Responsabilità funzionario pubblico: chi paga?

La Corte di Cassazione ha stabilito che la responsabilità per una prestazione lavorativa resa a un ente locale senza un formale impegno di spesa ricade direttamente sul funzionario pubblico che l’ha autorizzata, non sull’ente. Due collaboratori, dopo aver continuato a lavorare per un Comune oltre la scadenza del loro contratto, si sono visti negare l’azione per ingiustificato arricchimento contro l’ente. La Corte ha chiarito che, in questi casi, l’obbligazione sorge esclusivamente nei confronti del funzionario, escludendo la responsabilità del Comune.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 10 ottobre 2025 in Diritto Civile, Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Responsabilità Funzionario Pubblico: Chi Paga per Prestazioni Senza Contratto?

La questione della responsabilità del funzionario pubblico per obbligazioni assunte in nome e per conto di un ente locale senza le dovute coperture contabili è un tema cruciale per chiunque si rapporti professionalmente con la Pubblica Amministrazione. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio fondamentale: in assenza di un formale impegno di spesa, il debito non ricade sull’ente, ma direttamente sul dirigente o funzionario che ha consentito la prestazione. Analizziamo questa importante decisione.

I Fatti del Caso

Due collaboratori avevano lavorato per un Comune in base a contratti di collaborazione coordinata e continuativa legati a un specifico progetto. Alla scadenza formale dei contratti, fissata per il 31 dicembre 2008, i due professionisti avevano di fatto continuato a prestare la loro attività per altri sei mesi, fino al 30 giugno 2009.

Non avendo ricevuto il compenso per questo periodo extra-contrattuale, si erano rivolti al Tribunale per ottenere il pagamento, sostenendo l’illegittimità della reiterazione dei contratti e chiedendo il risarcimento del danno.

Il Tribunale di primo grado aveva accolto parzialmente la loro domanda, riconoscendo il diritto a un indennizzo per ingiustificato arricchimento a carico del Comune. La Corte d’Appello, tuttavia, aveva ribaltato la decisione, ritenendo inammissibile tale azione contro l’ente locale. La controversia è quindi giunta dinanzi alla Corte di Cassazione.

La Decisione della Corte e la Responsabilità del Funzionario Pubblico

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dei collaboratori, confermando la decisione della Corte d’Appello. Il punto centrale della sentenza ruota attorno all’interpretazione dell’art. 191 del D.Lgs. n. 267/2000 (Testo Unico degli Enti Locali).

Secondo la Suprema Corte, quando un’obbligazione viene assunta per un ente locale senza una preventiva e formale delibera che autorizzi la spesa e ne attesti la copertura finanziaria, si crea un’eccezione al normale principio di “immedesimazione organica”. In altre parole, l’azione del funzionario non è più imputabile all’ente, ma diventa un’azione personale.

Di conseguenza, il rapporto obbligatorio sorge direttamente ed esclusivamente tra il terzo fornitore (in questo caso, i collaboratori) e il funzionario o amministratore che ha permesso l’esecuzione della prestazione in violazione delle norme contabili.

L’Inammissibilità dell’Azione di Ingiustificato Arricchimento

Un corollario diretto di questo principio è l’impossibilità per il creditore di agire contro l’ente pubblico con l’azione di ingiustificato arricchimento (art. 2041 c.c.). Tale azione ha infatti carattere “sussidiario”, cioè può essere esperita solo quando non vi sia un’altra azione specifica per ottenere tutela. Poiché la legge individua un soggetto specifico contro cui agire – il funzionario inadempiente – viene a mancare il presupposto della sussidiarietà, rendendo l’azione contro l’ente inammissibile.

Le Motivazioni

La Corte ha motivato la sua decisione sulla base di un consolidato orientamento giurisprudenziale volto a salvaguardare la regolarità contabile e la sana gestione finanziaria degli enti locali. La violazione delle procedure di spesa, in particolare la mancanza dell’impegno contabile, determina una netta “frattura” del rapporto tra il funzionario e l’ente. L’attività del funzionario, posta in essere al di fuori delle regole, non può essere riferita all’ente stesso.

