Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 19393 Anno 2025
Civile Ord. Sez. U Num. 19393 Anno 2025
Presidente: COGNOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 14/07/2025
ORDINANZA
Sul ricorso iscritto al n. r.g. 13448/2023 proposto da:
RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che la rappresenta e difende;
– ricorrente –
contro
RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME;
– controricorrente –
e contro
RAGIONE_SOCIALE COGNOME, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME e NOME COGNOME
– controricorrente –
avverso la sentenza n. 65/2023 del TRIBUNALE SUPERIORE RAGIONE_SOCIALE, depositata il 23/03/2023. Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del
25/03/2025 dal Consigliere NOME COGNOME
lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale chiede che la Corte rigetti il ricorso.
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
1.1.- La RAGIONE_SOCIALE ha adito in data 16 settembre 2020 il Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche (TSAP), chiedendo l’annullamento della deliberazione n. 482 del 7 luglio 2020 con cui la Giunta Provinciale di Bolzano ha dato incarico alla Agenzia provinciale per l’ambiente e la tutela del territorio di bandire ‘…una gara per l’affidamento della concessione per la derivazione d’acqua a scopo idroelettrico dal Rio Braies nel Comune di Braies…’ e del bando di gara predisposto dall’Agenzia provinciale per l’ambiente e la tutela del territorio, pubblicato in data 7 luglio 2020 sul sito della Provincia. La Pia Unione ha dedotto l’illegittimità delle due deliberazioni e ne ha chiesto l’annullamento con cinque motivi. La Provincia Autonoma di Bolzano e RAGIONE_SOCIALE hanno resistito al ricorso. La controversia si è posta nella scia di una innumerevole serie di cause e di sentenze che hanno già visto contrapposte le medesime parti, in merito ai provvedimenti amministrativi adottati nei diversi frangenti in vista dello
sfruttamento a scopi idroelettrici del torrente Braies mediante la creazione di una centralina idroelettrica.
1.2.- Per quanto di interesse, nel corso del giudizio dinanzi al TSAP, la parte ricorrente ha notificato in data 25 novembre 2021 tre motivi aggiunti, introdotti da molteplici argomenti a sostegno della loro ammissibilità.
Con i tre motivi aggiunti ha chiesto l’annullamento di due atti amministrativi adottati successivamente a quelli impugnati, e cioè:
– il decreto 13 aprile 2021 n.6548 dell’Assessore – Ufficio gestione sostenibile delle risorse idriche avente ad oggetto ‘Derivazione d’acqua dal Rio di Braies (elenco acque pubbliche n. C.400) in Comune di Braies a scopo idroelettrico – RAGIONE_SOCIALE, con cui era stata rilasciata la concessione idroelettrica oggetto del bando di gara per cui era causa, pubblicato il 16 aprile 2021 sulla Rete Civica dell’Alto Adige;
b.- il parere positivo della Conferenza di servizi in materia ambientale, rilasciato con nota dell’Ufficio valutazione impatto ambientale in data 23 marzo 2021 prot. n.225896.
1.3.- Il TSAP, esaminato il ricorso e gli atti di causa, pronunciando in sede di giurisdizione diretta, ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo in considerazione della irricevibilità dei motivi aggiunti, con compensazione delle spese di lite.
Il TSAP, innanzi tutto, ha disatteso la tesi della ricorrente che aveva sostento il carattere meramente prudenziale e tuzioristico dei motivi aggiunti occasionati dal fatto sopravvenuto costituito dal rilascio della concessione con decreto 13 aprile 2021 n.6548 in favore di RAGIONE_SOCIALE, sostenendo che, in ogni caso, dall’accoglimento del ricorso principale non sarebbe potuto che derivare anche l’annullamento della rilasciata concessione idroelettrica. Il TSAP ha affermato, al contrario, che l’effetto caducatorio sarebbe potuto conseguire solo nel caso in cui il neoconcessionario fosse stato evocato in giudizio per poter difendere il
bene della vita (la concessione) successivamente acquisito, essendosi evoluta la sua situazione giuridica, ricorrendo altrimenti una violazione dell’art.24 Cost.: ha ravvisato, quindi, il carattere necessario dei motivi aggiunti.
