Responsabilità ente pubblico: frana e danno a terzi

Un caso di danni da frana solleva la questione della responsabilità dell’ente pubblico. I giudici di merito hanno condannato Comune e Provincia in solido. La Cassazione, con ordinanza interlocutoria, ha rimesso la causa alla pubblica udienza per la particolare rilevanza delle questioni sulla configurabilità e i limiti della responsabilità dell’ente pubblico in eventi di dissesto idrogeologico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 ottobre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Responsabilità Ente Pubblico per Danni da Frana: La Cassazione Fa il Punto

L’ordinanza interlocutoria in esame affronta un tema cruciale: i confini della responsabilità dell’ente pubblico di fronte a eventi naturali come una frana che causa danni a proprietà private. A seguito del distacco di alcuni massi da una parete rocciosa, con conseguenti danni a immobili abitativi, la questione è giunta fino alla Corte di Cassazione, che ha ritenuto la materia talmente complessa e rilevante da necessitare un approfondimento in pubblica udienza.

I Fatti del Caso: Una Frana e la Ricerca dei Responsabili

Nel 2013, due grossi massi si staccavano da una particella fondiaria di proprietà privata, precipitando su immobili sottostanti e causando ingenti danni. I proprietari degli immobili danneggiati avviavano un’azione legale per accertare le cause e le responsabilità, convenendo in giudizio la proprietaria del terreno da cui si era originata la frana, il Comune e, successivamente, la Provincia.

Una consulenza tecnica individuava come causa principale dell’evento le eccezionali precipitazioni dei giorni precedenti, che avevano aumentato la pressione idraulica all’interno della roccia, ma rilevava anche una concausa nell’insufficiente capacità delle barriere di protezione esistenti. Veniva inoltre affermata la prevedibilità ed evitabilità del distacco di corpi rocciosi di quelle dimensioni.

Il Percorso Giudiziario: La Condanna in Solido di Comune e Provincia

Nei primi due gradi di giudizio, la proprietaria del terreno franoso veniva assolta da ogni responsabilità. Il Tribunale prima, e la Corte d’Appello poi, riconoscevano invece una responsabilità solidale del Comune (ai sensi dell’art. 2051 c.c. per omessa custodia) e della Provincia (ai sensi dell’art. 2043 c.c. per colpa generica), condannandoli in solido al risarcimento dei danni, con una ripartizione interna della responsabilità al 50% ciascuno.

La questione della responsabilità dell’ente pubblico in Cassazione

La Provincia ha impugnato la decisione della Corte d’Appello dinanzi alla Corte di Cassazione, contestando la propria condanna. I motivi del ricorso si basano su argomenti di fondamentale importanza per definire la responsabilità dell’ente pubblico. La Provincia ha sostenuto di non avere alcun potere specifico di vigilanza o sostitutivo rispetto al Comune, né in base alla normativa urbanistica né a quella sulla protezione civile. Secondo la difesa, le norme di protezione civile sono volte a prevenire calamità pubbliche a salvaguardia di una collettività indeterminata, non a garantire il singolo. Inoltre, la Provincia ha evidenziato di non essere mai stata formalmente avvisata dal Comune di un rischio specifico e non fronteggiabile con le risorse comunali, e che la mera classificazione dell’area come ‘a pericolo generico’ non era sufficiente a fondare un obbligo di garanzia a suo carico.

Le Motivazioni dell’Ordinanza Interlocutoria

La Corte di Cassazione, con questa ordinanza, non decide nel merito, ma prende atto della particolare rilevanza e novità delle questioni sollevate. I giudici hanno ritenuto necessario un rinvio della causa alla pubblica udienza per un esame più approfondito. Le questioni centrali identificate dalla Corte sono due: una di carattere processuale, relativa alla corretta instaurazione del giudizio di legittimità nei confronti di tutti i litisconsorti necessari (cioè i danneggiati originari); l’altra, di carattere sostanziale, riguarda la configurabilità stessa di una responsabilità (ex art. 2043 o 2051 c.c.) di una Pubblica Amministrazione, come la Provincia, in relazione a eventi che rientrano nelle sue potestà istituzionali di prevenzione. In altre parole, la Corte vuole chiarire a quali precise condizioni di fatto e di diritto un ente sovraordinato come la Provincia possa essere chiamato a rispondere per non aver impedito un danno, definendo i limiti dei suoi poteri e doveri.

