Privilegio garanzia pubblica: vale anche per inadempimento

La Corte di Cassazione ha stabilito che il credito di un ente che ha prestato una garanzia pubblica a un’impresa poi fallita gode di privilegio anche in caso di semplice inadempimento nel rimborso del finanziamento. Il privilegio sorge per legge al momento della concessione e la revoca del beneficio, anche se successiva al fallimento, ha solo valore ricognitivo. Questa decisione rafforza la tutela del credito derivante da aiuti di stato, confermando l’ampia applicabilità del privilegio garanzia pubblica.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 settembre 2025 in Diritto Bancario, Diritto Commerciale, Diritto Fallimentare, Giurisprudenza Civile

Privilegio Garanzia Pubblica: la Cassazione Conferma la Tutela Massima

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha chiarito un punto fondamentale in materia di aiuti di Stato e procedure fallimentari. Il principio affermato è di grande impatto: il privilegio garanzia pubblica, che assiste i crediti per la restituzione di finanziamenti pubblici, si applica anche quando la causa è un semplice inadempimento nel pagamento delle rate, e non necessariamente una condotta fraudolenta del beneficiario. Questa decisione estende la portata della tutela, garantendo una posizione preferenziale al creditore pubblico anche in scenari di mera difficoltà finanziaria dell’impresa fallita.

I Fatti di Causa

Una società di servizi assicurativi, operante per conto dello Stato nel settore del commercio estero, aveva concesso una garanzia pubblica a favore di un istituto di credito per un finanziamento erogato a un’impresa. Successivamente, l’impresa beneficiaria veniva dichiarata fallita. A seguito del mancato pagamento del finanziamento, la società garante veniva escussa dalla banca e, dopo aver pagato, si insinuava al passivo del fallimento chiedendo di essere ammessa con privilegio, ai sensi della normativa sugli interventi di sostegno pubblico alle attività produttive (d.lgs. n. 123/1998).

Il Tribunale, in prima istanza, rigettava la richiesta di ammissione in via privilegiata. Secondo il giudice di merito, il privilegio poteva essere riconosciuto solo in caso di revoca del beneficio per cause gravi, come la distrazione dei fondi dallo scopo previsto. Nel caso di specie, si trattava di un ‘mero inadempimento’ nel pagamento delle rate e, inoltre, la revoca formale del beneficio era intervenuta dopo la dichiarazione di fallimento, rendendola inefficace nei confronti della massa dei creditori. La società garante ha quindi proposto ricorso per cassazione.

La Decisione della Corte: il Privilegio Garanzia Pubblica è Ampio

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso, cassando il decreto del Tribunale e rinviando la causa per un nuovo esame. I giudici di legittimità hanno ribaltato l’interpretazione restrittiva della norma, fornendo una lettura estensiva e coerente con la finalità pubblicistica della legge.

La Corte ha stabilito che il privilegio previsto dall’art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 123/1998 non si limita alle sole patologie della fase genetica dell’erogazione (es. false dichiarazioni), ma si estende a tutta la vita del rapporto, inclusa la fase di restituzione del finanziamento. Di conseguenza, anche il mancato rimborso delle somme, che determina la revoca del beneficio, fa sorgere il diritto alla restituzione assistito dal privilegio.

L’Origine e la Natura del Privilegio

Un punto cruciale chiarito dalla Corte riguarda la natura del privilegio. Esso non nasce dal provvedimento di revoca, ma sorge ex lege, ovvero per diretta previsione di legge, nel momento stesso in cui il finanziamento (o la garanzia) viene concesso. La finalità pubblica di sostegno alle attività produttive giustifica questa tutela rafforzata sin dall’origine.

Il provvedimento di revoca, pertanto, non ha natura costitutiva del credito privilegiato, ma meramente ricognitiva. Esso si limita ad accertare il venir meno di un presupposto per il mantenimento del beneficio (in questo caso, il regolare rimborso), rendendo esigibile un credito che era già sorto come privilegiato. Questa interpretazione rende irrilevante il momento in cui la revoca viene formalizzata, che può quindi essere anche successiva alla dichiarazione di fallimento, essendo comunque opponibile alla massa dei creditori.

