ogni verifica in proposito si era positivamente esaurita;

-per quanto concerneva la quantificazione del danno, il Comune di avrebbe dovuto risarcire:

le spese di progettazione per € 30.000,00 e accessori;

le spese per l’assistenza legale per la partecipazione alla procedura, pari ad € 2.000,00, oltre

accessori;

le spese per i compensi al collegio sindacale per € 159.480,00, poiché per partecipare alla gara aveva dovuto provvedere all’aumento del capitale sociale e, a seguito di tale aumento, la società aveva superato il limite minimo di capitale sociale previsto per le s.p.a. (€ 120.000,00) ed aveva dovuto pertanto dotarsi dell’organo di controllo ai sensi della previgente formulazione dell’art. 2477, secondo comma, c.c.;

l’utile non percepito pari ad € 1.367.739,00, importo riportato nel Piano Economico Finanziario asseverato da in data 23.10.2010 e fatto proprio dall’Amministrazione comunale in sede di approvazione del progetto preliminare.

Insisteva, pertanto, per l’accoglimento delle conclusioni sopra riportate.

Il convenuto si costituiva in giudizio, aggiungendo in punto di fatto rispetto alla narrazione del che:

-con lettera del 23.12.2010 il Responsabile del Procedimento comunicava a che l ‘ aggiudicazione definitiva non sarebbe stata imminente, poiché l ‘ Amministrazione comunale, nelle more della conclusione del procedimento, aveva ritenuto di procedere ad un ‘ attenta e approfondita ricognizione degli elementi di carattere economico e finanziario sottesi all ‘ iniziativa ed era necessario un confronto finalizzato ad un ‘ eventuale rimodulazione del piano economico e finanziario in ragione di problematiche di bilancio;
-in data 12.1.2011 si teneva presso il municipio un incontro in cui le parti discutevano delle possibili soluzioni da adottare per modificare le condizioni economiche e finanziarie dell’operazione, in quanto l’erogazione in un’unica soluzione del contributo di € 3.780.000,00 era incompatibile con le previsioni del patto di stabilità;

-in quell’occasione, manifestava il suo assenso e chiedeva all’Amministrazione comunale di garantire con fideiussione l’accensione di un mutuo presso la filiale di Castelfranco Veneto, e il Dirigente dell’Area Economico Finanziaria rappresentava che la Giunta Comunale avrebbe potuto adottare una delibera in cui il Comune di si sarebbe assunto l’impegno a riconoscere il costo delle rate di ammortamento del mutuo, in modo tale il finanziamento potesse avvenire a costo zero per

-rappresentava che avrebbe fatto pervenire una proposta entro la fine del mese di febbraio 2011, che però nei mesi successivi non perveniva;

-il Sindaco stigmatizzava quest’ultima circostanza nella lettera del 29.6.2011, con la quale

rispondeva alla diffida del 15.6.2011 della nella quale quest’ultima peraltro -dava atto di aver appreso dalla stampa che l’Amministrazione comunale stava valutando di non procedere oltre con l’ iter dell’aggiudicazione definitiva della concessione;

–

replicava alla missiva di cui al punto precedente rappresentando che la soluzione della questione tramite la concessione del finanziamento da parte degli istituti di credito era subordinata all’adozione dell’aggiudicazione definitiva e dichiarando che soltanto dopo tale provvedimento essa avrebbe valutato le iniziative da intraprendere per soddisfare le esigenze rappresentate dal Comune di ;

-successivamente, dal lato di calava il silenzio, mentre l’Amministrazione comunale si vedeva costretta a far fronte a problematiche ulteriori rispetto al patto di stabilità e al ricorso al T.A.R. avverso l’aggiudicazione provvisoria proposto da

-in particolare, per eseguire i lavori oggetto della concessione provvisoriamente aggiudicata a era necessario procedere alla bonifica dell’area interessata dalle operazioni di realizzazione degli uffici comunali;

-nello specifico, in forza di una convenzione sottoscritta nel 2002 i lavori di demolizione degli immobili preesistenti e le operazioni di bonifica dell’area tramite la rimozione e lo smaltimento off-site del materiale e del terreno contaminato avrebbero dovuto essere realizzati da

la quale però in data 29.7.2011 depositava nel registro delle imprese una dichiarazione di scioglimento, in data 2.9.2011 iniziava le operazioni di liquidazione e nel maggio 2012 veniva dichiarata fallita, dopo che peraltro la convenzione era decaduta a far data dal febbraio 2012, secondo le previsioni della L.R. n. 11/2004;

-ciò determinava una situazione di impasse , da un lato perché il curatore del

nulla decideva in ordine alla prosecuzione del ricorso al T.A.R. e dall’altro perché per eseguire la bonifica era necessario che l’Amministrazione

comunale riprendesse con la medesima curatela il confronto sino ad allora intrapreso gli organi sociali e con il liquidatore volontario di

-nel corso del 2012, allora, si tenevano una serie di incontri tra il Comune di e il curatore del per valutare le possibili azioni da intraprendere;

–

nel luglio 2013 tornava a rivolgersi all’Amministrazione comunale,

rappresentando che la procedura per ottenere il finanziamento che avrebbe dovuto coprire il contributo iniziale era a buon punto, chiedendo conferma in merito alla ‘ soluzione trovata al problema relativo ad un esproprio da effettuarsi su una porzione dell’area di cantiere ‘ e domandando ‘ una conferma a stretto giro di posta che tempi certi per l ‘ assegnazione definitiva dell ‘ opera e la data presumibile di inizio cantiere, prima di proseguire con l ‘ iter di finanziamento ‘;

-da tale missiva si desumeva la sussistenza di un’ulteriore problematica, legata all’accesso all’area dove avrebbero dovuto essere eseguiti i lavori e all’approntamento del cantiere;

-nello specifico, quest’ultima confinava con un terreno di proprietà del

e per accedere all’area interessata dai lavori oggetto della concessione era necessario transitare per il compendio di titolarità del e dunque ottenerne la disponibilità con l’autorizzazione del curatore;

-successivamente, però, nulla più accadeva, evidentemente perché non si trovava più in condizioni di solvibilità e non era riuscita ad accedere al finanziamento bancario che avrebbe consentito di superare i problemi imposti dai vincoli del patto di stabilità, se sol si considera che la società sarebbe stata dichiarata fallita dopo circa sei mesi;

-il giudizio avanti il proposto da avverso l’aggiudicazione provvisoria veniva dichiarato estinto in data 31.8.2016, poiché, dopo essere stato interrotto a seguito del fallimento della società, non era stato riassunto.

Il di Conegliano eccepiva il difetto di giurisdizione e l’incompetenza di questo Tribunale, deducendo, sotto quest’ultimo profilo, che nella fattispecie in esame non si sarebbe al cospetto di un appalto ma di una concessione, materia sottratta alla competenza della sezione specializzata in materia d’impresa.