Il TSAP ha, tuttavia, ritenuto tardivi i motivi aggiunti proposti dalla Pia Unione ed ha concluso affermando che «la tardività della proposizione dei motivi aggiunti consolida gli effetti del decreto del 13 aprile 2021, n. 6548 e, attesa la sua autonomia procedimentale rispetto al bando, determina l’improcedibilità del ricorso introduttivo perché anche la sua eventuale fondatezza non potrebbe determinare (con effetto caducante) l’annullamento del predetto decreto».
1.4.- La RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso chiedendo la cassazione della sentenza del Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche n. 66/2023 con un unico articolato motivo.
La Provincia Autonoma di Bolzano e RAGIONE_SOCIALE hanno replicato con autonomi controricorsi.
Il Procuratore Generale ha depositato requisitoria scritta chiedendo il rigetto del ricorso.
Hanno depositato memorie a corredo la RAGIONE_SOCIALE e la controricorrente RAGIONE_SOCIALE
RAGIONI DELLA DECISIONE
2.1.- Con l’unico motivo di ricorso si deduce la nullità della sentenza e del procedimento, per violazione degli artt. 146 e 18 del r.d. 1775/1933 in relazione all’articolo 360 n. 4 c.p.c.; la violazione del principio di effettività del diritto alla tutela giurisdizionale nei confronti delle PPAA e dei principi e delle regole sul giusto processo; la violazione dell’art. 132 c.p.c. e degli art. 24, 111, 113 e 117 Cost. in relazione all’art. 6 CEDU e 47 Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea (Carta DFUE).
2.2.La ricorrente si duole che il TSAP abbia dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo, sulla base del duplice erroneo
presupposto che la ricorrente: (i) avesse impugnato tardivamente la suddetta concessione con i motivi aggiunti, e (ii) avesse l’onere di impugnare la concessione idroelettrica rilasciata all’esito della gara, di cui il ricorso introduttivo contestava in radice il potere di indizione, risultando, in assenza la carenza di interesse alla decisione sul bando di gara.
2.3.- Quanto al primo profilo, concernente la ravvisata tardività della proposizione dei motivi aggiunti, la ricorrente critica la decisione impugnata per due ragioni.
Innanzi tutto, sostiene che – contrariamente a quanto affermato dal TSAP – era suo diritto avere una comunicazione individuale del rilascio della concessione in ragione della ‘vicinanza’, anche se non aveva partecipato alla gara: a sostegno richiama l’art.146 del r.d. n.1775/1933 ed evidenzia che nel decreto concessorio vi è indicazione della pendenza del presente ricorso giurisdizionale afferente il bando di gara; ne deduce, quindi, che essendo mancata la comunicazione individuale, alcuna tardività poteva ipotizzarsi a suo carico.
Sotto altro profilo, la ricorrente contesta che la pubblicazione del decreto concessorio avvenuta il 16 aprile 2021 sulla Rete Civica dell’Alto Adige abbia il valore di pubblicità legale e deduce che ciò non è desumibile dall’art. 16 della legge provinciale di Bolzano n.2/2015 che non prevede tale effetto. Inoltre, la ricorrente osserva che ai sensi degli artt. 18 e 146 del r.d. 1775/1933 la conoscibilità legale per le persone non contemplate dell’atto, nei giudizi dinanzi al TSAP, si lega alla pubblicazione in Gazzetta Ufficiale.
2.4.- Con il secondo profilo, la ricorrente sostiene che i motivi aggiunti non erano necessari e ne deduce che, anche ove i motivi aggiunti dovessero essere ritenuti tardivi, permarrebbe l’interesse alla decisione perché l’annullamento del bando con cui la concessione idroelettrica era stata messa in gara è destinato a ripercuotersi come effetto ‘caducante’, sul provvedimento concessorio medesimo.
