Privilegio finanziamenti pubblici: esteso alla risoluzione

Una società finanziaria aveva concesso un finanziamento agevolato a un’impresa, poi fallita. La Corte di Cassazione ha stabilito che il credito per la restituzione del finanziamento gode del privilegio finanziamenti pubblici, che ne assicura il rimborso prioritario. La Corte ha chiarito che tale privilegio si applica non solo in caso di ‘revoca’ amministrativa del contributo, ma anche in caso di risoluzione del contratto per inadempimento, equiparando di fatto i due istituti ai fini della tutela del credito pubblico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto Civile, Diritto Commerciale, Diritto Fallimentare, Giurisprudenza Civile

Privilegio Finanziamenti Pubblici: la Cassazione estende la tutela alla risoluzione contrattuale

Quando un’impresa che ha ricevuto un finanziamento pubblico fallisce, l’ente erogatore ha diritto a essere pagato prima degli altri creditori? La risposta ruota attorno al concetto di privilegio finanziamenti pubblici, una garanzia fondamentale per la tutela delle risorse pubbliche. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha consolidato un principio cruciale: questo privilegio non si applica solo in caso di ‘revoca’ formale del contributo, ma anche quando il rapporto si interrompe per inadempimento contrattuale.

Il caso: un finanziamento agevolato e il successivo fallimento

Una società finanziaria, per conto dello Stato, aveva concesso un finanziamento agevolato a un’impresa italiana per sostenere le sue attività produttive, secondo la normativa di settore. Successivamente, a causa dell’inadempimento dell’impresa beneficiaria, il contratto di finanziamento è stato risolto. Poco dopo, l’impresa è stata dichiarata fallita.

Al momento dell’ammissione al passivo fallimentare, la società finanziaria ha chiesto che il proprio credito per la restituzione delle somme erogate fosse riconosciuto come privilegiato, ai sensi del D.Lgs. 123/1998. Il Tribunale, tuttavia, ha respinto la richiesta, ammettendo il credito solo in via chirografaria, ovvero senza alcuna preferenza rispetto ad altri creditori. La motivazione del giudice di merito si basava su un’interpretazione restrittiva della norma, secondo cui il privilegio sarebbe stato previsto solo per l’ipotesi di ‘revoca’ del finanziamento da parte dell’autorità amministrativa e non per la ‘risoluzione’ di diritto del contratto.

La questione giuridica: Revoca vs. Risoluzione per il privilegio finanziamenti pubblici

Il cuore della controversia risiedeva nella distinzione tra due istituti: la revoca, un atto tipicamente di diritto amministrativo, e la risoluzione, uno strumento di diritto privato. Il Tribunale sosteneva che, data la tipicità dei privilegi, non si potesse estendere la garanzia prevista per la revoca a un’ipotesi diversa come la risoluzione contrattuale per inadempimento.

La società finanziaria ha quindi presentato ricorso in Cassazione, sostenendo che questa interpretazione fosse errata e svuotasse di significato la tutela voluta dal legislatore per i crediti derivanti da finanziamenti pubblici.

L’intervento della Cassazione e il principio della ‘causa del credito’

La Suprema Corte ha accolto il ricorso, ribaltando la decisione del Tribunale e allineandosi al proprio orientamento ormai consolidato. I giudici hanno chiarito che l’interpretazione corretta della norma non deve fermarsi al dato letterale, ma deve considerare la ratio della legge.

Le motivazioni

La Corte ha spiegato che il privilegio finanziamenti pubblici trova la sua giustificazione nella ‘causa del credito’ (art. 2745 c.c.), ovvero nella natura pubblica delle somme erogate. Questi interventi si realizzano attraverso un procedimento complesso che unisce una fase amministrativa (selezione del beneficiario) e una fase privatistica (stipula del contratto di finanziamento). Le due fasi sono strettamente connesse: lo scopo pubblico pervade l’intero rapporto.

Di conseguenza, qualsiasi evento che mini questo scopo, sia esso un difetto originario dei requisiti o un inadempimento successivo nella fase contrattuale, giustifica la restituzione delle somme e l’applicazione della garanzia del privilegio. La ‘revoca’ menzionata nell’art. 9 del D.Lgs. 123/1998 deve essere intesa in senso ampio, come qualsiasi atto che accerti il venir meno del presupposto del finanziamento e ne determini la caducazione.

Secondo la Cassazione, quindi, non è necessaria una formale revoca amministrativa. Anche una dichiarazione di risoluzione contrattuale ai sensi dell’art. 1456 c.c. è pienamente idonea a far scattare il privilegio, in quanto rappresenta la constatazione dell’inadempimento che viola la causa stessa del contratto di finanziamento agevolato.