Sempre in via preliminare eccepiva la prescrizione della domanda di risarcimento del danno proposta dall’attore, deducendo che si era al cospetto di un’ipotesi di responsabilità extracontrattuale, con conseguente applicabilità del termine quinquennale, già maturato poiché i fatti si collocavano anteriormente alla declaratoria di fallimento di intervenuta in data 19.2.2014 e il primo atto interruttivo della prescrizione risaliva al 12.3.2020.

Nel merito, il convenuto osservava che la pretesa del era infondata perché:

-l’aggiudicazione provvisoria era di per sé insufficiente a fondare qualsivoglia affidamento, trattandosi di un mero atto interno, instabile per sua natura;

-la possibilità che all’aggiudicazione provvisoria non facesse seguito quella definitiva era un

evento del tutto fisiologico;

-l’aggiudicatario provvisorio vantava esclusivamente un’aspettativa non qualificata o di mero fatto alla conclusione del procedimento;

-da nessuno dei provvedimenti menzionati dall’attore era evincibile con certezza che avrebbe potuto e dovuto divenire aggiudicataria in via definitiva;

-nella nota del 23.6.2011 il Dirigente dell’Area Servizi al Territorio, infatti, non aveva affermato che la Giunta Comunale era competente all’adozione del provvedimento di aggiudicazione definitiva, ma aveva chiaramente dato atto che per concludere la procedura di gara mancava l’approvazione del progetto definitivo, consegnato da ma mai esaminato dalla Giunta Comunale;

-non corrispondeva al vero che il Dirigente dell’Area Servizi al Territorio fosse del parere che sussistessero tutti i requisiti per aggiudicare in via definitiva la gara, poiché ciò era astrattamente realizzabile a patto che la Giunta Comunale avesse approvato il progetto definitivo;

-nessun elemento poteva essere tratto dall’archiviazione del procedimento di autotutela, da cui poteva, al più, ricavarsi che l’Amministrazione comunale riteneva importante l’esecuzione dei lavori, ma non certo che la gara dovesse essere definitivamente aggiudicata a

-non era dirimente nemmeno la delibera della Giunta Comunale che aveva preso atto dell’aggiudicazione provvisoria, giacché questa si era limitata a demandare il prosieguo dell’azione amministrativa agli Uffici competenti, senza esprimersi sulla spettanza dell’affidamento a

-fin dal 2010 erano state rappresentate a le problematiche derivanti dai vincoli di bilancio, che erano state ribadite anche nella missiva del giugno 2011;

-la situazione in cui versava l’inadempimento alle obbligazioni di bonifica e l’impossibilità di realizzare i lavori su un’area contaminata erano circostanze ben note alle parti;

–

era a conoscenza anche della necessità di acquisire la disponibilità dell’area del poiché era stata essa stessa a dare atto dell’esistenza di tale problematica nella comunicazione inviata al Comune di a fine luglio 2013;

-nel 2013, inoltre, veniva soppressa la sede distaccata del Tribunale di Treviso situata a

, cosicché l’immobile fino ad allora occupato dagli uffici giudiziari si liberava e tornava nella disponibilità dell’Amministrazione comunale;

–

anche tale circostanza era notoria e avrebbe indotto chiunque a dubitare della volontà del di proseguire nell’affidamento della concessione;

-anche volendo ammettere che l’Amministrazione comunale avesse violato il dovere di buona

fede, il risarcimento del danno avrebbe dovuto essere escluso ex art. 1227 c.c. poiché pur aver inviato vari solleciti e diffide, non aveva mai adito le competenti autorità giudiziarie per trovare rimedio all’inerzia o al silenzio e, laddove avesse agito in tal senso, essa avrebbe trovato una sollecita tutela, poiché il giudice avrebbe sicuramente imposto al di concludere il procedimento;

-non vi era prova del nesso di causalità tra la mancata aggiudicazione della concessione e la declaratoria del fallimento di

-le voci di spesa costituenti l’asserito danno emergente erano contestate sotto ogni profilo (effettivo svolgimento delle attività, corresponsione delle somme da parte del , congruità e indispensabilità per la presentazione della domanda di partecipazione alla procedura);

-gli oneri derivanti dall’aumento del capitale sociale non potevano essere imputati all’Amministrazione comunale, non essendovi alcun legame diretto tra aumento di capitale e partecipazione alla gara;

-gli oneri connessi alla dotazione di un collegio sindacale erano ricollegati all’aumento di capitale, deliberato in autonomia da e non alla condotta tenuta dall’Amministrazione comunale;

-l’attore non aveva dimostrato che avrebbe potuto ottenere un utile corrispondente a quello indicato nel Piano Economico Finanziario;

-in punto di diritto, comunque, il mancato utile può essere riconosciuto in misura integrale soltanto in caso di certezza dell’aggiudicazione e laddove il danneggiato dimostri che, a causa dell’incertezza ingenerata dalla condotta della P.A., non abbia potuto altrimenti utilizzare maestranze e mezzi, in quanto tenuti a disposizione in vista della commessa;

-il non aveva allegato alcunché in relazione a quanto esposto al punto precedente e, comunque, era emerso che nel corso del 2013 si era aggiudicata due commesse, una da parte del Comune di Bassano del Grappa per la riqualificazione di INDIRIZZO

e una da parte del Comune di Castel d’Azzano per la costruzione di un edificio da destinare a centro sociale e sede delle associazioni;

-in caso di responsabilità precontrattuale, comunque, non vi era diritto al risarcimento dell’interesse positivo, ma solo di quello negativo, ossia all’interesse a non essere coinvolto in trattative inutili o dispendiose e dunque il danno emergente era dato dalle spese sostenute per partecipare alla gara e in previsione della conclusione del contratto mentre il lucro cessante era quello correlato alla perdita di ulteriori occasioni contrattuali, con esclusione della risarcibilità del guadagno che sarebbe derivato dall’esecuzione del contratto non perfezionatosi.
Concludeva, pertanto, per il rigetto delle pretese dell’attore.

Attesa l’eccezione di difetto di giurisdizione, il proponeva regolamento preventivo di giurisdizione e il giudizio veniva sospeso.