Applicabilità anche alle Garanzie

La Cassazione ha inoltre confermato che il privilegio garanzia pubblica si applica non solo ai finanziamenti diretti erogati dallo Stato, ma anche agli interventi di sostegno pubblico che assumono la forma di concessione di garanzia. Il carattere unitario delle misure di aiuto contemplate dalla normativa giustifica l’estensione della tutela a tutte le forme di intervento, in ragione della comune finalità pubblicistica.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Corte si fondano su un’interpretazione teleologica e sistematica della normativa. I giudici hanno sottolineato che limitare il privilegio solo ai casi di revoca per condotte illecite svuoterebbe di significato la norma, lasciando senza tutela lo Stato proprio nei casi più frequenti, ovvero quelli di insolvenza e incapacità di rimborso da parte del beneficiario. La ratio della legge è quella di proteggere le risorse pubbliche impiegate per sostenere l’economia, garantendone il recupero con preferenza rispetto agli altri creditori in caso di fallimento dell’impresa aiutata. La Corte ha richiamato una serie consolidata di precedenti giurisprudenziali che vanno nella stessa direzione, affermando che il credito dello Stato sorge privilegiato ex lege e la revoca è solo la condizione che ne permette il recupero forzoso.

Le Conclusioni

La sentenza consolida un principio di fondamentale importanza: la tutela dei crediti derivanti da aiuti di Stato è massima. Il privilegio garanzia pubblica è una caratteristica intrinseca del credito fin dalla sua origine e non dipende dalle cause specifiche che portano alla sua revoca. Per le imprese, ciò significa che l’inadempimento di un finanziamento assistito da garanzia pubblica comporta l’insorgere di un debito privilegiato verso lo Stato (o l’ente garante), con conseguenze significative in una eventuale procedura concorsuale. Per gli enti erogatori e garanti, questa ordinanza rappresenta una solida conferma della forza del loro diritto di prelazione, essenziale per la sostenibilità del sistema di aiuti pubblici alle imprese.

Il privilegio sui crediti da garanzia pubblica vale solo se il beneficio è revocato per dolo o uso improprio dei fondi?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che il privilegio si applica anche in caso di ‘mero inadempimento’ nella restituzione delle somme, poiché copre tutte le patologie del rapporto, non solo quelle iniziali o fraudolente.

La revoca del beneficio pubblico deve avvenire prima della dichiarazione di fallimento per essere efficace?
No. Secondo la Corte, il provvedimento di revoca ha natura meramente ricognitiva e non costitutiva del credito. Il credito nasce privilegiato per legge fin dall’origine, quindi la revoca è efficace e opponibile ai creditori anche se formalizzata dopo la dichiarazione di fallimento.

Il credito dello Stato (o dell’ente garante) derivante da una garanzia pubblica è privilegiato fin dall’inizio?
Sì. La sentenza afferma che il privilegio sorge ‘ex lege’ (per legge) fin dal momento dell’erogazione del beneficio (finanziamento o garanzia), in virtù della finalità pubblica dell’intervento. Non è un effetto che si produce solo al momento della revoca.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 6567 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 6567 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 12/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso 29122-2017 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE rappresentata e difesa dall ‘ Avvocatura Generale dello Stato;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE rappresentato e difeso dagli Avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOME per procura a margine del controricorso;

– controricorrente –

avverso il DECRETO N. 3656/2017 del TRIBUNALE DI BOLOGNA depositato il 31/10/2017;

udita la relazione della causa svolta dal Consigliere NOME COGNOME nell ‘ adunanza in camera di consiglio del 25/2/2025;

FATTI DI CAUSA

1.1. La RAGIONE_SOCIALE ha proposto opposizione allo stato passivo del Fallimento RAGIONE_SOCIALE, dichiarato con sentenza del 18/11/2014, chiedendo di esservi ammessa per la somma di €. 2.356.475,22,

oltre interessi, con il riconoscimento del privilegio previsto dall ‘ art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 123/1998.

1.2. L ‘ istante ha, in sostanza, dedotto che il finanziamento bancario erogato alla società poi fallita, in quanto assistito dalla propria garanzia, integrava una forma di sostegno pubblico rientrante nell ‘ ambito di applicazione del d.lgs. n. 123/1998 e che il credito restitutorio derivante dall ‘ intervenuta escussione di tale garanzia, era, dunque, munito, contrariamente a quanto statuito dal giudice delegato, del privilegio previsto dall ‘ art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 123, indipendentemente dal momento della revoca del beneficio concesso.
1.3. Il tribunale, con il decreto in epigrafe, ha rigettato l ‘ opposizione.