Questa rigorosa interpretazione impedisce che le finanze pubbliche possano essere gravate da obbligazioni sorte in modo irregolare, ponendo la responsabilità del funzionario pubblico come scudo a protezione dell’erario. L’unica possibilità per l’ente di farsi carico del debito è attraverso la procedura formale del “riconoscimento del debito fuori bilancio” (art. 194 D.Lgs. 267/2000), che richiede una delibera specifica dell’organo competente e una valutazione dell’utilità dell’arricchimento per l’ente.

Le Conclusioni

La sentenza ribadisce un messaggio chiaro per professionisti e imprese che lavorano con gli enti locali: è fondamentale assicurarsi sempre che ogni prestazione sia supportata da un valido contratto e, soprattutto, da un formale e preventivo impegno di spesa. Lavorare “di fatto” o sulla base di rassicurazioni verbali espone al grave rischio di non poter recuperare il proprio credito dall’ente pubblico. L’unica via, in tali casi, è rivalersi personalmente sul funzionario che ha autorizzato la prestazione, con tutte le difficoltà che ne possono conseguire. Per i funzionari pubblici, invece, emerge la conferma di una stringente responsabilità personale e patrimoniale in caso di violazione delle norme di contabilità pubblica.

Chi è responsabile per il pagamento di una prestazione professionale resa a un Comune senza un formale impegno di spesa?
Secondo la Corte di Cassazione, il rapporto obbligatorio sorge direttamente ed esclusivamente con l’amministratore o il funzionario che ha consentito la prestazione, violando le norme contabili. Pertanto, è il funzionario a essere personalmente responsabile del pagamento.

È possibile agire contro un ente locale per ingiustificato arricchimento se la prestazione è stata eseguita senza contratto?
No, non è possibile. L’azione di ingiustificato arricchimento è sussidiaria, cioè si può utilizzare solo se non esistono altri rimedi. Dato che la legge prevede la possibilità di agire direttamente contro il funzionario responsabile, questa azione specifica esclude quella, più generica, contro l’ente.

Cosa significa che la violazione delle norme contabili “rompe il rapporto di immedesimazione organica”?
Significa che l’azione del funzionario, quando viola le regole sulla spesa pubblica, non è più considerata un’azione dell’ente pubblico. Il funzionario agisce come un privato e se ne assume la responsabilità personale, interrompendo il legame che normalmente imputa i suoi atti alla Pubblica Amministrazione per cui lavora.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 33357 Anno 2024

Civile Sent. Sez. L Num. 33357 Anno 2024

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 19/12/2024

SENTENZA

sul ricorso n. 36600/2019 proposto da:

COGNOME NOME e COGNOME Salvatore, rappresentati e difesi dall’Avv. NOME COGNOME e domiciliati in Roma, presso la Cancelleria della Corte di cassazione;

-ricorrenti –

contro

COGNOME NOME COGNOME rappresentata e difesa dall’Avv. NOME COGNOME e elettivamente domiciliata in Roma, presso la Cancelleria della Corte di cassazione;

-controricorrente-

nonché

Comune di Crotone, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avv. NOME COGNOME e domiciliato in Roma, presso la Cancelleria della Corte di cassazione;

-controricorrente-

nonché

COGNOME Domenico;

-intimato- avverso la SENTENZA della CORTE D’APPELLO DI CATANZARO n. 1099/2019, pubblicata il 30 settembre 2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 3/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

udite le conclusioni del P.M. in persona del Sostituto Procuratore generale NOME COGNOME che ha concluso per l’accoglimento del ricorso;

udito l’Avv. NOME COGNOME per il Comune di Crotone, che ha domandato il rigetto del ricorso.