Con ordinanza n. 13595/2022 del 28.4.2022 le SS.UU. della Corte di Cassazione affermavano la giurisdizione del giudice ordinario, rilevando che ‘ Il nell ‘ azione risarcitoria proposta, non si duole … della lesione del cd. « affidamento legittimo » correlato alla mancata adozione dell ‘ aggiudicazione definitiva e della conclusione del contratto avente ad oggetto la progettazione ed il recupero di un edificio da adibire a nuova sede degli uffici comunali, oltre ulteriori servizi, del valore di euro 8.175.000,00, da ascrivere a varie cause, non ultimo il sopraggiunto fallimento di detta impresa (dichiarato nel febbraio 2014), ma lamenta che l ‘ amministrazione comunale, dopo l ‘ aggiudicazione, in via provvisoria, della commessa all ‘ impresa in bonis , con determina del luglio 2010, sia rimasta per anni, sino appunto al 2014, in posizione di ingiustificata inerzia, non assumendo alcun atto conseguenziale ma continuando però a rassicurare la ditta circa la stipula del contratto (come con comunicazione del 23/6/2011, a seguito di formale diffida ad adempiere inoltrata dalla del Dirigente competente, dell ‘ Area Servizi al Territorio, secondo il quale l ‘ aggiudicazione poteva avere luogo « senza indugio »), con un continuo « rimpallo di responsabilità » tra le varie articolazioni dell ‘ Ente pubblico (tanto che: era stato prima, nel febbraio 2011, avviato « motu proprio » e poi archiviato, nell ‘ aprile 2011, un procedimento di autotutela per l ‘ eventuale annullamento dell ‘ aggiudicazione provvisoria; mai nessuna contestazione o richiesta di integrazione documentale era stata avanzata da parte dell ‘ ente; la procedura di aggiudicazione è rimasta tuttora pendente) e violazione delle « minimali regole di correttezza e buona fede dettate a protezione degli interessi del contraente privato ».
Nella citazione, si evidenzia, proprio che il procedimento di assegnazione dei lavori pubblici « sia stato lasciato morire in assoluto silenzio…e ciò verosimilmente onde non provocare reazioni di sorta da parte

della ditta ».

Viene quindi invocata, a sostegno della pretesa risarcitoria, la lesione dell ‘ affidamento, che si assume incolpevole, per effetto, non dello scorretto esercizio del potere ma, del comportamento amministrativo sleale e quindi la lesione di una posizione giuridica di diritto soggettivo. Ci si duole, dunque, non dell ‘ illegittimità del potere amministrativo per violazione delle regole di diritto pubblico che ne disciplinano l ‘ esercizio ma della violazione delle regole di correttezza e buona fede, di diritto privato, cui si deve uniformare anche il comportamento dell ‘ amministrazione.
Ora, il tradimento della fiducia riposta dall ‘ impresa nella condotta amministrativa, per effetto dell ‘ inerzia dell ‘ Ente locale, protratta negli anni e accompagnata da positive rassicurazioni circa la positiva definizione della procedura con l ‘ aggiudicazione definitiva, non si traduce, secondo la ricostruzione di questa Corte a Sezioni Unite, nella doglianza circa l ‘ illegittimità per violazione delle regole di diritto pubblico nel provvedere da parte dell ‘ Autorità ma dà vita ad una responsabilità patrimoniale da « contatto qualificato » che sfugge alla giurisdizione del giudice amministrativo.
Non viene invocato l ‘ art. 2-bis, comma 1, della 1.241/1990, introdotto con la 1.120/2020, che rappresenta un danno da comportamento scorretto (il ritardo), nello svolgimento dell ‘ attività autoritativa, lesivo di un diritto soggettivo (la libertà di autodeterminazione negoziale) e che rientra oggi nella previsione dell ‘ art. 133, comma 1, lett. a), n. 1, c.p.a.., che devolve alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie in materia di « risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell ‘ inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento » (cfr. Cons. Stato Adunanza Plenaria 23/04/2021 n. 7).
Vero che tale asserita inerzia ingiustificata ha riguardato un ‘ impresa aggiudicataria, in via provvisoria, di un ‘ importante commessa relativa a lavori pubblici e quindi si colloca all ‘ interno di una procedura di evidenza pubblica, ma, richiamando i principi da ultimo affermati da queste Sezioni Unite (Cass., Sez.U., n. 8236/2020 e 12428/2021), va ribadito che il presupposto della giurisdizione del giudice amministrativo, anche nelle materie di giurisdizione esclusiva, è sempre « che la controversia inerisca ad una situazione di potere dell ‘ amministrazione » e « che la causa petendi si radichi nelle modalità di esercizio del potere amministrativo ». Quindi, anche, in relazione alla fase procedimentale – in cui la Pubblica amministrazione agisce secondo regole di rilievo pubblicistico (norme di azione) – che intercorre, vigente il d.lgs. 163/2006, tra l ‘ aggiudicazione provvisoria, al termine della procedura di selezione della migliore offerta, e l ‘ aggiudicazione definitiva cui segue, di regola, la stipulazione del contratto, può essere dedotta (Cass. 15260/2014; Cass. 9636/2015), a fondamento di una domanda risarcitoria, la responsabilità (precontrattuale o contrattuale o da contatto qualificato) della Pubblica Amministrazione non da provvedimento, ma da comportamento, per
violazione dei doveri di correttezza e buona fede (norme di relazione), là dove non si contesti la legittimità dell ‘ esercizio della funzione pubblica ma la correttezza del comportamento complessivamente tenuto dall ‘ Amministrazione ‘.

Il giudizio veniva riassunto dall’attore, le parti scambiavano le memorie ex art. 183, sesto comma, c.p.c. e la causa veniva trattenuta in decisione, senza ulteriore istruttoria, all’esito dell’udienza del 23.10.2024, alla quale l’attore e il convenuto precisavano le conclusioni come sopra indicato.

*

L’ eccezione di difetto di giurisdizione è ormai superata alla luce dell’ordinanza n. 13595/2022 delle SS.UU. della Corte di Cassazione, per cui può procedersi all’esame dell’

di legittimità secondo cui le controversie in materia di concessioni sarebbero sottratte alla competenza della sezione specializzata in materia d’impresa e sostiene che laddove la procedura di affidamento si fosse conclusa sarebbe stata stipulata una concessione e non un appalto.

eccezione di incompetenza. Il , a fondamento della stessa, richiama l’insegnamento della giurisprudenza

Sul punto, si deve ricordare che, secondo la stessa giurisprudenza richiamata dal convenuto, indipendentemente dal nomen juris attribuito dalle parti, il contratto va qualificato come concessione quando il rischio di gestione sia assunto integralmente o in misura significativa/prevalente dall’aggiudicatario e come appalto qualora, in ragione della modalità di remunerazione, ciò non accada e dunque il rischio gravi in capo alla P.A. (cfr. Cass. n. 9139/2015 e n. 8692/2022).

Nel caso di specie, proprio alla luce delle modalità di remunerazione, deve ritenersi che l’oggetto dell’aggiudicazione fosse un contratto di appalto e non di concessione, perché il rischio di gestione gravava prevalentemente sul convenuto.