3.1.- È preliminare l’esame della censura svolta in relazione alla statuizione con cui il TSAP ha ravvisato l’inutile decorrenza dei termini di sessanta giorni per l’impugnazione a far data dalla pubblicazione dell’atto concessorio sulla Rete Civica dell’Alto Adige (16 aprile 2021), alla luce di quanto previsto dall’art. 16, comma 4, della legge della Provincia Autonoma di Bolzano n.2/2015, ove è detto, che «La concessione per piccole o medie derivazioni è pubblicata per estratto sulla Rete civica dell’Alto Adige.» Il TSAP afferma che «Il procedimento si è svolto nella Provincia di Bolzano, che è dotata di ampia autonomia, anche legislativa. Da tale presupposto ne deriva la prevalenza della disciplina legale su quella nazionale», osservando poi, come argomento a contrario , che nel tempo trascorso, nessuna pubblicazione sulla GURI era avvenuta.
Tale conclusione non può essere condivisa e la censura risulta fondata e va accolta.
3.2.- Va osservato che l’uso della risorsa idrica a fini idroelettrici richiede il rilascio di un atto concessorio e che l’art.6 del r.d. n. 1775/1933 distingue tra grandi e piccole derivazioni. Nel caso degli impianti idroelettrici le grandi derivazioni sono quelle per produzione di forza motrice con potenza nominale annua >3000 kW, mentre le piccole derivazioni sono quelle con potenza nominale annua < o= a 3000 kW.
La materia complessiva delle derivazioni per usi idroelettrici tocca trasversalmente competenze statali e competenze concorrenti statali e regionali in quanto attiene all'utilizzo di un bene demaniale quale l'acqua (cfr. art.822 c.c.; art.144 d.lgs. n.152/2006) la cui titolarità è dello Stato.
Ai sensi dell'art.117, secondo comma, Cost., allo Stato compete, in via esclusiva, la potestà legislativa per la 'tutela dell'ambiente, dell'ecosistema' (lett. s), e l'art.144 del d.lgs. n.152/2006 esplicitamente inquadra in questo contesto la disciplina degli usi
delle acque; allo Stato compete altresì, in via esclusiva, la potestà legislativa per 'giurisdizione e norme processuali' (lett. l).
Appartiene invece alla potestà legislativa concorrente tra lo Stato e le regioni, ai sensi dell'art.177, terzo comma, Cost., la materia della 'produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia' con la precisazione che 'Nelle materie di legislazione concorrente spetta alle Regioni la potestà legislativa, salvo che per la determinazione dei principi fondamentali, riservata alla legislazione nazionale', principi fondamentali che nella materia de qua si traggono dal r.d. n.1775/1933 e sono tali da 'vincolare' l'azione normativa regionale nella materia dell'utilizzazione delle acque anche a scopi idroelettrici (Sent. TSAP n.151/2021).
La potestà legislativa concorrente per la Regione a statuto speciale Trentino Alto-Adige è ripartita tra la Regione e le due Province autonome di Trento e Bolzano, secondo quanto previsto dal d.P.R. n.670/1972 (Approvazione del testo unico delle leggi costituzionali concernenti lo statuto speciale per il Trentino-Alto Adige).
In questo ambito si inquadra la legge provinciale di Bolzano n.2/2015 (Disciplina delle piccole e medie derivazioni d'acqua per la produzione di energia elettrica) che, ai sensi dell'art.16, sottopone le piccole e medie derivazioni d'acqua a scopo idroelettrico ad un procedimento concorsuale tra più concorrenti/pretendenti, sulla base delle competenze statutarie conferite.
Invero, la legge provinciale n.2/2015 non affronta sotto alcun profilo il tema della tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi connessi al procedimento concessorio, che non rientra nelle materie per le quali le Province Autonome e/o le Regioni a Statuto speciale godono di autonomia legislativa, sia pure concorrente.