1.4. Il tribunale, in particolare, dopo aver rilevato che vi sono fondate ragioni per dubitare che la disciplina prevista dal d.lgs. n. 123/1998 possa trovare applicazione alla concessione di garanzie da parte della Sace s.p.a., ha ritenuto che: – la causa di prelazione prevista dall ‘ art. 9, comma 5, cit. può essere riconosciuta esclusivamente in caso di revoca del beneficio per le diverse e varie ipotesi di deviazione dell ‘ intervento dallo scopo; – restano, invece, estranee all ‘ ambito di operatività della norma e della revoca le ipotesi in cui le finalità del beneficio sono state rispettate ma il rapporto civilistico non viene adempiuto esattamente poiché il beneficiato non riesce a restituire alle scadenze previste le somme erogate in prestito; – nel caso in esame, nessuna condotta scorretta viene imputata alla COGNOME né comunque dimostrata nell ‘ impiego delle somme e degli adempimenti relativi, essendole stato, in realtà, contestato il ‘ mero inadempimento nella restituzione delle rate da versare periodicamente ‘ ; – la revoca del beneficio, del resto, è stata
comunicata dopo la dichiarazione di fallimento ed è, quindi, inefficace perché tardiva rispetto all’apertura della procedura concorsuale.

1.5. RAGIONE_SOCIALE con ricorso notificato il 30/11/2017, ha domandato, per tre motivi, la cassazione del decreto.

1.6. Il Fallimento ha resistito con controricorso e depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

3.1. Con il primo motivo, la società ricorrente, lamentando la violazione dell ‘ art. 1362 c.c., in comb.disp. con l ‘ art. 9 del d.lgs. n. 123/1998, in relazione all ‘ art. 360 n. 3 c.p.c., ha censurato il decreto impugnato nella parte in cui il tribunale ha escluso che il credito vantato dall ‘ opponente potesse beneficiare della richiesta collocazione privilegiata sul rilievo che tale credito sorge soltanto a seguito della revoca del contributo pubblico e non per effetto del mero inadempimento da parte del beneficiato all ‘ obbligo di restituzione delle somme erogate, omettendo, tuttavia, di considerare che, al contrario, come emerge dalla missiva del 23/1/2015, la revoca del contributo era stata disposta per il fatto, rimasto incontestato, che la società poi fallita non aveva fornito alcun documento giustificativo riguardo all ‘ utilizzo dei fondi erogati ed, in ogni caso, che dalla convenzione stipulata tra la banca e la Sace emerge con chiarezza che la possibilità di escutere la garanzia prestata da quest’ultima era connessa anche al mero inadempimento all ‘ obbligo di restituzione delle rate di mutuo.
3.2. Con il secondo motivo, la società ricorrente, lamentando la violazione degli artt. 1, 7 e 9 del d.lgs. n. 123/1998, in relazione all ‘ art. 360 n. 3 c.p.c., ha censurato il decreto impugnato nella parte in cui il tribunale ha escluso che il credito vantato dall ‘ opponente potesse beneficiare della

richiesta collocazione privilegiata sul rilievo che vi sarebbero fondate ragioni per dubitare che la disciplina prevista dal d.lgs. n. 123/1998 potesse trovare applicazione alla concessione di garanzie da parte della Sace, omettendo, però, di considerare che le norme del d.lgs. n. 123/1998 si applicano ai benefici di qualsiasi genere, compresa la concessione di garanzie.