È dirimente in tal senso il fatto che la maggior parte del corrispettivo sarebbe stata corrisposta dal a prescindere dall’andamento e dal risultato delle prestazioni di gestione degli immobili, poiché su un importo totale di € 7.500.000,00 + I.V.A., l’Amministrazione avrebbe dovuto corrispondere un contributo in conto capitale di € 3.780.000,00 e cedere due immobili di sua proprietà di valore pari ad € 2.000.000,00 (cfr. doc. n. 4 attore), cosicché ben più del 50% del corrispettivo del contratto era slegato dalla gestione degli immobili che avrebbe dovuto realizzare ed era esente da qualsivoglia rischio per quest’ultima.
L’Amministrazione comunale sostiene che non si dovrebbe tener conto del valore degli immobili, poiché tali beni sarebbero stati trasferiti soltanto a seguito del trasferimento degli uffici comunali

nella nuova sede, ipotizzato entro sei mesi dall’intervenuto collaudo positivo dell’opera.

L’argomento, tuttavia, non convince, poiché come correttamente evidenziato dall’attore tale circostanza non determina l’assunzione di un rischio gestorio da parte di ma va letta come una clausola volta ad introdurre una mera dilazione del versamento di una parte del corrispettivo, che costituisce una modalità conosciuta nella prassi commerciale di corresponsione del prezzo all’appaltatore e rientra nel fisiologico rischio tipico del contratto d’appalto.

L’eccezione di incompetenza, dunque, va respinta, poiché l’oggetto dell’aggiudicazione era un contratto che va qualificato come appalto di rilevanza comunitaria, e dunque la controversia appartiene alla competenza della sezione specializzata in materia d’impresa ai sensi dell’art. 3, comma 2, lett. f), del D. Lgs. n. 168/2003.

Nel merito, deve essere ricordato in punto di fatto che l’Amministrazione comunale dopo aver aggiudicato provvisoriamente la gara a in data 16.7.2010 (cfr. doc. n. 5 convenuto) e aver chiesto e ottenuto da quest’ultima delle lievi varianti progettuali tra settembre e

ottobre 2010 (cfr. docc. nn. 6, 7 e 8 attore), con lettera del 23.12.2010 a firma del Dirigente dell’Area Servizi al Territorio rappresentava a che ‘ nelle more della conclusione del procedimento … ha ritenuto di procedere ad una attenta ed approfondita ricognizione degli elementi di carattere economico e finanziario che l ‘ iniziativa sottende ‘, che ‘ le problematiche ben note riferite ai vincoli di bilancio richiedono ulteriori riflessioni che interessano anche il programma in oggetto e comportano, conseguentemente, un indispensabile confronto sul tema di che trattasi, finalizzato ad una eventuale rimodulazione del piano economico e finanziario, tale da contemperare le esigenze di interesse pubblico con gli obiettivi del privato soggetto promotore ‘ e di restare ‘ in attesa di una … disponibilità ad avviare, con ogni sollecitudine, una fase di verifica rispetto a quanto sopra esposto ‘ (cfr. doc. n. 13 convenuto).
A metà gennaio 2011 si teneva un incontro tra le parti e, all’esito dello stesso, veniva concordato un percorso che contemplava la ricerca da parte di di un finanziamento bancario di importo corrispondente alla somma di € 3.780.000,00 che, da previsioni di bando, il convenuto avrebbe dovuto erogarle quale contributo in conto capitale (circostanze non contestate), così da alleggerire di tale onere il , il quale, evidentemente, non riusciva a farvi fronte ritenendolo incompatibile con gli equilibri di bilancio imposti dal c.d. ‘patto di stabilità’.
Successivamente a tale incontro, nel febbraio 2011, l’Amministrazione comunale archiviava un procedimento di autotutela preordinato all’eventuale annullamento in autotutela dell’aggiudicazione provvisoria dando atto che ‘ il pubblico interesse alla realizzazione in tempi celeri dell ‘opera pubblica … e di cui alla gara de qua ancora in itinere è senz’ altro prevalente rispetto a qualsiasi aspetto di natura formale asseritamente violato nel corso del procedimento, comportando, in particolare, l ‘ eventuale annullamento, oltre ad un sicuro contenzioso con l ‘ impresa uno slittamento dei tempi, con conseguenti e gravi ritardi per la Pubblica Amministrazione e quant ‘ altro, sicuramente pregiudizievoli per la stessa Amministrazione comunale, per cui … non può negarsi che il pubblico interesse consiste nel dar corso al più presto ad un intervento riconosciuto da anni come fondamentale per la funzionalità degli uffici comunali, con un risparmio di costi ed il miglioramento del servizio alla cittadinanza ‘ e disponendo ‘ la prosecuzione del procedimento di gara ai fini dell ‘ aggiudicazione definitiva della concessione di cui trattasi e quant ‘ altro occorre ‘ (cfr. doc. n. 11 attore).
Nei mesi successivi faceva pervenire la proposta di finanziamento (circostanza non contestata) e tra maggio e luglio 2011 vi era un’ulteriore interlocuzione tra le parti.

Nello specifico inviava un sollecito e una diffida rispettivamente in data

12.5.2011 e 6.6.2011 (cfr. docc. nn. 12 e 13 attore), che il convenuto riscontrava con lettera del 29.6.2011, in cui si leggeva quanto segue:

‘ Il giorno 12 gennaio del corrente anno … si era tenuto in municipio un incontro finalizzato a valutare le possibili soluzioni da adottare per modificare le condizioni economico-finanziarie dell ‘ operazione , relativamente in particolare alle modalità di pagamento della somma dovuta dal a titolo di concorso finanziario dell ‘ Ente nell ‘ operazione. Tale contributo. in base al bando di gara, si sarebbe dovuto attuare mediante l ‘ erogazione in un ‘unica tranche di una somma pari a € 3.780.000,00 da corrispondere al soggetto attuatore al completamento dell ‘ opera prevista entro anni 2 dall ‘ inizio dei lavori.
Tale modalità di pagamento, come a Voi ben noto, si rivela incompatibile con le sopravvenute regole che governano il patto interno di stabilità, in quanto l ‘ esborso di una simile somma andrebbe a incidere in maniera oltremodo gravosa sulla capacità annuale di spesa consentita all ‘ Ente dai vincoli imposti dal patto stesso.

Alla luce di ciò si era condivisa la necessità di addivenire ad una rivisitazione delle modalità di pagamento della quota di finanziamento a carico del secondo nuove soluzioni di ammortamento dell ‘ onere finanziario, più sostenibili per la gestione contabile di questa Amministrazione comunale, al tempo stesso non pregiudizievoli per gli interessi di codesta ditta.

In occasione dell ‘ incontro di cui sopra, al quale parteciparono anche esponenti di un istituto di credito che avrebbe dovuto assicurare la provvista finanziaria dell ‘ operazione, si convenne che sarebbe stata, entro la fine del mese di febbraio 2011, presentata a cura di codesta Ditta una nuova proposta in grado di contemperare le rispettive esigenze.