Conclusioni: Verso una Definizione dei Limiti della Responsabilità Pubblica

L’ordinanza interlocutoria segna un momento di riflessione importante per la giurisprudenza. La decisione finale, che seguirà la pubblica udienza, è attesa per fare chiarezza su un punto nevralgico del diritto amministrativo e della responsabilità civile. Si tratta di stabilire con precisione quando e come un ente pubblico debba intervenire per prevenire rischi idrogeologici e fino a che punto si estenda il suo dovere di garanzia nei confronti dei cittadini. La sentenza finale potrebbe diventare un punto di riferimento per tutti i casi futuri di danni derivanti da dissesti ambientali, delineando più nettamente i ruoli e le responsabilità tra i diversi livelli della pubblica amministrazione.

Quali sono i principali soggetti ritenuti responsabili per i danni causati dalla frana nei primi gradi di giudizio?
Nei primi gradi di giudizio, il Tribunale e la Corte d’Appello hanno dichiarato la responsabilità solidale del Comune e della Provincia Autonoma, condannandoli al risarcimento del danno nella misura del 50% ciascuno. La proprietaria del terreno da cui si è staccata la frana è stata invece assolta da responsabilità.

Perché la Corte di Cassazione non ha emesso una decisione definitiva sul caso?
La Corte di Cassazione ha ritenuto che le questioni giuridiche sollevate fossero di particolare rilevanza e novità, sia dal punto di vista processuale (corretta individuazione delle parti necessarie nel giudizio di appello) sia sostanziale (esatta definizione dei presupposti e dei limiti della responsabilità di una Pubblica Amministrazione). Pertanto, ha disposto la rimessione della causa alla pubblica udienza per un esame più approfondito.

Quali sono le questioni giuridiche fondamentali che la Corte dovrà affrontare nella pubblica udienza?
La Corte dovrà affrontare due questioni principali: 1) una procedurale, riguardante le conseguenze della mancata citazione in giudizio di tutti i litisconsorti necessari; 2) una sostanziale, che consiste nello stabilire se e a quali condizioni una Pubblica Amministrazione (nello specifico, la Provincia) possa essere ritenuta responsabile, ai sensi dell’art. 2043 c.c. o 2051 c.c., per eventi dannosi che rientrano nelle sue competenze istituzionali di prevenzione.

Testo del provvedimento

Ordinanza interlocutoria di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 10470 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 10470 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 22/04/2025

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA INTERLOCUTORIA

sul ricorso iscritto al n. 1843/2022 R.G. proposto da :

PROVINCIA RAGIONE_SOCIALE BOLZANO, nella persona del Presidente pro tempore in atti indicato, rappresentata e difesa dagli avvocati COGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOMECOGNOME COGNOME NOMECOGNOME NOME COGNOME NOMECOGNOME presso l ‘ indirizzo di posta elettronica certificata dei quali è domiciliata per legge;

-ricorrente-

contro

COMUNE DI BOLZANO, nella persona del Sindaco pro tempore in atti indicato, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME e COGNOME, presso l ‘ indirizzo di posta elettronica certificata dei quali è domiciliato per legge;

-controricorrente-

nonché nei confronti di

Danni ad

distacco immobile

da di

parete rocciosa.

Ad. cc 16 aprile 2025

NOMECOGNOME NOMECOGNOME NOME COGNOME COGNOME NOME COGNOME NOMECOGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME

-indicati quali meri destinatari della notifica del ricorsononché nei confronti di

COGNOME e RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore in atti indicato;

-indicate quali mere destinatarie della notifica del ricorsoavverso la SENTENZA della CORTE D ‘ APPELLO SEZ.DIST. di BOLZANO n. 160/2021 depositata il 05/11/2021;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 16/04/2025 dal Consigliere COGNOME

FATTO E DIRITTO

In data 24 ottobre 2013 due massi si distaccarono dalla p.f. 149 in C.C. Gries e caddero sulla sottostante p. ed. 4852 in C.C. Gries, ove erano ubicati immobili abitativi di proprietà di NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME.

I signori COGNOME NOME COGNOME e COGNOME, con ricorso per accertamento tecnico preventivo, convennero dinanzi al Tribunale di Bolzano NOME COGNOME quale proprietaria della particella fondiaria, da cui si era originata la frana, ed il Comune di Bolzano, quale responsabile delle opere di prevenzione contro la caduta massi, al fine di accertare le cause della frana e le opere per eliminare i pregiudizi ed i danni subiti.