Le conclusioni

La Corte di Cassazione, cassando il decreto impugnato e decidendo nel merito, ha ammesso il credito della società finanziaria al passivo del fallimento in via privilegiata. Questa pronuncia ha importanti implicazioni pratiche: rafforza la tutela dei crediti dello Stato e degli enti pubblici erogatori di finanziamenti, garantendo maggiori possibilità di recupero delle risorse in caso di insolvenza del beneficiario. Si tratta di una vittoria per la certezza del diritto e per la salvaguardia dei fondi pubblici destinati allo sviluppo economico.

Il privilegio sui crediti per la restituzione di finanziamenti pubblici si applica solo in caso di revoca amministrativa?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che il privilegio si applica anche in caso di risoluzione del contratto per inadempimento del beneficiario, poiché la ‘revoca’ menzionata dalla legge deve essere interpretata in senso ampio, includendo qualsiasi atto che accerti il venir meno della finalità pubblica del finanziamento.

Qual è la giustificazione del privilegio finanziamenti pubblici secondo la Suprema Corte?
La giustificazione risiede nella ‘causa del credito’, ovvero nel fatto che il credito deriva da un intervento di sostegno pubblico all’economia. La tutela speciale è legata allo scopo pubblicistico del finanziamento, non alla modalità formale con cui se ne chiede la restituzione.

Una risoluzione contrattuale per inadempimento ha lo stesso valore di una revoca ai fini del privilegio?
Sì. Secondo l’orientamento consolidato della Cassazione, una dichiarazione di risoluzione contrattuale (ad esempio, ai sensi dell’art. 1456 c.c.) è idonea a integrare gli estremi della ‘revoca’ prevista dalla normativa sui finanziamenti pubblici e, di conseguenza, a far scattare il relativo privilegio a tutela del credito.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 13159 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 13159 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 15/05/2023

ORDINANZA

sul ricorso n. 16177/2016 r.g. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , con sede in Roma, al INDIRIZZO, in persona del legale rappresentante dottAVV_NOTAIO NOME COGNOME, rappresentata e difesa, giusta procura speciale allegata al la ‘ comparsa di nuovo procuratore e difensore ‘ de ll’ 8 gennaio 2019, dall’AVV_NOTAIO, con cui elettivamente domicilia in Roma, al INDIRIZZO, presso lo studio degli AVV_NOTAIO NOME COGNOME ed NOME COGNOME.

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del curatore AVV_NOTAIO NOME COGNOME, rappresentato e difeso, giusta procura speciale allegata al controricorso , dall’AVV_NOTAIO, con cui elettivamente domicilia in Roma, alla INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO.

-controricorrente –

avverso il decreto del TRIBUNALE DI PAVIA pubblicato il giorno 31/05/2016; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del giorno 20/04/2023 dal AVV_NOTAIO.

FATTI DI CAUSA

La RAGIONE_SOCIALE (subentrata al RAGIONE_SOCIALE nella gestione del fondo rotativo istituito, ai sensi della legge n. 394/1981, per la concessione di finanziamenti agevolati in favore di piccole e medie imprese italiane. Per il prosieguo, breviter , RAGIONE_SOCIALE) propose tempestiva opposizione avverso lo stato passivo del RAGIONE_SOCIALE lamentando l’avvenuta ammissione del proprio credito di € 113.386,25, oltre interessi, solo in via chirogra faria, invece, che, come richiesto, in privilegio ex art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 123 del 1998, trattandosi di restituzione di somme dalla prima erogate, in favore della società poi fallita, in forza di un contratto di finanziamento agevolato del 20 dice mbre 2006, poi risoltosi per inadempimento di quest’ultima.
1.1. Costituitosi il RAGIONE_SOCIALE, l’adito Tribunale di Pavia respinse quell’opposizione con decreto del 31 maggio 2016. In particolare: i ) riconobbe che il finanziamento concesso da RAGIONE_SOCIALE alla RAGIONE_SOCIALE in bonis rientrava tra gli interventi pubblici in materia di sostegno delle attività produttive per i quali trovava piena applicazione il d.lgs. n. 123 del 1998; ii ) opinò, tuttavia, che il privilegio di cui all’art. 9, comma 5, dell’appena menzionato d.lgs. era previsto solo per la ‘ revoca ‘ del finanziamento da parte dell’autorità amministrativa e non anche per l’ipotesi, ricorrente nella specie, di risoluzione di diritto del contratto di finanziamento, ex art. 1456 cod. civ., a segu ito dell’inadempimento della debitrice; iii ) aggiunse che il principio di tipicità dei privilegi impediva, in assenza, appunto, del predetto provvedimento di revoca, di riconoscere, nel caso concreto, il privilegio de quo ; iv ) condannò la opponente alla refusione delle spese di lite.
Per la cassazione di questo decreto ha proposto ricorso la RAGIONE_SOCIALE, affidandosi a due motivi,