Tuttavia da allora questa Amministrazione non ha ricevuto alcuna proposta in merito, nonostante Vi abbia più volte verbalmente segnalato in maniera chiara ed inequivocabile di non essere in grado di avviare l ‘ operazione senza una sostanziale revisione delle condizioni economico-finanziarie, per la parte di propria spettanza, nel senso sopra chiarito.

La mancata soluzione di tale pregiudiziale questione, finisce altresì per paralizzare l ‘ intero procedimento di aggiudicazione, precludendo anche la stipula del contratto.

Quanto sopra peraltro non vuole significare il venir meno in alcun modo dell ‘ interesse pubblico a realizzare l ‘ opera in questione, interesse del resto confermato anche in occasione del provvedimento conclusivo di archiviazione del procedimento di annullamento in autotutela dell ‘ aggiudicazione provvisoria, doverosamente aperto lo scorso mese di febbraio, in conseguenza del ricorso al TAR presentato dalla ditta

per contestare, tra gli altri motivi di ricorso, irregolarità da parte Vostra nella presentazione della documentazione a corredo dell ‘ offerta presentata in sede di gara.

Nel ribadire pertanto la volontà di procedere nel programma di accorpamento degli uffici comunali in un

nuovo edificio da realizzare nell ‘ ambito dell ‘ area nord ex si auspica una leale collaborazione di codesta Ditta nell’individuare le soluzioni più appropriate al problema sopra prospettato.

A tal riguardo il nostro servizio Finanziario si rende fin da subito disponibile a concertare con codesta Ditta e con gli Istituti di Credito che la stessa vorrà indicare, le modalità più idonee per definire e gestire dal punto di vista finanziario, con reciproca soddisfazione, l ‘ operazione de qua ‘ (doc. n. 16 attore).

Con lettera del 29.7.2011 replicava contestando di non aver dato seguito alla richiesta dell’Amministrazione comunale e rappresentando di essersi attivata per la ricerca di un finanziamento ma che questo, anche per necessità espresse dall’istituto di credito a cui si era rivolta, era subordinata all’adozione dell’aggiudicazione definitiva, che però non vi era stata.

Ciò premesso, deve osservarsi che dalla corrispondenza che si è sopra riportata emerge che il mancato perfezionamento della procedura di gara con l’aggiudicazione definitiva e la stipula del contratto è dovuto principalmente alle problematiche legate ai vincoli di bilancio discendenti dal c.d. patto di stabilità.

Sotto questo profilo, appare tuttavia importante osservare che la necessità di rispettare i vincoli derivanti dal patto di stabilità era una problematica di cui il Comune di era a conoscenza nel momento in cui ha condotto le operazioni di gara.

Ciò è dimostrato innanzitutto dallo studio di fattibilità dimesso dal convenuto sub doc. n. 22, risalente al novembre 2009, in cui si legge chiaramente che ‘ Il progetto delineato in precedenza riverbera evidentemente i suoi effetti anche ai fini del rispetto del patto di stabilità per l’ente. Come già precisato inizialmente, le riflessioni di seguito proposte si basano sull’attuale situazione normativa e dovranno quindi essere riformulate in caso di modifica del quadro legislativo sul tema.
Tenendo conto delle minori entrate previste e delle spese che graverebbero sul bilancio comunale per effetto della costruzione del nuovo stabile, esistono numerose criticità che rischiano di impedire il rispetto del patto di stabilità per gli anni 2010 e seguenti.

Senza voler entrare nel dettaglio delle singole variazioni, basti rilevare in tal senso il possibile effetto prodotto dall’utilizzo del fondo di cassa attualmente accantonato per essere utilizzato a finanziamento dell’opera; nel momento in cui esso verrà pagato (a tutt’oggi previsto nel 2012), infatti, si determinerà per l’ente un pagamento in conto capitale pari a € 3.780.000,00, rilevante ai fini del patto di stabilità e tale, considerati gli attuali equilibri di bilancio, da comportarne l’impossibilità del rispetto (che si ricorda si basa sul raggiungimento di un saldo minimo di entrate-uscite, considerando per la parte corrente gli accertamenti/impegni e per la parte capitale le riscossioni/pagamenti).
Anche se meno evidenti in termini numerici e in parte compensabili con risparmi di spesa ipotizzati nel

presente documento (che peraltro necessitano di una rapida individuazione se esistenti) anche gli effetti prodotti dal progetto sulle voci di parte corrente risultano degni di nota. L’operazione potrebbe infatti riverberare i suoi effetti sul patto:

già dal 2010 a seguito delle maggiori uscite per i canoni di locazione dell’archivio (totale circa € 80.000);

dal 2012 in relazione sia alle mancate entrate corrispondenti all’affitto pagato dalla CCIAA, che alle maggiori spese dovute al pagamento dei canoni di gestione dell’immobile e dei canoni di locazione dell’archivio, pur a fronte del venir meno delle spese di gestione ordinaria e di utenze relative ai vecchi stabili ‘ (cfr. pag. 35).

Tale studio di fattibilità è stato poi posto alla base della determina a contrarre, nelle cui premesse è esplicitamente richiamato, e del bando di gara risalenti a dicembre 2019 (cfr. docc. nn. 3 e 4 attore).

La circostanza che l’Amministrazione comunale fosse a conoscenza della necessità di rispettare i vincoli del patto di stabilità è altresì confermata dall’e -mail del 21.2.2014 del Responsabile dell’Area Economico Finanziaria, in cui si legge che « tutta l’operazione relativa al pagamento dell’importo ‘cash’ previsto nel bando di gara per la costruzione del nuovo municipio è soggetta al patto di stabilità e al limite dei pagamenti di cui all’art. 9 del D.L. 1.7.2009 n. 78 convertito nella legge 3.8.2009 n. 102. Si precisa inoltre che le problematiche legate al patto di stabilità erano già state evidenziate anche in sede di gara della nuova procedura aperta di finanza di progetto per la realizzazione del nuovo municipio ‘ (doc. n. 26 attrice).
Infine, si deve osservare che le disposizioni che regolavano i pagamenti e il patto di stabilità interno per gli enti locali, ossia gli artt. 9 e 9bis del d.l. n. 78/2009, erano entrate in vigore tra luglio e agosto 2019 e dunque erano già vigenti al momento dell ‘adozione della determina a contrarre e della pubblicazione del bando di gara, risalenti, come sopra si è esposto, a dicembre 2009.

Del pari, al momento dell’aggiudicazione provvisoria, risalente a metà luglio 2010 (cfr. doc. n. 5 convenuto), erano già in vigore e dunque dovevano presumersi note all’Amministrazione comunale le modifiche al patto di stabilità interno introdotte dall’art. 2, comma 252, della legge n. 191/2009, vigente dal 1.1.2010.