3.3. I motivi, da trattare congiuntamente, sono fondati, con assorbimento del terzo.

3.4. Questa Corte ha, infatti, già avuto modo di affermare che: l’art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 123/1998, lì dove prevede la revoca del beneficio e disporre il privilegio in favore del credito alle restituzioni, si riferisce non solo a patologie attinenti alla fase genetica dell’erogazione pubblica, ma si estende anche a quella successiva di gestione del rapporto di credito insorto per effetto della concessione, ivi compresa la risoluzione negoziale del rapporto (Cass. n. 27303 del 2022); – il privilegio previsto dall’art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 123/1998, per i crediti dello Stato per la restituzione dei ‘ finanziamenti ‘ erogati trova, peraltro, applicazione per tutti gli interventi di sostegno pubblico per lo sviluppo delle attività produttive, comunque denominati ed a prescindere dal riferimento, nell’at to di finanziamento, alla specifica legge statale che tale privilegio prevede, non essendo, peraltro, necessaria, per la sua operatività, la sussistenza di un formale provvedimento di revoca cd. amministrativa, trattandosi di garanzia che accede al credito in ragione della finalità pubblica di sostegno a esso sottesa (Cass. n. 27360 del 2024); – il privilegio previsto, dall’art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 123/1998, per i crediti dello Stato per la restituzione dei ‘ finanziamenti ‘ erogati, trova, dunque, applicazione anche per gli interventi di sostegno pubblico erogati in forma di concessione di garanzia, stante la finalità pubblicistica che connota il d.lgs. n. 123 cit. e
il carattere unitario, sotto il profilo funzionale, delle diverse misure agevolative ivi contemplate, e si estende al credito del gestore del Fondo di garanzia che, a seguito di escussione, soddisfa il finanziatore, il quale, peraltro, non originando da un ‘erogazione diretta da parte dell’Amministrazione statale di somme di danaro nelle mani del beneficiario, ma dal pagamento dell’istituto di credito che aveva erogato il finanziamento al beneficiario, sorge per effetto del solo pagamento, non occorrendo un provvedimento di revoca della concessione del finanziamento (Cass. n. 9657 del 2024); -in tema di finanziamenti pubblici alle imprese, la revoca del beneficio, del resto, è meramente ricognitiva del venir meno di un presupposto di fruizione del beneficio previsto puntualmente dalla legge e non ha, quindi, valenza costitutiva del credito recuperatorio della somma finanziata, che nasce privilegiato, in capo all’Amministrazione, ex lege e fin dal momento dell’erogazione, per cui è irrilevante che l’insorgenza dei presupposti per la revoca del finanziamento sia accertata anteriormente o posteriormente rispetto al fallimento che la determina (Cass. n. 13152 del 2023); – la revoca del sostegno pubblico accordato, anche sotto forma di ‘ concessione di garanzia ‘ , per lo sviluppo delle attività produttive, deliberata ai sensi dell ‘ art. 9 del d.lgs. n. 123/1998, è, pertanto, opponibile alla massa dei creditori, pur se intervenuta dopo che il beneficiario abbia proposto domanda di concordato preventivo e lo stesso sia stato omologato (ovvero, come nel caso in esame, sia stato assoggettato a fallimento) perché il provvedimento di revoca si limita ad accertare il venire meno di un presupposto già previsto in modo puntuale dalla legge, senza che possegga alcuna valenza costitutiva, sorgendo il credito come privilegiato ex lege dal momento in cui viene concesso ed erogato il beneficio e
dovendosi, di conseguenza, intendere la revoca del contributo solo come condizione affinché si possa agire per il recupero del credito (Cass. n. 8882 del 2020); – in tema di finanziamenti pubblici alle imprese coperti da garanzia Sace, la revoca del beneficio, per il venir meno dei requisiti cui ne è subordinato il riconoscimento, comporta l ‘ insorgenza di un ‘ autonoma obbligazione ex lege della beneficiaria verso il garante, la quale che, trovando la propria autonoma fonte nel sopravvenuto difetto della causa giustificatrice del beneficio, postula l ‘ inapplicabilità delle norme sulla fideiussione ordinaria, degli istituti della surroga e del regresso nonché della disciplina di cui agli artt. 61 e 62 l.fall., sicché, in caso di fallimento della beneficiaria, RAGIONE_SOCIALE è legittimata ad insinuare il proprio credito al passivo, quand ‘ anche consti un pagamento non interamente satisfattorio a vantaggio dell ‘ istituto di credito in origine garantito, il quale abbia, a sua volta, chiesto ed ottenuto l ‘ ammissione al passivo (Cass. n. 1453 del 2022); – in tema di interventi di sostegno pubblico erogati in forma di concessione di garanzia, ai fini del riconoscimento del privilegio di cui all ‘ art. 9, comma 5, d.lgs. n. 123/1998, è, infine, irrilevante l ‘ inquadramento in termini di regresso ovvero di surroga della pretesa fatta valere dalla Sace s.p.a. contro l ‘ impresa garantita, nell ‘ ambito della procedura concorsuale, a seguito della revoca dell ‘ agevolazione concessa in forma di garanzia (Cass. n. 11122 del 2020).
3.5. Il tribunale, lì dove ha escluso che il credito vantato dalla società opponente potesse beneficiare della richiesta collocazione privilegiata, non si è attenuto ai principi esposti.

3.6. Il ricorso dev’essere, pertanto, accolto: e il decreto impugnato, per l’effetto, cassato con rinvio, per un nuovo

esame, al tribunale di Bologna che, in differente composizione, provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

P.Q.M.

La Corte così provvede: accoglie il primo ed il secondo motivo del ricorso, con assorbimento del terzo, e, per l’effetto, cassa il decreto impugnato con rinvio, per un nuovo esame, al tribunale di Bologna che, in differente composizione, provvederà anche sulle spese del presente giudizio.

Così deciso a Roma, nella Camera di consiglio della Prima

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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