illustrati anche da memoria ex art. 380bis .1 cod. proc. civ.. Ha resistito, con controricorso, corredato da analoga memoria, il RAGIONE_SOCIALE.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Il primo motivo di ricorso, rubricato « Violazione e falsa applicazione , ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., in relazione all’art. 9 del d.lgs. 30 marzo 1998, n. 123 », contesta al giudice di merito di avere erroneamente negato all’opponente l’ammissione al passivo del RAGIONE_SOCIALE, in via privilegiata, del proprio credito di € 113.386,25, oltre interessi, ivi insinuato solo in chirografo, sulla base di una non corretta ermeneusi di quanto previsto dall’art. 9 del d.lgs. n. 123 del 1998.

1.1. Una siffatta doglianza deve considerarsi fondata alla stregua della più recente giurisprudenza di legittimità consolidatasi sulla corrispondente questione.

1.2. Invero, come si legge nella qui condivisa pronuncia resa da Cass. n. 23114 del 2022, – resa in fattispecie assolutamente analoga a quella odierna – « L’art. 9 del d.lgs. 31.03.1998, n. 123 (‘Disposizioni per la razionalizzazione degli interventi di sostegno pubblico alle imprese, a norma dell’articolo 4, comma 4, lettera c], della legge 15 marzo 199 7, n. 59’), prevede che: ‘1. In caso di assenza di uno o più requisiti, ovvero di documentazione incompleta o irregolare, per fatti comunque imputabili al richiedente e non sanabili, il soggetto competente provvede alla revoca degli interventi (…omissis). 3. Qualora i beni acquistati con l’intervento siano alienati, ceduti o distratti nei cinque anni successivi alla concessione, ovvero prima che abbia termine quanto previsto dal progetto ammesso all’intervento, è disposta la revoca dello stesso, il cui importo è restituito con le modalità di cui al comma 4. 4. Nei casi di restituzione dell’intervento in conseguenza della revoca di cui al comma 3, o comunque disposta per azioni o fatti addebitati all’impresa beneficiaria, e della revoca di cui al comma 1, disposta anche in misura parziale purché proporzionale all’inadempimento riscontrato, l’impresa stessa versa il relativo importo maggiorato di un interesse (…omissis) . 5. Per le restituzioni di cui al comma 4 i crediti nascenti dai finanziamenti erogati ai sensi del presente decreto legislativo sono preferiti a ogni altro titolo di
prelazione da qualsiasi causa derivante, ad eccezione del privilegio per spese di giustizia e di quelli previsti dall’articolo 2751 -bis del codice civile e fatti salvi i diritti preesistenti dei terzi (…omissis)’. Alla luce di tali disposizioni, questa Corte, con orientamento ormai consolidato (cfr., tra le tante, Cass. nn. 21841/2017, 9926/2018, 2663/2019, 6508/2020, 11122/2020, 23137/2020 e 22739/2021) ha enunciato i seguenti principi: a) gli interventi pubblici di sostegno all’economia si realizzano attraverso un procedimento complesso, in cui alla fase di natura amministrativa di selezione dei beneficiari in vista della realizzazione di interessi pubblici fa poi seguito un negozio privatistico di finanziamento (o, nel caso, di garanzia), nella cui struttura causale si inserisce la destinazione delle somme ad uno specifico scopo di tratto pubblicistico ; b) la deviazione dello scopo, così come anche l’inadempimento degli obblighi previsti dal rapporto negoziale, determina la violazione della causa del contratto di finanziamento (o di garanzia) e costituisce – attesa la stretta connessione sussistente tra le due fasi del complesso procedimento in esame – presupposto della revoca del beneficio erogato; c) pure la patologia inerente alla fase di carattere negoziale, come concernente la gestione del rapporto insorto per effetto della concessione, dunque, può incidere su quest’ultima, comportando la caducazione del beneficio e la concreta applicazione del privilegio a sostegno del credito per la restituzione di quanto erogato; d) ne consegue che risulta in ogni caso non necessaria la sussistenza di una revoca cd. amministrativa perché possa venire a rendersi operativo il privilegio stabilito dall’art. 9 d.lgs. n. 123/1998. Questa garanzia accede, per l’appunto, al credito che discende dal negozio di diritto privato innestatosi sulla base del procedimento di individuazione e riconoscimento del contraente destinatario del beneficio pubblico; e) nessun dubbio può porsi in ordine all’idoneità ad integrare gli estremi della «revoca» prevista dall’art. 9 d.lgs. n. 123/1998 della dichiarazione di risoluzione contrattuale di cui all’art. 1456, comma 2, cod. civ., come pure della diffida di cui 1454 cod. civ. ovvero anche della dichiarazione di decadenza del debitore dal beneficio del termine, emessa dal creditore ai sensi dell’art. 1186 cod. civ. . Secondo l’orientamento giurisprudenziale di questa Corte, la
revoca del sostegno pubblico concesso per lo sviluppo delle attività produttive, deliberata ai sensi dell’art. 9 d.lgs. n. 123/1998, non importa alcuna valutazione discrezionale, perché il provvedimento di ritiro si limita ad accertare il venire meno di un presupposto già previsto in modo puntuale dalla legge, senza che possegga alcuna valenza costitutiva (cfr. Cass. nn. 2664/2019, 8882/2020, 2457/2020), con la conseguenza che la revoca del contributo resta opponibile alla massa anche se intervenuta dopo la pubblicazione della sentenza di fallimento dell’impresa beneficiaria (cfr. Cass. S.U. n. 15867/2011, Cass. nn. 13763/2015, 11928/ 2017 e 12853/2018). Si è precisato, infatti, che la figura del privilegio riceve giustificazione nella “causa del credito” che va ad assistere (art. 2745 c.c.), trovando la propria radice nella concessione dell’intervento pubblico (erogazione di credito o altra forma di intervento), quale misura appunto di “sostegno pubblico per lo sviluppo delle attività produttive”; la prelazione assiste il rapporto via via che questo viene a svolgersi e a essere eseguito, fin tanto che vi si innestino delle vicende che comportino il venire meno del relativo beneficio (cfr. Cass. nn. 9926/2018, 11878/2018 e 23137/2020) ».
1.3. Il provvedimento oggi impugnato non è coerente con le appena riportate argomentazioni, sicché la doglianza in esame deve trovare accoglimento, dovendosi qui solo rimarcare che lo stesso RAGIONE_SOCIALE controricorrente, nella sua memoria ex art. 380bis .1 cod. proc. civ., ha sottolineato che « Dopo la proposizione del ricorso e del controricorso della Curatela, tuttavia, va dato atto che si è modificata la giurisprudenza della Suprema Corte, nel senso che il credito di restituzione, comunque originatosi, deve considerarsi come privilegiato in quanto il presupposto è pur sempre ‘l’irrogazione del contributo’. Ciò premesso la Curatela, anche a mezzo del sottoscritto difensore, si è attivata per definire la pendenza con la ‘RAGIONE_SOCIALE‘ riconoscendo la natura privilegiata al capitale, agli interessi e a un contributo spese, senza tuttavia riuscirvi. Conseguentemente, come da documentazione prodotta il 21 novembre 2022, il RAGIONE_SOCIALE è stato chiuso a norma dell’art. 118, comma 2, L.F., come novellato dal d.l. n. 83/2015, con
accantonamento delle somme prevedibilmente necessarie per il caso che codesta Suprema Corte accolga il ricorso della ‘RAGIONE_SOCIALE‘ ».