In quest’ottica, deve ritenersi che il convenuto sia colposamente venuto meno ai suoi doveri di buona fede e correttezza, poiché, pur conoscendo i rischi legati alla necessità di rispettare il patto di stabilità:

-ha bandito la gara,

-ha aggiudicato provvisoriamente la concessione a

-ha approvato con delibera di Giunta Comunale n. 350 del 20.9.2010 il progetto preliminare chiedendo delle variazioni progettuali, demandando ‘ al Dirigente dell’Area Servizi al Territorio, competente per materia, il prosieguo del procedimento, inteso ad ottenere le modifiche/integrazioni al progetto preliminare sopra indicate, ai fini dell’aggiudicazione definitiva della concessione di cui trattasi e della stipula del relativo contratto, nel rispetto delle prescrizioni del disciplinare di gara ‘ (cfr. doc. n. 6 attore e docc. nn. 6 e 7 convenuto),
e soltanto dopo aver ricevuto tali integrazioni progettuali ad ottobre 2010 (cfr. docc. nn. 7 e 8 attore) e un sollecito di a novembre 2010 (cfr. doc. n. 10 convenuto) ha rappresentato nel dicembre 2010 per la prima volta la necessità di un incontro per discutere delle problematiche derivanti dal rispetto del patto di stabilità (cfr. doc. n. 13 convenuto).

In altri termini, l’Amministrazione comunale ha deciso di attivarsi per affrontare sul piano pratico la portata dei vincoli derivanti dal patto di stabilità soltanto dopo aver dato impulso alla procedura di gara, aver emesso l’aggiudicazione provvisoria, aver chiesto e ottenuto delle modifiche al progetto preliminare, mentre tale aspetto avrebbe dovuto essere meglio approfondito e chiarito sin dall’inizio, perché il ben sapeva della portata delle previsioni contenute nel d.l. n. 78/2009.

Né si poteva pretendere che fosse a dover essere edotta o ad approfondire sin dall’inizio della procedura di gara la problematica della compatibilità o meno con le previsioni del patto di stabilità degli impegni finanziari derivanti dall’esecuzione dei lavori.

Da un lato, infatti, la società non è certamente a conoscenza della contabilità dell’Amministrazione comunale; dall’altro, esula dagli oneri di normale diligenza imporre al contraente di una procedura ad evidenza pubblica un approfondimento della tematica sopra indicata, vieppiù laddove -come nella fattispecie in esame -la P.A. ne fosse ben a conoscenza e, nonostante ciò, avesse deciso di procedere con la procedura di gara.

Il soggetto che presenta l’offerta di una procedura ad evidenza pubblica, invero, ben può confidare che la P.A. che l’ha bandita abbia analizzato le problematiche di sostenibilità economica e finanziaria dell’opera o del servizio o della fornitura messa a gara, posto che tale verifica è un onere di diligenza che spetta alla stessa P.A., che è a conoscenza sia delle complesse norme di contabilità pubblica -che certamente non possono essere approfondite dagli operatori economici -sia soprattutto delle proprie condizioni economiche, patrimoniali e finanziarie.
Nella fattispecie in esame, dunque, ben si può ritenere che vi fosse in capo a un affidamento a che il convenuto avesse preventivamente verificato la sostenibilità dell’operazione sul piano economico finanziario e alla positiva conclusione della procedura di gara.

Sotto quest’ultimo profilo, come si è già detto, l’Amministrazione comunale non si era limitata all’aggiudicazione provvisoria, ma aveva anche approvato il progetto preliminare prescrivendo l’introduzione di varianti progettuali e demandando al Responsabile dell’Area Servizi al Territorio la prosecuzione del procedimento nella prospettiva dell’aggiudicazione definitiva.

dunque, ben poteva confidare che, una volta apportate le modifiche richieste come ha effettivamente fatto, il Comune di non ravvisasse più alcun ostacolo alla conclusione del contratto.

Così, invece, non è stato, posto che, come si è visto, l’Amministrazione comunale ha sollevato la problematica del rispetto dei vincoli derivanti dal patto di stabilità, prima colposamente non verificata.

I successivi sviluppi della vicenda inducono a ritenere che l’affidamento di in merito all’adozione dell’aggiudicazione definitiva potesse dirsi concreto quantomeno fino ai primi mesi del 2011, poiché:

-la comunicazione del 23.12.2010 rappresentava per la prima volta la problematica del patto di stabilità e conteneva una mera richiesta di disponibilità ad un confronto, poi avvenuto a gennaio 2011;

-a febbraio 2011 il , nell’archiviare il procedimento di autotutela e nonostante fosse in attesa di notizie da parte di in merito al reperimento del finanziamento bancario, aveva comunque ‘ disposto la prosecuzione del procedimento di gara ai fini dell’aggiudicazione definitiva della concessione di cui trattasi ‘ e con ciò aveva contribuito ad avallare l’affidamento di alla positiva conclusione della procedura di gara;

-nei mesi successivi non aveva dato notizie all’Amministrazione comunale in merito al reperimento del finanziamento e ciò perché per ottenere quest’ultimo riteneva imprescindibile la conclusione della procedura con l’aggiudicazione definitiva, prospettiva invece non condivisa dal convenuto, come emerge dallo scambio di corrispondenza intercorso tra le parti tra inizio giugno e fine luglio 2011, che segna una chiara divergenza di posizioni tra il in merito allo sviluppo del procedimento idonea
a far venir meno l’affidamento sulla sua positiva conclusione.

Per quanto concerne, invece, le altre circostanze evidenziate dal convenuto, deve ritenersi che le stesse non fossero dirimenti ad escludere l’affidamento di cui si è dato conto.

L’Amministrazione comunale invoca la pendenza del ricorso al T.A.R. Veneto proposto da avverso l’aggiudicazione provvisoria, ma omette di considerare che, nell’archiviare il procedimento di autotutela, essa aveva chiaramente dimostrato di dubitare seriamente dell’ammissibilità del ricorso, rilevando che la ricorrente non poteva ‘ dirsi titolare di interesse strumentale all’annullamento della gara, in quanto non partecipato alla stessa ‘ e che, pertanto vantava ‘ solo un interesse di mero fatto, come tale non riconosciuto dall’ordinamento ‘.
Tale presa di posizione, unitamente a quanto rilevato sull’interesse pubblico alla sollecita conclusione della procedura e al fatto che -come si è visto -era stata disposta la prosecuzione della procedura per l’aggiudicazione definitiva poteva ben indurre a ritenere non ostativa la pendenza del ricorso al .

