Potere sanzionatorio Consob: i termini per agire

La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 27242/2024, interviene sul tema del potere sanzionatorio Consob, chiarendo la decorrenza dei termini per la contestazione degli illeciti. Nel caso di specie, relativo a sanzioni per omessa informativa nei prospetti di una banca, la Corte ha annullato la decisione di merito che riteneva la Consob decaduta dal suo potere. È stato stabilito che il termine per contestare non parte dalla mera conoscenza di un’irregolarità, ma dal completamento dell’istruttoria necessaria all’accertamento della violazione, riconoscendo la discrezionalità dell’autorità nei tempi di indagine.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 dicembre 2025 in Diritto Bancario, Diritto Commerciale, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Potere sanzionatorio Consob: la Cassazione fissa i paletti sulla decorrenza dei termini

La tempestività dell’azione delle autorità di vigilanza è un pilastro per la fiducia nei mercati finanziari. Una recente sentenza della Corte di Cassazione (n. 27242 del 21 ottobre 2024) affronta un tema cruciale: da quale momento esatto inizia a decorrere il termine entro cui la Consob può esercitare il proprio potere sanzionatorio? La risposta non è scontata e distingue nettamente tra la semplice conoscenza di un fatto e il suo completo accertamento giuridico. Questo intervento chiarisce i limiti del controllo giudiziale sulla discrezionalità dell’autorità, riaffermando la necessità di un tempo congruo per le complesse indagini finanziarie.

Il Caso: Sanzioni per Prospetti Informativi Omissivi

La vicenda trae origine da sanzioni amministrative pecuniarie inflitte dalla Consob agli esponenti di un noto istituto di credito. L’accusa era di aver violato l’art. 94 del Testo Unico della Finanza (TUF) per aver omesso, nella documentazione d’offerta di prestiti obbligazionari pubblicata tra il 2012 e il 2014, informazioni cruciali. In particolare, non erano stati menzionati i rilievi critici formulati dalla Banca d’Italia sulla situazione aziendale della banca.

Gli esponenti sanzionati avevano impugnato la delibera Consob dinanzi alla Corte d’Appello, eccependo la decadenza dell’autorità dal potere sanzionatorio. La Corte d’Appello aveva accolto la loro tesi, annullando le sanzioni. Secondo i giudici di merito, la Consob era venuta a conoscenza degli elementi sufficienti per avviare un’ispezione già nel febbraio 2014. Pertanto, la contestazione formale, avvenuta solo nell’ottobre 2016, era tardiva rispetto al termine di 180 giorni previsto dall’art. 195 del TUF.

La Consob, ritenendo errata tale interpretazione, ha proposto ricorso per cassazione.

La Questione Giuridica: Quando Inizia a Scorrere il Termine per Sanzionare?

Il cuore della controversia risiede nell’interpretazione del concetto di “accertamento”, momento dal quale decorre il termine per la contestazione. La Corte d’Appello aveva fatto coincidere questo momento con la mera acquisizione di notizie sufficienti a far sorgere il sospetto di un illecito.

La Consob, al contrario, ha sostenuto che il termine può iniziare a decorrere solo da quando l’autorità, a seguito di un’adeguata e spesso complessa attività istruttoria, ha acquisito un quadro completo di tutti gli elementi, oggettivi e soggettivi, necessari per fondare la contestazione. Avviare un’indagine prematuramente, sulla base di dati incompleti, sarebbe contrario ai principi di economia procedimentale e potrebbe pregiudicare l’efficacia stessa dell’azione di vigilanza.

La Decisione della Cassazione sul Potere Sanzionatorio Consob

La Suprema Corte ha accolto i motivi del ricorso della Consob, cassando la sentenza d’appello e rinviando la causa ad altra sezione della stessa Corte per un nuovo esame. La decisione si fonda su principi consolidati, ma applicati con grande chiarezza al contesto della vigilanza bancaria.

Distinzione tra Constatazione e Accertamento

Il punto cardine della sentenza è la distinzione tra la “constatazione” del fatto nella sua materialità e l'”accertamento” dell’illecito. Il momento dell’accertamento, che fa scattare il cronometro della decadenza, non coincide con l’acquisizione della notizia, ma con la conclusione dell’attività istruttoria volta a verificare la sussistenza dell’infrazione. Le valutazioni in materia di intermediazione finanziaria sono complesse e non possono essere fatte nell’immediatezza.