Il secondo motivo di ricorso, recante « Violazione di legge e falsa applicazione ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., in relazione al principio di interpretazione della legge di cui all’art. 12 delle preleggi, nonché in relazione agli artt. 2745 e 2741 c.c. » può considerarsi assorbito, mentre « la revisione del decreto impugnato anche in ordine alle spese di lite », pure invocata dalla odierna ricorrente, consegue automaticamente alla cassazione del medesimo provvedimento.

In definitiva, il decreto impugnato va cassato e, non risultando necessari ulteriori accertamenti di fatto (considerata, peraltro, la specifica richiesta in tal senso rinvenibile nella menzionata memoria ex art. 380bis .1 cod. proc. civ., del RAGIONE_SOCIALE controricorrente), la causa può essere decisa nel merito, ai sensi dell’art. 384, comma 2, cod. proc. civ., con il riconoscimento del privilegio di cui all’art. 9, comma 5, del d.lgs. n. 123 del 1998 in favore del credito di € 113.386,25, oltre interessi, fatto valere dalla RAGIONE_SOCIALE, già ammesso al passivo in via chirografaria.
La natura della questione trattata, oggetto di orientamenti contrastanti nella giurisprudenza di merito e risolta dalla giurisprudenza di legittimità in epoca successiva alla proposizione del l’odierno ricorso per cassazione, giustifica l’integrale compensazione delle spese relative ad entrambi i gradi di giudizio.

PER QUESTI MOTIVI

La Corte accoglie il primo motivo del ricorso della RAGIONE_SOCIALE , assorbito il secondo.

Cassa il decreto impugnato e, decidendo nel merito, ammette al passivo del RAGIONE_SOCIALE, in via privilegiata ai sensi dell’art. 9, comma 5, del d.lgs. 31 marzo 1998, n. 123, il credito di € 113.386,25, oltre interessi, della menzionata ricorrente.

Compensa integralmente le spese dei due gradi di giudizio.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Prima sezione civile

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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