Né l’affidamento poteva dirsi insussistente per le problematiche legate alla bonifica dell’area di cantiere e alla necessità di trovare un accordo con il poiché dalla documentazione in atti non emerge che il Comune di avesse prospettato a

che tale circostanza costituiva un ostacolo alla stipulazione del contratto.

Ad ogni buon conto, come correttamente evidenziato dall’attore, le risorse per la bonifica ben avrebbero potuto essere reperite attivando le due garanzie fidejussorie di cui si dà atto a pag. 24 dello studio di fattibilità dimesso dal convenuto sub doc. n. 22, in cui si legge che ‘ Sono attive due polizze fidejussorie: la polizza RAGIONE_SOCIALE n° 262904006 per euro 864.000,00 (bonifica Area Nord e Mensa ) e la polizza RAGIONE_SOCIALE n° 248800794 per euro 408.000,00 relativa all’area ex Grandi impianti. Beneficiaria di tali garanzie è la Provincia di Treviso, Ente deputato a certificare la bonifica del sito ‘.
Sono irrilevanti, infine, anche le questioni relative alla disponibilità dell’area del

per accedere all’area di cantiere e al riacquisto da parte dell’Amministrazione comunale della disponibilità dell’immobile ove era ubicata la sezione distaccata di del Tribunale di Treviso.

Si tratta, infatti, di problematiche emerse successivamente ai primi mesi del 2011 -momento in cui, per i motivi sopra esposti, l’affidamento era venuto meno giacché nella corrispondenza tra le parti la problematica dell’accesso all’area di cantiere è emersa soltanto nel 2013 (cfr. doc. n. 21 attore) e la soppressione della sezione distaccata di del Tribunale di Treviso era stata disposta con D. Lgs. n. 155/2012, entrato in vigore dal 13.9.2013.

L’acclarata violazione da parte dell’Amministrazione comunale dei doveri di buona fede e correttezza determina l’obbligo della stessa di risarcire il danno maturato in capo a

fino ai primi mesi dell’anno 2011, che tuttavia deve essere circoscritta al solo interesse negativo, ossia alle spese inutilmente effettuate quanto al danno emergente e alla perdita di occasioni contrattuali favorevoli per quanto concerne il lucro cessante, con esclusione, per converso, del c.d. interesse positivo, ossia dell’utile che avrebbe potuto essere ritratto dalla conclusione del contratto (cfr., ex multis , Cass. n. 28404/2024).

Quanto si è appena detto è di per sé sufficiente ad escludere che il possa pretendere il risarcimento della somma di € 1.367.739,00 quale utile risultante dal Piano Economico Finanziario che avrebbe percepito laddove fosse stato stipulato il contratto, poiché tale somma corrisponde proprio al c.d. interesse positivo, che, come si è detto sopra, non può essere risarcito.

Sotto altro profilo, non è nemmeno possibile procedere ad una quantificazione in via equitativa del lucro cessante, poiché l’attore non ha allegato specificamente né comprovato alcunché in punto di perdita di occasioni contrattuali favorevoli.

Per quanto riguarda, invece, le voci di spesa chieste a titolo di danno emergente, possono essere senz’altro riconosciuti quale danno gli oneri di progettazione per l’ammontare di € 33.634,83, che emergono dai docc. nn. 29, 34, 41, 42, 43, 44, 45, 46, 47, 48, 49, 50, 51 e 52 dimessi dal Fallimento, ossia le istanze di insinuazione al passivo e le fatture dei professionisti, lo stato passivo in cui sono state ammesse e i piani di riparto.

Le contestazioni del non sono condivisibili, poiché

-è irrilevante che difetti la prova dell’intervenuto pagamento di tali somme, giacché il danno sussiste per il semplice fatto che i debiti verso i professionisti sono stati ammessi al passivo, incrementando l’esposizione debitoria della società e comunque l’attore ha anche dimesso i piani di riparto e le fatture emesse dai soggetti che hanno ricevuto il pagamento (cfr. docc. nn. 47, 48, 49, 50, 51 e 52 );

-sul piano presuntivo, l’effettiva esecuzione della prestazione può desumersi dall’intervenuta ammissione al passivo delle somme in sede fallimentare, posto che il G.D. non avrebbe adottato tale provvedimento laddove le istanze non fossero state riferibili a prestazioni effettivamente svolte;

-la congruità delle somme richieste dai vari professionisti è comprovata dal fatto che, come si

legge nelle istanze di insinuazione al passivo, l’Ordine di Treviso con provvedimento n. 35/2014 del 7.11.2014 ha rilasciato parere favorevole di congruità e il relativo provvedimento è stato dimesso in sede di insinuazione al passivo (cfr. docc. nn. 29, 41, 42, 43, 44 e 45);

-il nesso di causalità è evidente, poiché si tratta di oneri legati alla partecipazione alla gara poi non conclusa dall’Amministrazione comunale per una negligenza a lei imputabile legata all’inadeguatezza delle verifiche condotte in punto di compatibilità degli esborsi con il patto di stabilità.

Possono essere riconosciuti come voce di danno emergente anche gli oneri per la consulenza legale prestata in favore di dall’avv. COGNOME in relazione alla procedura di gara, comprensiva anche del procedimento di autotutela.

Il professionista, in sede di insinuazione al passivo, aveva chiesto la somma di € 4.000,00 oltre accessori (cfr. doc. n. 30 attore, pag. 13), che l’attore ha ridotto a € 2.000,00, oltre accessori, tenuto conto della percentuale di riduzione operata in sede di ammissione del credito allo stato passivo (cfr. docc. nn. 34 e 46 attore).

Tale somma può essere senz’altro riconosciuta, da un lato perché come i compensi per i professionisti -si tratta di un onere legato alla partecipazione alla gara e dall’altro perché può ritenersi congrua alla luce dei parametri per l’attività stragiudiziale previsti dal D.M. n. 55/2014.

Per quanto riguarda le restanti contestazioni del convenuto, è sufficiente rinviare a quanto sopra si è esposto circa gli oneri per l’attività dei progettisti.

Il , inoltre, chiede a titolo di danno emergente i compensi corrisposti ai componenti del collegio sindacale, ma tale voce non può essere riconosciuta, perché non è stata raggiunta la prova che l’aumento di capitale a seguito del quale è stato necessario nominare il collegio sindacale fosse motivato dalla partecipazione alla gara.

