Premio rinvenimento reperti: la giurisdizione è del TAR

Una società edile, dopo aver scoperto una domus romana, ha contestato l’importo del premio offerto dal Ministero della Cultura. La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha stabilito che la controversia sul premio rinvenimento reperti rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo. Anche se la legge prevede una stima da parte di un tecnico, l’Amministrazione mantiene un potere discrezionale sulla determinazione finale dell’importo e sulla modalità di pagamento, configurando la posizione del privato come un interesse legittimo e non un diritto soggettivo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 settembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Premio Rinvenimento Reperti: Giurisdizione Amministrativa per la Discrezionalità della P.A.

La scoperta di un tesoro archeologico sotto un immobile è un evento straordinario, ma può dare il via a complesse questioni legali, specialmente riguardo al premio rinvenimento reperti. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha chiarito un punto fondamentale: a chi spetta decidere in caso di disaccordo sull’importo del premio? La risposta è netta: la giurisdizione è del giudice amministrativo.

I Fatti di Causa

Una società, durante lavori edili, scopriva nei sotterranei di un palazzo i resti di un’antica domus romana. Come previsto dalla legge, la scoperta veniva notificata e i beni diventavano di proprietà dello Stato. La società richiedeva quindi al Ministero della Cultura il premio previsto per il ritrovamento. Tuttavia, nasceva una controversia sull’ammontare: il Ministero offriva una somma ritenuta insufficiente dalla società, la quale si rivolgeva al Tribunale civile per ottenere la cifra desiderata.
Sia il Tribunale che la Corte d’Appello dichiaravano il proprio difetto di giurisdizione, indicando il giudice amministrativo come l’autorità competente. La società, convinta di essere titolare di un diritto soggettivo al premio, ricorreva in Cassazione.

La Questione del Premio Rinvenimento Reperti e la Giurisdizione

Il cuore della questione ruotava attorno alla natura della posizione giuridica del privato. Si tratta di un diritto soggettivo, da far valere davanti al giudice ordinario, o di un interesse legittimo, tutelabile solo davanti al giudice amministrativo?
La difesa della società sosteneva che il Codice dei Beni Culturali (d.lgs. 42/2004), modificando la normativa precedente, avesse trasformato la posizione del privato in un diritto soggettivo. In particolare, la nuova legge prevede che, in caso di disaccordo sul valore dei reperti, la stima sia affidata a un tecnico nominato dal presidente del tribunale. Secondo la ricorrente, questo meccanismo avrebbe eliminato la discrezionalità della Pubblica Amministrazione, radicando la competenza nel foro civile.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

Le Sezioni Unite hanno rigettato il ricorso, confermando la giurisdizione del giudice amministrativo. La Corte ha spiegato che, sebbene la procedura di stima del valore dei beni sia stata modificata per garantire maggiore terzietà, questo non elimina il potere discrezionale della Pubblica Amministrazione nel determinare il premio.

Il ragionamento della Corte si basa su due punti chiave:
1. Discrezionalità sull’ammontare: La stima del tecnico determina solo il valore dei beni ritrovati, non l’importo del premio. La legge stabilisce che il premio non può essere superiore a un quarto (o alla metà in casi specifici) di tale valore. La scelta della percentuale esatta da corrispondere rimane una decisione discrezionale dell’Amministrazione, che deve bilanciare l’interesse del privato con l’interesse pubblico.
2. Discrezionalità sulla modalità di corresponsione: L’Amministrazione ha la facoltà di scegliere come liquidare il premio: può essere un pagamento in denaro, il rilascio di una parte dei beni ritrovati o, su richiesta, la concessione di un credito d’imposta.

Questa persistente discrezionalità amministrativa qualifica la posizione del privato come un interesse legittimo al corretto esercizio di tale potere. Il privato può contestare davanti al giudice amministrativo la logicità, la correttezza e la congruità delle scelte della P.A., ma non può pretendere una somma specifica come se fosse un diritto di credito già definito.

Conclusioni

L’ordinanza delle Sezioni Unite consolida un principio fondamentale: fino a quando la Pubblica Amministrazione non conclude il procedimento con un atto finale che determina in modo definitivo l’importo e la forma del premio rinvenimento reperti, la posizione dello scopritore è quella di un interesse legittimo. Di conseguenza, ogni controversia relativa a questa fase deve essere portata davanti al giudice amministrativo (T.A.R.). Il diritto soggettivo al pagamento sorgerà solo dopo che l’amministrazione, esercitando il proprio potere, avrà emesso il provvedimento finale.