Il contraddittorio del procedimento venne esteso: a) ad UnipolSai Assicurazioni su richiesta della resistente COGNOME; b) alla Provincia di Bolzano, su istanza del Comune di Bolzano.

Il nominato c.t.u. individuò quale causa principale dell’evento franoso, del volume complessivo di 120 mc, le pressioni idrauliche verificatesi all’interno dei giunti dell’ammasso roccioso a seguito delle precipitazioni eccezionali del 23 e 24.10.2013 e quale concausa

(anche) l’insufficiente capacità energetica delle barriere in relazione al volume dei singoli blocchi presenti nel corpo di frana. Affermò inoltre la prevedibilità ed evitabilità del distacco di corpi rocciosi di dimensioni analoghe a quelle dei due massi oggetto di crollo.

3. Ad esito del deposito della consulenza tecnica, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME convenivano in giudizio NOME COGNOME il Comune di Bolzano e la Provincia di Bolzano deducendo di ritenere i medesimi responsabili ai sensi dell’art. 2051 c.c. rispettivamente 2043 c.c. e chiedendone la condanna in solido tra loro rispettivamente per la quota di ciascuno, al risarcimento dei conseguenti danni quantificati in complessivi euro 445.444,68, o nella diversa maggiore o minore somma, oltre agli interessi legali ed alla rivalutazione monetaria.
Si costituivano in giudizio NOME COGNOME, il Comune di Bolzano, la Provincia di Bolzano, che, nel chiedere la reiezione delle domande attrici, evidenziavano il carattere eccezionale delle piogge che avevano preceduto l’evento franoso, nonché del volume complessivo del materiale roccioso franato e pertanto l’interruzione del nesso causale, la non prevedibilità del fenomeno concretamente verificatosi e del suo sviluppo, l’idoneità delle barriere esistenti ed, infine, l’irregolarità e l’abusività delle unità abitative colpite dai massi.
La convenuta COGNOME deduceva la ricorrenza nella specie delle ipotesi di caso fortuito e forza maggiore, in considerazione della eccezionalità ed imprevedibilità dell’evento franoso de quo , con la conseguenza che nessuna responsabilità ex art. 2051 o 2043 c.c. avrebbe potuto a lei essere imputata. Chiedeva inoltre l’autorizzazione alla chiamata in garanzia di UnipolSai Assicurazioni s.p.a., la quale si costituiva in giudizio confermando la copertura assicurativa RCT in favore della chiamante.
Il Tribunale di Bolzano – istruita la causa (mediante acquisizione della documentazione prodotta dalle parti ed integrazione della atp svolta da altro consulente tecnico) – con la sentenza n. 315/2020, in particolare:

-dichiarava la solidale responsabilità del Comune di Bolzano – ex art. 2051 c.c. – e della Provincia Autonoma di Bolzano – ex art. 2043 c.c. – in relazione ai danni subiti dagli attori NOMECOGNOME NOME e NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME in occasione dell’evento dannoso del 24 ottobre 2013;

accertava che nei rapporti interni tra il Comune e la Provincia di Bolzano la responsabilità andava ascritta in misura pari al 50% ciascuno;

rigettava integralmente le domande svolte da NOME COGNOME

rigettava le domande svolte dagli altri attori nei confronti della convenuta NOME COGNOME.

Avverso la predetta decisione proponevano appello gli originari attori.

Si costituiva in giudizio il Comune di Bolzano, che dispiegava appello incidentale.

Si costituiva altresì la Provincia Autonoma di Bolzano, che pure dispiegava, a sua volta, appello incidentale.

Si costituiva nel giudizio di appello anche la COGNOME che, nel chiedere il rigetto dell’impugnazione principale, deduceva la formazione del giudicato sulla sentenza nr. 315/20 per quanto atteneva alle domande svolte nei suoi confronti e concludeva per la reiezione dell’impugnazione principale.

Si costituiva anche RAGIONE_SOCIALE, che, a sua volta, eccepiva la formazione del giudicato sulla statuizione riguardante NOME COGNOME e la stessa UnipolSai, e deduceva di ritenere corretta

la decisione del Tribunale in ordine alla condanna degli attori alla rifusione delle spese di lite.