Occorre considerare, infatti, che:

-nella delibera di aumento del capitale sociale del 13.4.2010 (cfr. doc. n. 32 attore) non è indicata alcuna motivazione;

-l’e -mail dimessa dall’attore sub doc. n. 37 non offre sufficienti elementi, trattandosi di uno scritto proveniente da un terzo che fa generico riferimento ad un ‘ appalto pubblico in scadenza ‘, senza contenere alcuna specificazione in merito al fatto che si trattasse della procedura oggetto di causa;

-i capitoli di prova per testi nn. 1 e 2 articolati dall’attore nella memoria n. 2 sono inammissibili in quanto demandano al testimone l’espressione di valutazioni non consentite in merito al legame causale tra l’aumento di capitale, la nomina del collegio sindacale e la partecipazione alla gara (‘ v ero che la società ha proceduto … all’aumento di capitale sociale … all’esclusivo fine di partecipare alla gara bandita dal per la realizzazione di nuovi uffici comunali ‘ e ‘ vero che a seguito dell’aumento di capitale … si è reso necessario procedere alla costituzione dell’organo di controllo societario ‘, enfasi aggiunte);
-il capitolo di prova per testi n. 3 articolato dall’attore nella memoria n. 3 è inammissibile perché riguarda un fatto non allegato nei termini di preclusione assertiva (ossia il fatto che i sindaci avessero ricevuto l’e -mail dimessa dall’attore sub doc. n. 37), perché ancora una volta demanda al teste una valutazione non consentita (‘ con la quale veniva sollecitata la definizione delle formalità di nomina del collegio sindacale conseguente all’aumento del capitale sociale al fine di consentire la partecipazione della al bando relativo al del ‘, enfasi aggiunta) e infine perché aggiunge all’email un contenuto non risultante dal tenore letterale della stessa (ossia che il ‘ bando di appalto pubblico in scadenza ‘ fosse quello oggetto di causa).
In ogni caso, anche volendo ritenere che l’aumento di capitale fosse stato deliberato per partecipare alla procedura ad evidenza pubblica di cui si discute nella presente sede, non sarebbe comunque possibile riconoscere quale voce di danno emergente le spese per i compensi del collegio sindacale per mancanza del nesso di causalità, dovendosi considerare che aveva liberamente scelto di dotarsi dei requisiti per partecipare alla gara indetta dal Comune di per l’accorpamento degli uffici comunali e che verosimilmente le consentivano anche
di partecipare ad altre gare.

Ciò, a ben vedere, differenzia i compensi del collegio sindacale dalle spese tecniche e legali che sopra si sono riconosciute, poiché queste ultime sono strettamente correlate e conseguenti alla partecipazione alla procedura di gara che l’Amministrazione comunale ha gestito in modo contrario a diligenza, correttezza e buona fede per i motivi sopra esposti.

Infine, va precisato che:

-non vi è alcuna prova dell’esistenza di un legame causale tra la mancata aggiudicazione definitiva e l’apertura della procedura di fallimento di posto che quanto si legge sul punto nella relazione ex art. 33 l. fall. dimessa dal sub doc. n. 2 è una mera valutazione del legale rappresentante di non supportata da specifiche

allegazioni di carattere tecnico-contabile;

-l’attore, comunque, si è limitato a sostenere tale tesi a pag. 2 dell’atto di citazione, ma poi non ha né chiesto né quantificato né dimostrato il relativo danno;

-l’eccezione ex art. 1227 c.c. proposta dal convenuto è infondata perché nel periodo in cui è stato riconosciuto sussistente un affidamento meritevole di tutela non vi erano i presupposti per proporre al un ricorso avverso il silenzio, visto che -come si è detto sopra -erano in corso delle trattative tra le parti volte a trovare una soluzione alle problematiche derivanti dal patto di stabilità, che l’Amministrazione comunale aveva comunque trascurato di prendere in adeguata considerazione all’epoca della pubblicazione del bando di gara e delle successive operazioni.
In conclusione, il va condannato al risarcimento del danno in favore del

nella misura di € 3 5.634,83, oltre accessori sulla somma di € 2.000,00 titolo di spese di consulenza legale, oltre rivalutazione ed interessi.

riconosciuta a

La rivalutazione dovrà essere calcolata sull’importo delle singole fatture dei progettisti e del difensore, con decorrenza dalla data di emissione delle fatture sino alla pronuncia della presente sentenza.

Gli interessi andranno calcolati al tasso legale sull’importo delle singole fatture progressivamente rivalutato come sopra (Cass., SS.UU., n. 1712/1995) e sempre con decorrenza dalla data di emissione delle fatture sino alla pronuncia della presente sentenza.

Infine, gli importi in sorte capitale sopra indicati, maggiorati della rivalutazione e degli interessi calcolati come sopra, saranno produttivi di interessi legali dalla data della pubblicazione del presente provvedimento sino al saldo effettivo.

*

Le spese di lite del presente giudizio vanno poste a carico dell’Amministrazione comunale, siccome soccombente.

I compensi si liquidano facendo applicazione dei valori medi previsti dal D.M. n. 55/2014 per le controversie di valore compreso tra € 26.000,01 ed € 52.000,00, tenuto conto dell’importo del risarcimento del danno che è stato riconosciuto.

Il , inoltre, andrà condannato a rifondere al le spese di lite del regolamento preventivo di giurisdizione, in quanto originato da un’eccezione di giurisdizione da esso sollevata ma riconosciuta come infondata dalla Corte di Cassazione, peraltro sulla base di

orientamenti giurisprudenziali già esistenti.

I compensi per tale fase si liquidano prendendo a riferimento i valori medi previsti dal D.M. n. 55/2014 per i giudizi avanti la Corte di Cassazione di valore indeterminabile, complessità media. In assenza di nota spese, le anticipazioni vengono liquidate come da risultanze del fascicolo di causa.

P.Q.M.

definitivamente pronunciando nella causa n. 8114/2020 R.G.

contro

il promossa da

, ogni altra diversa domanda ed eccezione respinta:

1) condanna il a versare al la somma di € 35.634,83, oltre accessori sulla somma di € 2.000,00 riconosciuta per le spese di consulenza legale, oltre rivalutazione e interessi legali -da calcolarsi dalla data delle fatture dei progettisti e del legale a quella della pubblicazione della presente sentenza e, quanto alla rivalutazione, sull’importo del le singole fatture e, quanto agli interessi, sull’importo delle singole fatture progressivamente rivalutato fino alla data di pubblicazione della presente sentenza -oltre interessi legali sulla somma così determinata dalla data della pubblicazione della presente sentenza al saldo effettivo;
condanna il a rifondere al le spese di lite del presente giudizio e del procedimento di regolamento preventivo di giurisdizione, che si liquidano in € 14.201,00 per compensi (€ 7.616,00 per il presente giudizio ed € 6.585,00 per il procedimento di regolamento preventivo di giurisdizione), € 3.399,00 per anticipazioni (riferibili esclusivamente al presente giudizio, in assenza di documentazione relativa al regolamento preventivo), oltre spese generali nella misura del 15% dei compensi e accessori come per legge.
Venezia, 9 luglio 2025 Il Giudice estensore dott. NOME COGNOME

Il Presidente dott.ssa NOME COGNOME