SVOLGIMENTO DEL PROCESSO

NOME COGNOME e NOME COGNOME hanno adito il Tribunale di Crotone perché dichiarasse l’illegittimità della reiterazione della sottoscrizione dei contratti di collaborazione coordinata e continuativa da loro conclusi con il Comune di Crotone (con scadenza 31 dicembre 2008) e per fare accertare che il rapporto di cococo relativo al programma PIC Urban 2, formalmente cessato il 31 dicembre 2008, si era protratto fino al 30 giugno 2009, con condanna della P.A. a risarcire il danno e a pagare la somma maturata fra il 31 dicembre 2008 e il 30 giugno 2009.
Si è costituito il Comune di Crotone.

Nel procedimento sono stati citati come terzi garanti i dirigenti del Comune di Crotone NOME COGNOME e NOME COGNOME

Il Tribunale di Crotone, con sentenza n. 35/2018, ha in parte accolto il ricorso, con riferimento alle retribuzioni non corrisposte per il periodo dal 31 dicembre 2008 al 30 giugno 2009.

In particolare, pur avendo accertato la legittimità dei contratti intercorsi fra le parti, ha rilevato che i lavoratori avevano continuato a prestare di fatto la loro opera professionale anche dopo la scadenza del contratto relativo al programma denominato ‘Pic Urban 2’, prevista per il 31 dicembre 2008, così dichiarando il diritto degli interessa ti alla corresponsione del compenso per l’ingiustificato arricchimento conseguito dalla P.A., il cui pagamento ha posto a carico del Comune di Crotone.
Inoltre, ha rigettato la domanda di garanzia rivolta dal Comune di Crotone nei confronti di NOME COGNOME in quanto essa era cessata dall’incarico nel 2003, e ha dichiarato nulla quella proposta contro NOME COGNOME che era subentrato, atteso che era rimasta carente l’indicazione degli ‘elementi costituenti una qualsiasi tipologia di condotta illegittima in capo al dirigente’ .

Il Comune di Crotone ha proposto appello che la Corte d’appello di Catanzaro, nel contraddittorio delle parti, con sentenza n. 1099/2019, ha accolto.

L a corte territoriale ha ritenuto non ammissibile l’azione di ingiustificato arricchimento verso l’ente locale in un caso, come quello in esame, in cui la prestazione lavorativa sia stata ‘di fatto’ resa in assenza di un titolo formale e della previa procedura di impegno contabile.

Ha rilevato, altresì, che, in una situazione come quella di lite, il rapporto obbligatorio era sorto direttamente nei confronti del funzionario che aveva consentito l’esecuzione della prestazione senza titolo.

La Corte d’appello di Catanzaro ha pure rigettato l’ulteriore domanda che gli originari ricorrenti avevano formulato in subordine, rivendicando il pagamento di quanto di giustizia dalla P.A. o dal terzo chiamato, per tale dovendosi intendere il dirigente COGNOME

Essa ha precisato, in ordine al COGNOME, che la domanda era inammissibile in quanto nuova, mentre, per ciò che interessa la posizione del Comune di Crotone,

ha evidenziato che la richiesta era sprovvista di una causa petendi diversa da quella posta a fondamento dell’azione accolta in primo grado.

NOME COGNOME e NOME COGNOME hanno proposto ricorso per cassazione sulla base di un motivo.

Il Comune di Crotone e NOME COGNOME si sono difesi con distinti controricorsi.

NOME COGNOME non ha svolto difese.

I ricorrenti hanno depositato memoria.

La causa, dapprima avviata alla decisione camerale, con ordinanza interlocutoria n. 20511 del 124 luglio 2024, è stata rinviata a nuovo ruolo per la trattazione in udienza pubblica in ragione della rilevanza della questione giuridica che costituisce l’oggetto principale della controversia relativa a stabilire se l’incarico di prestazione professionale che sia stato svolto, in favore di un ente locale, in mancanza di una formale delibera di assunzione di impegno contabile ex art. 191 del d.lgs. n. 267 del 2000, anche con contratti di collaborazione coordinata e continuativa, comporti l’instaurazione del rapporto obbligatorio direttamente ed esclusivamente con l’amministratore o il funzionario che abbia consentito la prestazione oppure se resti esperibile nei confronti dell’ente quantomeno l’azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c.
Il ricorso assume interesse anche perché concerne dei contratti di collaborazione coordinata e continuativa.