La Corte d’appello, con sentenza n. 160/2021, in particolare, respingeva l’appello incidentale interposto dalla Provincia autonoma di Bolzano avverso la sentenza del Tribunale di Bolzano n. 315/2020 e, di conseguenza, confermava la solidale responsabilità del Comune di Bolzano e della Provincia autonoma di Bolzano nel pagamento dei debiti indicati in sentenza, condannando ciascuna parte nella misura del 50%.

5. Avverso la sentenza della corte territoriale ha proposto ricorso la Provincia Autonoma di Bolzano, articolando due motivi, nella parte in cui la corte territoriale, nel contraddittorio con il solo Comune di Bolzano, ha respinto il suo appello incidentale.

5.1. Con il primo motivo, la PAB ha denunciato: <>.
Ha sottolineato che: a) nessuna delle norme, oggetto di riferimento nella sentenza impugnata, contempla in capo ad essa Provincia autonoma un qualche potere di vigilanza a fianco del Comune e/o sostitutivo di questo; b) il fatto che la zona in esame fosse inserita nel piano di pericolo realizzato dal Comune ai sensi del D.lgs. n. 180/1998 non postula tout court alcun potere di vigilanza e/o di sostituzione del Comune in caso di accertata inerzia nel vigilare, tanto più che, come riportato dalla stessa Corte di appello, il pericolo rilevato, nella zona del distacco, era meramente ‘ generico ‘; c) il precedente di caduta massi asseritamente avvenuto nel 2004, cui allude la Corte, non comprova tout court che essa Provincia autonoma fosse stata a
conoscenza né che fosse stata ‘ certamente a conoscenza della necessità di provvedere ad un adeguato intervento, ben prima che le proprietà attoree fossero danneggiate ‘; d) la legge provinciale n. 34/1975, come chiarito anche dalla giurisprudenza amministrativa, è legge in materia di protezione civile, che è volta a prevenire il rischio da calamità pubbliche a salvaguardia di una collettività indeterminata e indeterminabile.

Si è lamentata del fatto che entrambi i giudici di merito hanno applicato al caso in esame norme di protezione civile anziché quelle di edilizia ed urbanistica.

Ha osservato comunque che anche dall’esame della normativa urbanistica provinciale (legge provinciale n. 13/1997, abrogata dalla legge provinciale n. 9/2018 con decorrenza dal 1 luglio 2020, ma applicabile ai fatti di causa ratione temporis) risulta che essa Provincia non ha alcun potere di vigilanza sui Comuni (previsto invece in capo al Sindaco, agli ufficiali ed agenti di polizia giudiziaria, nonché in capo al segretario comunale) ma solo un potere di azione (annullamento), che, essendo esercitabile entro un termine perentorio di 5 anni, è incompatibile con una presunta funzione di garanzia.
Ha osservato altresì che considerazioni analoghe valgono anche per altre disposizioni, sempre in materia di protezione civile, tra le quali richiama: l’art. 52 comma 2 dello Statuto speciale di Autonomia, che prevede il potere del Presidente della Provincia di emettere ordinanze contingibili ed urgenti; l’art. 32 comma 2 del D.P. Reg. 1° febbraio 2005, che prevede il potere del Presidente della Provincia di emettere ordinanze contingibili ed urgenti, anche in via sostitutiva del Sindaco; il d.lgs. n. 112/1998 (abrogato dal d. lgs. n. 1/2018, ma vigente all’epoca dei fatti), avente ad oggetto ‘ Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59 ‘; il d.P.R. n.
380/2001, recante il ‘ Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia ‘.