La tutela giurisdizionale dei diritti e degli interessi legittimi in materia di acque ed impianti elettrici è, come è noto, disciplinata dal r.d. n.1775/1933, che all'art. 18 detta «I ricorsi aventi per
oggetto diritti o interessi, che si pretendono lesi dall'avvenuta concessione, devono essere proposti, secondo le rispettive competenze, ai Tribunali delle acque territoriali o al Tribunale Superiore delle acque pubbliche e notificati entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla pubblicazione del decreto di concessione nella Gazzetta Ufficiale del Regno, al concessionario ed al Ministro dei lavori pubblici.»: da tale norma deriva che rispetto ai provvedimenti di concessione di acque pubbliche sussiste la giurisdizione del TSAP, secondo il riparto tra diritti e interessi legittimi, su tutto il provvedimento concessorio, e quindi, a monte anche sugli atti prodromici al suo rilascio, come inizialmente nel caso in esame relativo al bando di gara, essendo stato già valutato ex ante dal legislatore che tali atti incidono sul regime delle acque pubbliche. Infatti, ai sensi dell'art. 143, primo comma 1 lettera a) del r.d. 1775/1933, sono attribuiti alla cognizione diretta del TSAP i ricorsi avverso i provvedimenti 'in materia di acque pubbliche'.
Quindi, l'art.143 secondo comma, del r.d. n.1775/1933 prevede che «Il termine per ricorrere nei casi indicati nel presente articolo è di giorni sessanta dalla data in cui la decisione amministrativa sia stata notificata nelle norme e nei modi stabiliti.» all'interessato, mentre l'art.146 del r.d. 1775/1933 stabilisce che « Qualora si pretenda che un atto o provvedimento amministrativo offenda interessi d'individui o di enti giuridici, i quali, non essendo direttamente contemplati nell'atto o provvedimento medesimo, non ne abbiano avuto notificazione nelle forme prescritte dagli articoli precedenti, il termine per ricorrere al Tribunale decorre dal giorno della pubblicazione di un estratto di quell'atto o provvedimento nella Gazzetta Ufficiale del Regno o nel Foglio degli annunzi legali della provincia».
L'art.18 e l'art.146 del r.d. 1775/1933 prevedono che il termine di sessanta giorni per proporre ricorso nei casi indicati, da parte del terzo non direttamente contemplato dall'atto, decorre dalla
pubblicazione dell'atto sulla Gazzetta Ufficiale o nel Foglio degli annunzi legali della Provincia. Da ciò si deduce, sia pure alla luce dei mutamenti costituzionali avvenuti nel tempo, che la decorrenza del termine è collegata all'assolvimento di un onere di pubblicazione qualificato, al quale consegua l'effetto della conoscenza legale dell'atto, che risulta conforme al diritto costituzionalmente garantito di agire in giudizio per la tutela effettiva dei propri diritti ed interessi legittimi stabilito dall'art.24 Cost.
In tema, superando un precedente orientamento più restrittivo che aveva escluso che potesse configurarsi una decadenza per decorrenza del termine di sessanta giorni nei confronti dei soggetti che non avevano partecipato al procedimento concessorio anche in caso di regolare pubblicazione nella GU (Cass. Sez. U. n. 1823/1971), il TSAP ha più successivamente affermato che « Il termine per l'impugnativa di provvedimenti amministrativi relativi alle acque pubbliche, da parte di soggetti non direttamente contemplati decorre dalla data della loro pubblicazione nella Gazzetta ufficiale o dalla data di pubblicazione nel Foglio degli annunci legali della Provincia, ai sensi dell'art. 146 T.U. 11 dicembre 1933 n. 1775.» (TSAP, sent.n.90/1992, in IL CONSIGLIO DI STATO, 1992, II, 1557).