A quale giudice devo rivolgermi se non sono d’accordo con l’importo del premio offerto dal Ministero per un ritrovamento archeologico?
Secondo le Sezioni Unite della Cassazione, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo (es. T.A.R.), non al giudice ordinario (Tribunale).

Perché la giurisdizione è del giudice amministrativo anche se il Codice dei Beni Culturali prevede l’intervento del presidente del tribunale per la stima del valore dei reperti?
Perché, anche dopo la stima del valore dei beni, l’amministrazione conserva un potere discrezionale sia nel determinare la percentuale esatta del premio (che non può superare un quarto o la metà del valore stimato), sia nello scegliere la modalità di corresponsione (denaro, parte dei reperti o credito d’imposta). Questa discrezionalità fa sì che la posizione del privato sia di interesse legittimo.

La posizione di chi scopre un reperto archeologico è un diritto soggettivo o un interesse legittimo?
Fino a quando l’amministrazione non conclude il procedimento con la determinazione finale e la scelta definitiva sulla modalità di pagamento del premio, la posizione del privato è qualificata come interesse legittimo. Diventa un diritto soggettivo solo dopo che l’atto amministrativo conclusivo ha definito in modo concreto l’ammontare e la forma del premio.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 2932 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 2932 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 05/02/2025

Sul ricorso iscritto al n. r.g. 4207-2021 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME

– ricorrente –

contro

MINISTERO DELLA CULTURA (già MINISTERO DEI BENI E DELLE ATTIVITA ‘ CULTURALI E TURISMO), in persona del Ministro pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso l’ AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 563/2020 della CORTE D’APPELLO di PERUGIA, emessa il 23/11/2020.

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 14/01/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

lette le conclusioni scritte del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME il quale chiede il rigetto del ricorso con l’affermazione della giurisdizione del giudice amministrativo.

Fatti di causa

Il Tribunale di Perugia ha dichiarato il proprio difetto di giurisdizione, in favore del giudice amministrativo, in ordine alla domanda con la quale la RAGIONE_SOCIALE aveva chiesto la condanna del Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo al pagamento della somma di 245.019,39 EUR a titolo di premio per il rinvenimento di reperti archeologici di una domus romana nei locali seminterrati del Palazzo del INDIRIZZO di Assisi.

La Corte d’appello di Perugia ha respinto il gravame della società, confermando il difetto di giurisdizione. Ha motivato richiamando i principi dettati da queste Sezioni Unite con le sentenze n. 1347 del 1989, n. 11796 del 2005 e n. 5353 del 2011. Ha osservato che, per quanto in effetti il Presidente del Tribunale di Perugia avesse, su ricorso della medesima società ai sensi dell’art. 93, terzo comma, del d.lgs. n. 42 del 2004, nominato un tecnico per stabilire il valore dei beni rinvenuti, il procedimento amministrativo afferente alla determinazione del premio non poteva considerarsi concluso. Difatti, eseguita la stima dei beni da parte del tecnico incaricato in caso di disaccordo del privato rispetto alla determinazione ministeriale, sarebbe stato nella facoltà dell’ amministrazione determinare comunque l’entità effettiva de l premio in misura non superiore alla metà del valore delle cose ritrovate (art. 92 del d.lgs. n. 42 del 2004); e sarebbe stato ancora nella facoltà della amministrazione scegliere la giusta modalità compensativa, tra il pagamento del premio in denaro, il rilascio di parte delle cose ritrovate, oppure (a richiesta) il credito d’imposta. Pertanto, in caso di determinazione non accettata del premio, come nella fattispecie concreta in cui Habitat , per l’appunto, non aveva accettato l’importo offerto dall’amministrazione di 94.738,63 EUR , al privato doveva attribuirsi la sola facoltà di adire il giudice amministrativo onde tutelare la situazione di interesse legittimo alla correttezza del procedimento funzionale alla determinazione del premio stesso.
Contro la sentenza della corte d’appello, la società RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione sulla base di un motivo, illustrato da memoria.

Il Ministero della cultura, già Ministero dei beni e delle attività culturali e del turismo, ha replicato con controricorso.

Ragioni della decisione

I. Con l’unico mezzo la ricorrente denunzia la violazione o falsa applicazione degli artt. 92 e 93 del d. lgs. n. 42 del 2004, 1 e 5 cod. proc. civ., 7 cod. proc. amm., 107 e 111 Cost.