5.2. Con il secondo motivo, la PAB ha denunciato: <> nella parte in cui la corte di merito (pagg. 24ss, 26ss, 28ss e 30ss), al pari del giudice di primo grado (pagg. 8ss e 22ss), ha affermato che: a) l’evento dannoso era stato causato non tanto e comunque non solo dalle piogge eccezionali di quel periodo, bensì anche dalla condizione intrinseca della parete rocciosa: la presenza di giunti verticali di particolare forma e dimensione che, a giudizio dei CTU, avrebbe lasciato prevedere la caduta di uno o più massi di dimensioni analoghe ai 2 massi – il primo di 5 / 7 m³, il secondo di 12 / 15 m³: CTU dr. COGNOME, relazione del 15.02.2015, pag. 2/21 precipitati verso le abitazioni); b) poiché l’evento dannoso non era stato provocato esclusivamente dalle piogge eccezionali, non sussistevano i presupposti del caso fortuito né dunque l’interruzione del nesso di causalità fra obbligo di vigilanza e prevenzione, ascritto a Comune (ex art. 2051 c.c.) e Provincia autonoma (ex art. 2043 c.c.), ed evento dannoso.
Invocando principi affermati da questa Corte (anche penale: Cass. pen., 16761/2010) in tema di fatto illecito colposo omissivo improprio, ha sottolineato che nel caso di specie mancava una norma specifica che imponesse ad essa Provincia autonoma di impedire l’evento dannoso in esame, cioè che contemplasse a suo carico un obbligo di garanzia, quale quello ipotizzato da entrambi i giudici di merito; e che, in caso di eventi calamitosi, eventuali responsabilità penali sono state riconosciute in capo al Sindaco e/o all’Assessore comunale competente, ma mai in capo ad una Autorità di protezione civile sovraordinata (Prefetto, Provincia, Regione).
Ha sottolineato altresì che: a) non era mai stata avvisata dal Sindaco di Bolzano e/o da altri di un eventuale rischio di caduta massi, nel territorio comunale in esame, (fronteggiabile o) non fronteggiabile con i poteri e le risorse economiche comunali; b) il Comune di Bolzano non aveva mai chiesto contributi provinciali per realizzare, in detta zona produttiva di interesse comunale, ai sensi della L.P. n. 34/1975, opere di mitigazione del rischio di caduta massi e non aveva mai segnalato ad alcun Ufficio provinciale alcuna situazione di pericolo pubblico, grave o meno, o di calamità naturale in atto; c) ad essa Provincia autonoma risultava soltanto una situazione di pericolo, generico, riferito alla zona in esame, la quale per l’appunto era stata inserita nel piano di pericolo previsto dal decreto legislativo n. 180 del 1998, fatto proprio da essa Provincia in forza di due deliberazioni del 2000.
Ha sostenuto che, essendo mancata qualsivoglia allegazione e prova sul fatto se l’Amministrazione provinciale fosse stata avvisata dal Sindaco dell’eventuale presenza di rischio non fronteggiabile con i poteri e le risorse finanziarie del Comune, è giocoforza concludere che difettano i requisiti della responsabilità solidale in capo ad essa Pronuncia. E, di conseguenza, vanno cassati tutti i capi di sentenza in parte qua che presuppongono erroneamente ed illegittimamente detta solidarietà passiva a carico di essa Provincia autonoma.
6. Ha resistito con controricorso il Comune di Bolzano, che ha preliminarmente eccepito l’inammissibilità del ricorso, oltre che per proprio difetto di legittimazione passiva, per mancata proposizione dello stesso nei confronti degli originari attori. In sintesi, secondo il Comune, Zobele, COGNOME

COGNOME, COGNOME

COGNOME, che sono stati meri destinatari della notifica del ricorso, avrebbero dovuto essere considerati legittimati passivi a resistere. Ciò in quanto la Provincia Autonoma non avrebbe posto una mera questione di ripartizione
interna delle quote di responsabilità, ma avrebbe contestato in radice l’ an debeatur , ossia la propria posizione debitoria.

Per l’odierna adunanza il Procuratore Generale non ha rassegnato conclusioni scritte.

Il Difensore della Provincia autonoma ricorrente ha depositato memoria.

Il Collegio dispone la rimessione della causa alla pubblica udienza, in considerazione della particolare rilevanza, anche sotto il profilo della novità negli esatti termini, delle questioni di diritto sottese:

sia all’eccezione preliminare, sollevata dal Comune di Bolzano, in ordine alle conseguenze processuali di una volontaria e reiterata limitazione dell’impugnazione a solo alcuni dei litisconsorti invece necessari (per il caso in cui tali debbano qualificarsi i beneficiari della condanna solidale che l’impugnazione comunque rimette in discussione anche in ordine all’identificazione dei condannati);

che ai motivi di ricorso della Provincia Autonoma di Bolzano, in ordine alla stessa configurabilità, o meno, di una responsabilità (vuoi ai sensi dell’art. 2043 c.c., vuoi ai sensi dell’art. 2051 c.c.: in entrambi i casi, al ricorrere di quali presupposti di fatto e diritto) di una Pubblica Amministrazione in relazione ad eventi istituzionalmente prospettati come oggetto di potestà conferite allo specifico fine di prevenirli.

P. Q. M.

La Corte dispone il rinvio a nuovo ruolo, affinché il ricorso sia trattato alla pubblica udienza.

Così deciso in Roma, il 16 aprile 2025, nella camera di consiglio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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