3.3.- Nel caso in esame, è dirimente accertare se sia o meno conseguita la conoscenza legale dell'atto, richiesta dal r.d. n.1775/1933 per far decorre i termini entro i quali promuovere il ricorso in sede giurisdizionale, alla pubblicazione sulla Rete Civica dell'Alto-Adige, prevista dall'art.16 della legge provinciale di Bolzano n.2/2015,
In proposito, l'Amministrazione resistente argomenta l'idoneità della forma di pubblicità adottata (pubblicazione sul sito 'Rete civica dell'Alto Adige' a partire dal 16/4/2021) a far conoscere l'avvenuto rilascio della concessione e la tardività della presentazione dei motivi aggiunti, rispetto a quanto previsto dall'art.119, comma 2, del d.lgs.
n.104/2010 (c.p.a.) sostenendo che «quando la legge applicabile alla materia prevede una specifica forma di pubblicità, tale forma, per questa precisa procedura, non può che avere efficacia di pubblicità legale»; inoltre, richiama l'art.32, comma 1, della legge n.69/2009 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile) che ha stabilito «1. A far data dal 1° gennaio 2010, gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati.» e, quindi, ne deduce che dalla pubblicazione, prescritta per legge dall'art.16 della legge provinciale n.2/2015, discenderebbe l'effetto conoscitivo dell'atto amministrativo opponibile erga omnes , senza che rilevi la circostanza che non sia stato espressamente previsto che la pubblicazione abbia effetto di pubblicità legale (fol. 16-17 del controric.).
Tale prospettazione, per quanto di interesse nel presente procedimento che ha riguardo alla effettività della tutela giurisdizionale ex art.146 del r.d. 1775/1933, non appare condivisibile e la censura proposta dalla ricorrente va accolta.
È stato affermato in più occasioni, con principi giurisprudenziali consolidati e condivisi della giurisprudenza amministrativa in tema di decorrenza del termine per proporre il ricorso giurisdizionale, che « In virtù di cui dell'art. 41, comma 2, D.Lgs. n. 104/2010, la pubblicazione rilevante ai fini della decorrenza del termine è solo quella prevista dalla legge o in base alla legge, sicché l'effetto conoscitivo opponibile erga omnes deve poggiare su una espressa base positiva.» (Cons. Stato, Sez. II, Ordinanza, 05/04/2024, n. 3126) e che «L'effetto conoscitivo di un atto amministrativo, opponibile erga omnes, deve fondarsi su una specifica disciplina di legge con la conseguenza che la pubblicazione sul sito istituzionale on line dell'ente che lo adotta, in mancanza di una disposizione
normativa che attribuisca valore ufficiale a tale forma di ostensione, non può fondare alcuna presunzione legale di conoscenza.- La pubblicazione telematica di un atto amministrativo può essere effettuata solo quando sia prevista e prescritta da specifiche determinazioni normative, costituendo la stessa una forma di pubblicità in grado di integrare di per sé gli estremi della conoscenza erga omnes dell'atto pubblicato e di far decorrere il termine decadenziale di impugnazione. -I concetti di esecutività e conoscenza legale di un atto amministrativo non sono coincidenti e automaticamente sovrapponibili con la conseguenza che la pubblicità funzionale all'acquisizione di esecutività dell'atto non assolve necessariamente anche alla funzione di rendere opponibili ai terzi, ai fini della decorrenza del termine per impugnare, i fatti per i quali cui essa è prevista.» (Cons. St. III, 28/09/2018, n. 5570; Cons. St. 24/12/2021, n. 8578); è stato, inoltre, affermato che «La pubblicazione sul sito internet dell'Ente che adotta l'atto è governata sì dall'art. 32 della L. n. 69 del 2009 ma l'effetto conoscitivo di un atto amministrativo, opponibile erga omnes, deve fondarsi su una specifica disciplina di legge con la conseguenza che la pubblicazione sul sito istituzionale on line dell'ente che lo adotta, in mancanza di una disposizione normativa che attribuisca valore ufficiale a tale forma di ostensione, non può fondare alcuna presunzione legale di conoscenza.» (Cons. Stato, Sez. III, 07/11/2019, n. 7614) ed è stato dedotto che la pubblicazione telematica dell'atto solo quando sia prevista e prescritta da specifiche determinazioni normative costituisce una forma di pubblicità in grado di integrare di per sé gli estremi della conoscenza erga omnes dell'atto pubblicato e di far decorrere il termine decadenziale di impugnazione (Cons. Stato, sez. V, 30 novembre 2015, n. 5398; Id., sez. IV, 26 aprile 2006, n. 2287).