Assume che la corte d’appello , facendo riferimento a principi giurisprudenziali affermati in relazione al testo normativo antecedente al d.lgs. n. 42 del 2004, avrebbe erroneamente riferito la fattispecie a una condizione di interesse legittimo, anziché di diritto soggettivo. In particolare, non avrebbe considerato che il d.lgs. n. 42 del 2004 ha modificato radicalmente la procedura relativa al premio di rinvenimento, esprimendo, per la stima dei beni rinvenuti, non un procedimento amministrativo innanzi a un’apposita commissione ministeriale, sebbene un procedimento specifico dinanzi al presidente del tribunale ordinario; cosa che integrerebbe la volontà legislativa nel senso ‘ di distogliere dalla discrezionalità di una commissione della pubblica amministrazione la determinazione del valore dei beni rinvenuti ‘ .
II. – Il ricorso non è fondato.

È necessario ricostruire il profilo normativo.

III. – La l. 1° giugno 1939, n. 1089, sulla tutela delle cose d’interesse artistico o storico, disciplinava all’art. 44 i ritrovamenti e le scoperte nel seguente modo: (i) ‘ le cose ritrovate appartengono allo Stato ‘, (ii) ‘ al proprietario dell’immobile sarà corrisposto dal Ministro, in denaro o mediante rilascio di una parte delle cose ritrovate, un premio, che in ogni caso non può superare il quarto del valore delle cose stesse ‘, (iii) ‘ in caso di disaccordo il premio è determinato insindacabilmente e in modo irrevocabile da una commissione composta di tre membri da nominarsi uno dal Ministro, l’altro dal proprietario ed il terzo dal presidente del tribunale ‘ , con spese anticipate dal proprietario. IV. – Nella vigenza della legge n. 1089 del 1939 questa Corte ha costantemente affermato che, fino alla determinazione definitiva del premio, o mediante l’accettazione dell’offerta formulata dalla P.A. o a seguito della determinazione dello stesso da parte della commissione di cui al secondo comma del ripetuto art. 44, il privato (proprietario e scopritore) è da considerare titolare di un interesse legittimo al corretto svolgimento del relativo procedimento, solo all’esito del quale il diritto soggettivo, concretamente determinato, viene a
esistenza; pertanto, ove il privato contesti l’entità del premio offerto e lamenti la mancata attivazione, da parte dell’amministrazione, del procedimento di nomina della commissione di cui all’art. 44, la relativa controversia è devoluta alla giurisdizione del giudice amministrativo (Cass. Sez. U n. 5353-11).

V. L’assunto era coerente col procedimento destinato a culminare con la determinazione del premio da parte dell’apposita commissione.

Invero si giustificava l’a ffermazione per cui, in pendenza del procedimento volto alla suddetta determinazione del premio, la posizione del privato ritrovatore è da qualificare (appunto) come di interesse legittimo, per poi tramutarsi in diritto soggettivo ‘ solo al momento dell’emanazione del provvedimento conclusivo ‘ con cui l’amministrazione determina il premio definitivo (v. Cass. Sez. U n. 11796-05, Cass. Sez. U n. 1347-89).

VI. – Il d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42, recante il Codice dei beni culturali e del paesaggio ( hinc solo Codice), ha predisposto (artt. 90 e seg.) una disciplina parzialmente diversa e più dettagliata per il caso di scoperte fortuite di cose rientranti nel novero dei ‘beni culturali’ (art. 10) .

Tale disciplina è incentrata sul duplice obbligo del rinveniente (a) di denuncia – entro ventiquattro ore – al soprintendente o al sindaco ovvero all’autorità di pubblica sicurezza e (b) di conservazione temporanea dei trovati nelle condizioni e nel luogo di rinvenimento.

Secondo l’art. 91 le cose indicate nell’art. 10, ‘ da chiunque e in qualunque modo ritrovate nel sottosuolo o sui fondali marini, appartengono allo Stato e, a seconda che siano immobili o mobili, fanno parte del demanio o del patrimonio indisponibile, ai sensi degli articoli 822 e 826 del codice civile ‘ .

In questa più articolata prospettiva il Codice conferma che il rinveniente può ottenere un premio per il ritrovamento, mediante una procedura (artt. 92 e 93) scandita nel modo che segue:

(i) il Ministero corrisponde un premio non superiore al quarto del valore delle cose ritrovate: (a) al proprietario dell’immobile dove è avvenuto il ritrovamento; (b) al concessionario dell’attività di ricerca, qualora l’attività medesima non rientri tra i suoi scopi istituzionali o statutari; (c) allo scopritore fortuito che abbia ottemperato agli obblighi previsti dall’art. 90;

(ii) il proprietario dell’immobile che abbia ottenuto la concessione prevista dall’art. 89 ovvero sia scopritore della cosa, ha diritto a un premio non superiore alla metà del valore delle cose ritrovate;

(iii) il premio può essere corrisposto in denaro o mediante rilascio di parte delle cose ritrovate, e in luogo del premio l’interessato può ottenere, a richiesta, un credito di imposta di pari ammontare, secondo le modalità e con i limiti stabiliti con decreto ministeriale adottato di concerto col Ministro dell’economia e delle finanze.