In particolare, su tale questione con la suddetta ordinanza è stato sollecitato il contraddittorio, ex art. 384, comma 3, c.p.c.

MOTIVI DELLA DECISIONE

Con un unico motivo i ricorrenti lamentano la violazione e falsa applicazione dell’art. 7, comma 5 bis, dell’art. 17, comma 1 lett. d), e dell’art. 36, commi 5 e 5 quater del d.lgs. n. 165 del 2001 e dell’art. 36, comma 1, Cost.

Gli interessati rappresentano che la corte territoriale avrebbe errato nell’affermare che, con riferimento ai contratti di lavoro indebitamente conclusi

da un dirigente della P.A. con terzi, non fosse configurabile una responsabilità di tale P.A.

Inoltre, l’art. 7, commi 5 bis e 6, del d.lgs. n. 165 del 2001, richiamato, indirettamente, dalla Corte d’appello di Catanzaro, non avrebbe regolato la fattispecie, riferendosi ai contratti di collaborazione che si concretizzano in prestazioni di lavoro esclusivamente personale e agli incarichi individuali con contratti di lavoro autonomo, con la conseguenza che non sarebbe stata configurabile una responsabilità dei funzionari.

Il giudice di appello avrebbe, poi, erroneamente applicato anche l’art. 36, commi 5 e 5 quater, del d.lgs. n. 165 del 2001.

In ogni caso , avrebbe dovuto rilevare anche l’esistenza di un contatto sociale.

La doglianza è infondata.

Infatti, la S.C. ha chiarito che l’ incarico di prestazione professionale che sia stato svolto, in favore di un ente locale, in mancanza di una formale delibera di assunzione di impegno contabile ex art. 191 del d.lgs. n. 267 del 2000 comporta l’instaurazione del rapporto obbligatorio direttamente con l’amministratore o il funzionario che abbia consentito la prestazione, non risultando esperibile nei confronti dell’ente l’azione di ingiustificato arricchimento ex art. 2041 c.c., per difetto del requisito della sussidiarietà, salvo che esso non riconosca a posteriori il debito fuori bilancio, ai sensi dell’art. 194 del d.lgs. predetto ( Cass., Sez. 6-3, n. 17940 del 9 luglio 2018; Cass., Sez. 6-3, n. 11036 del 9 maggio 2018; Cass., Sez. 3, n. 12608 del 19 maggio 2017).
In particolare, ha affermato che il funzionario che abbia attivato un impegno di spesa per l’ente locale senza l’ osservanza dei relativi controlli contabili (ossia al di fuori dello schema procedimentale previsto dalle norme cd. di evidenza pubblica), risponde ai sensi dell’art. 23, comma 4, del d.l. n. 66 del 1989, conv., con modif., dalla legge n. 144 del 1989 – degli effetti di tale attività di spesa verso il terzo contraente il quale è, pertanto, tenuto ad agire direttamente e personalmente nei suoi confronti e non già in danno dell’ente, essendo preclusa anche l’azione di ingiustificato arricchimento per carenz a del necessario requisito della sussidiarietà, che non ricorre quando sia esperibile altra azione non solo

contro

l’arricchito, ma anche verso persona diversa; né può ipotizzarsi una responsabilità dell’ente ex art. 28 Cost., presupponendo tale norma che l’attività del funzionario sia riferibile all’ente medesimo, mentre la violazione delle regole contabili determina una frattura del rapporto di immedesimazione organica con la P.A. (Cass., Sez. 1 , n. 15145 dell’ 11 giugno 2018).