Ebbene, nel caso di specie, l'art.16 della legge provinciale n.2/2015 non attribuisce alla pubblicazione telematica della concessione, avvenuta sul sito internet della Rete Civica dell'Alto-
Adige, valore ufficiale di pubblicità legale, richiesto ai fini di cui all'146 del r.d. n.1775/1933.
Neppure conduce a differenti conclusioni l'esame dell'art.32, comma 1, della legge n.69/2009 (Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività nonché in materia di processo civile) ove è previsto che « gli obblighi di pubblicazione di atti e provvedimenti amministrativi aventi effetto di pubblicità legale si intendono assolti con la pubblicazione nei propri siti informatici da parte delle amministrazioni e degli enti pubblici obbligati » perché ciò che è in discussione, nel caso in esame, non è la pubblicazione sul sito informatico dell'amministrazione, ma proprio la previsione dell'effetto di pubblicità legale ad esso conseguente che, come già osservato, manca nell'art.16 della legge n.2/2015.
Va aggiunto che ai sensi della legge regionale del Trentino AltoAdige n.2 del 19 giugno 2009 (Nuove norme relative alla pubblicazione e alla diffusione del Bollettino ufficiale della Regione Autonoma Trentino-Alto Adige) il Bollettino Ufficiale regionale è « lo strumento legale di conoscenza delle leggi e dei regolamenti della Regione e delle Province autonome di Trento e di Bolzano e di tutti gli atti in esso pubblicati, salvo gli effetti ricollegati alle altre forme di conoscenza e pubblicità previste dall'ordinamento vigente» (art.1): pur tuttavia nel presente caso non si evince che sia avvenuta la pubblicazione sul Bollettino ufficiale, pubblicazione che sarebbe stata atta ad integrare l'effetto della conoscenza legale.
Ne consegue che in mancanza di una espressa previsione normativa contenuta nell'art.16 della legge provinciale n.2/2015 non può predicarsi che, a seguito della pubblicazione della concessione sulla Rete Civica dell'Alto – Adige, sia stato soddisfatto il requisito della conoscibilità legale dell'atto richiesto, ai fini di cui all' art.146 del r.d. n.1775/1933 per l'esercizio del diritto alla tutela giurisdizionale.
Pertanto, è errata e va cassata la decisione che ha ravvisato, sotto questo profilo, la tardività della proposizione dei motivi aggiuntivi ed ha ritenuto improcedibile il ricorso.
4.- In ragione dell'accoglimento della censura concernente la statuizione di tardività dei motivi aggiunti, sono assorbite le altre questioni prospettate, con cui è stato sostenuto che la ricorrente doveva essere destinataria di una comunicazione individuale dell'esito del bando di gara e che l'eventuale accoglimento dell'impugnazione del solo bando di gara avrebbe avuto effetto caducante e non meramente viziante della concessione poi rilasciata.
5.- Pertanto, il ricorso va accolto nei sensi di cui in motivazione, la sentenza n.65/2023 va cassata e la causa va rinviata al TSAP in diversa composizione per il riesame.
Il giudice del rinvio regolerà le spese del giudizio di legittimità.
P.Q.M.
La Corte, a sezioni unite, accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e rinvia al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche in diversa composizione, il quale statuirà pure sulle spese del giudizio di legittimità.
Così deciso nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, in