VII. – Ora, ai fini della determinazione del premio spettante agli aventi titolo, l’art. 93 stabilisce che i l Ministero provveda alla determinazione previa stima delle cose ritrovate, e che, se gli aventi titolo non accettano la stima definitiva, il ‘ valore delle cose ritrovate ‘ (non ‘ il premio ‘ come nel vigore dell’art. 44 della l. del 1939) è determinato da un terzo; il quale terzo è designato concordemente dalle parti ovvero, in caso di ulteriore disaccordo o in caso di sua mancata accettazione, dal presidente del tribunale del luogo in cui le cose sono state ritrovate; la determinazione del terzo è impugnabile in caso di errore o di manifesta iniquità.
VIII. – Il dato normativo si distingue, quindi, in effetti, dalla precedente visione della l. n. 1089 del 1939, ma la distinzione non influisce sul risultato interpretativo.

Difatti la l. n. 1089 del 1939 stabiliva che la determinazione del premio fosse demandata a ll’apposita commissione di cui al secondo comma del l’allora art. 44. N ell’art. 9 3 del l’attuale Codice è stata sostanzialmente trasfusa la procedura prevista dall’art. 44 della l. n. 1089 del 1939 , con tre specificità: (a) la sostituzione dell’organo chiamato a lla stima, (b) l’oggetto di tale stima (non più il premio ma semplicemente il valore dei beni in caso di disaccordo), (c) la rimessione alla discrezionalità amministrativa dell’ammontare del premio secondo il flessibile parametro di legge sulla base del valore di stima.
IX. – Il principio a suo tempo affermato da questa Corte mantiene dunque la sua validità ancorché in un ambiente normativo parzialmente diverso. Nel senso che anche nel vigore del Codice dei beni culturali è mantenuta un’ampia discrezionalità amministrativa, la quale peraltro è associata alla stessa determinazione del premio.

Da questo punto di vista la menzionata visione ermeneutica esce addirittura rafforzata, perché mentre nella vigenza della l. del 1939 la condizione di interesse legittimo rimaneva tale fino alla alternativa (a) del l’ accettazione della somma offerta ovvero (b) della determinazione del ‘ premio ‘ , in caso di disaccordo, da parte della commissione peritale, con conseguente elevazione

della situazione al rango di diritto soggettivo una volta così determinato ‘ il premio ‘ , oggi, nella vigenza del Codice, in base alla specificità del procedimento di cui all’art. 93 la suddetta elevazione richiede che il procedimento amministrativo si sia concluso con la scelta definitiva, comunque rimessa alla discrezionalità dell’amministrazione, di determinare essa il premio in base alla percentuale accordabile non superiore al quarto o -secondo i casi – alla metà del valore delle cose ritrovate.
Stimato che sia tale valore dalla stessa amministrazione ovvero dal tecnico incaricato, la condizione soggettiva del privato si mantiene nell’ambito dell’ interesse legittimo fino a che il procedimento non si sia concluso con la determinazione finale, salvo lo scioglimento della consequenziale alternativa tra la corresponsione in denaro oppure il rilascio di parte delle cose ritrovate. X. -In altre parole, si verte pur sempre in materia di interessi legittimi dinanzi alla mantenuta potestà discrezionale dell’amministrazione di determinare il premio e di optare tra la corresponsione in denaro e il rilascio al privato di una parte delle cose ritrovate, così come d’altronde era stato puntualizzato originariamente da Cass. Sez. U n. 1347-89, indipendentemente dal fatto che il valore delle cose risulti (in caso di disaccordo) rimesso, per garanzia di trasparenza e terzietà, alla valutazione di un tecnico nominato dal presidente del tribunale ordinario.
XI. -Il ricorso è rigettato.

Va dichiarata la giurisdizione del giudice amministrativo.

La novità della questione nel contesto normativo di cui s’è detto giustifica la compensazione delle spese processuali.

p.q.m.

La Corte, a sezioni unite, rigetta il ricorso e dichiara la giurisdizione del giudice amministrativo; compensa le spese processuali.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello relativo al ricorso, se dovuto.

Deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite civili, addì 14

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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