Ciò perché l’art. 191 del d.lgs. n. 267 del 2000 prevede un rapporto obbligatorio diretto tra il fornitore e il funzionario che ha consentito, in violazione delle regole contabili, l’acquisizione di beni o servizi in favore dell’ente pubblico, così esclude ndo la possibilità di esperire nei confronti di quest’ultimo l’azione sussidiaria di ingiustificato arricchimento, anche se tale norma riguarda esclusivamente gli enti locali, elencati nell’art. 2 del citato d.lgs., non essendo suscettibile di applicazione analogica essendo di natura eccezionale, sicché, ove le prestazioni siano state eseguite in favore di enti pubblici diversi, il fornitore, non avendo a disposizione altre azioni, può agire ex art. 2041 c.c. nei confronti degli enti stessi (Cass., Sez. 1, n. 5130 del 26 febbraio 2020).
Infatti, in tema di assunzione di obbligazioni da parte degli enti locali, qualora le obbligazioni siano state assunte senza un previo contratto e senza l’osservanza dei controlli contabili relativi alla gestione dello stesso, al di fuori delle norme c.d. ad evidenza pubblica, insorge un rapporto obbligatorio direttamente tra chi abbia fornito la prestazione e l’amministratore o il funzionario inadempiente che l’abbia consentita. Ne consegue che, potendo il terzo interessato agire nei confronti del funzionario, per la mancanza dell’elemento della sussidiarietà, non è ammissibile l’azione di ingiustificato arricchimento nei confronti dell’ente locale, il quale può soltanto riconoscere a posteriori , ex art. 194 d.lgs. n. 267 del 2000 -nei limiti dell’utilità dell’arricchimento puntualmente dedotto e dimostrato – il debito fuori bilancio. Tale riconoscimento deve avvenire espressamente, con apposita deliberazione dell’organo competente, e non può essere desunto dal mero comportamento degli organi r appresentativi dell’ente, insufficiente ad esprimere un apprezzamento di carattere generale in ordine alla conciliabilità dei relativi oneri con gli indirizzi di fondo della gestione economico finanziaria dell’ente e con le scelte amministrative (Cass., Sez. 1, n. 30109 del 21 novembre 2018).
Privo di pregio è, poi, il riferimento dei ricorrenti all’art. 7, commi 5 bis e 6, del d.lgs. n. 165 del 2001.

Innanzitutto, tale riferimento è assente nella pagina (la sei) della sentenza di appello indicata nel ricorso.

Inoltre, la corte territoriale in detta pagina ha solo richiamato le disposizioni poste a fondamento, dai medesimi ricorrenti, ‘degli ulteriori titoli alternativi’ sui quali era basata la pretesa azionata, per poi giustificare l’inapplicabilità dell’art. 36 d.lgs. n. 165 del 2001 e dell’art. 2126 c.c. in quanto era stata ormai esclusa dal primo giudice, con statuizione passata in giudicato, l’illegittimità dei contratti di collaborazione coordinata e continuativa oggetto del contendere ed era incontestata la natura parasubordinata del rapporto intercorso tra le parti (nessuno di questi accertamenti è stato qui censurato, con l’effetto che la legittimità dei contratti e la natura parasubordinata del rapporto sono ormai circostanze definitivamente verificate).
Le considerazioni di cui sopra escludono, quindi, che la Corte d’appello di Catanzaro abbia violato l’art. 36, commi 5 e 5 quater, del d.lgs. n. 165 del 2001 o i principi in tema di responsabilità da contatto sociale.

2) Il ricorso è rigettato.

Le spese di lite del giudizio di cassazione sono compensate fra le parti, ai sensi dell’art. 92 c.p.c., attesa la complessità della vicenda processuale .

Si attesta che sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso principale (d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater), se dovuto.

P.Q.M.

La Corte,

rigetta il ricorso;

compensa le spese di lite;

attesta che sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quello

previsto per il ricorso principale (d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater), se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della IV Sezione Civile, il 3

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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