Discrezionalità dell’Autorità e Limiti del Controllo Giudiziale

La Corte ribadisce che la valutazione sull’opportunità di esercitare i poteri di indagine è rimessa all’autorità competente. Il giudice non può sostituirsi alla Consob nel decidere se e quando avviare un’ispezione. Il controllo del giudice è successivo e si limita a verificare che non vi sia stata un’ingiustificata e protratta inerzia. Deve valutare la ragionevolezza del tempo impiegato, considerando la complessità del caso e l’utilità potenziale, valutata ex ante, degli atti di indagine svolti.

Le Motivazioni

Nelle sue motivazioni, la Cassazione ha evidenziato come la Corte d’Appello abbia errato nel non considerare la complessità della vicenda, che includeva un’ispezione della Banca d’Italia, un’amministrazione straordinaria e, infine, la “risoluzione” dell’istituto di credito. La Consob aveva chiarito che l’attività acquisitiva da cui era scaturito l’accertamento era successiva alla risoluzione della banca, avviata solo a fine 2015. La documentazione chiave, ovvero una specifica “Lettera di intervento” della Banca d’Italia del 2012, era stata acquisita formalmente solo nel maggio 2016.

La Suprema Corte ha censurato l’impostazione dei giudici di merito, che di fatto avevano imposto alla Consob i tempi e i modi della sua attività di vigilanza (“verifica ispettiva” a partire dal 14/02/2014), invadendo la sfera di discrezionalità amministrativa. La sentenza ha quindi riaffermato i principi secondo cui:

1. L'”accertamento” presuppone un’istruttoria e non coincide con la mera acquisizione del fatto.
2. La decisione su come e quando indagare spetta all’autorità, mentre al giudice spetta controllare la ragionevolezza dei tempi ex post.
3. In caso di vigilanza ripartita tra più autorità (Banca d’Italia e Consob), si presume che l’autorità non ispezionante possa valutare pienamente i fatti solo dopo aver ricevuto i rilievi formali dall’altra.

Le Conclusioni

La sentenza rappresenta un importante punto fermo nella definizione del potere sanzionatorio Consob e delle altre autorità di vigilanza. Stabilisce che il termine per contestare un illecito finanziario non è un meccanismo automatico che scatta al primo segnale di allarme, ma un processo che tiene conto della necessità di indagini approfondite. Questo garantisce che le decisioni sanzionatorie siano basate su un quadro probatorio solido e completo, tutelando sia l’integrità dei mercati che il diritto di difesa degli interessati. La Corte di Firenze dovrà ora riesaminare il caso attenendosi a questi rigorosi principi.

Quando inizia a decorrere il termine di 180 giorni per la contestazione di un illecito da parte della CONSOB?
Il termine inizia a decorrere non dal momento in cui l’autorità acquisisce la semplice notizia di un fatto, ma da quello, successivo, in cui ha completato l’attività istruttoria necessaria a verificare la sussistenza di tutti gli elementi oggettivi e soggettivi dell’infrazione.

Un giudice può sindacare la scelta della CONSOB sui tempi di avvio di un’indagine ispettiva?
No, il giudice non può sostituirsi all’autorità nel valutare l’opportunità di avviare un’indagine. Il suo controllo si limita a verificare, in sede di opposizione, che non vi sia stata un’ingiustificata inerzia e che il tempo impiegato per l’accertamento sia stato ragionevole in relazione alla complessità del caso.

In caso di ispezione della Banca d’Italia, da quando la CONSOB è in grado di apprezzare le irregolarità ai fini sanzionatori?
Salvo prova contraria, si presume che la CONSOB sia in grado di apprezzare pienamente le irregolarità rilevate dalla Banca d’Italia solo dal momento in cui riceve formalmente i rilievi ispettivi o i provvedimenti sanzionatori adottati da quest’ultima.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 27242 Anno 2024

Civile Sent. Sez. 2 Num. 27242 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 21/10/2024

SENTENZA

sul ricorso n. 8128/2019 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME COGNOME (CODICE_FISCALE), NOME COGNOME (CODICE_FISCALE), NOME COGNOME.

– Ricorrente –

Contro

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, elettivamente domiciliati in INDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che li rappresenta e difende.

Sanzioni amministrative

– Controricorrenti –

Avverso la sentenza della Corte d’appello di Firenze n. 1918/2018 depositata il 13/08/2018.

Udita la relazione svolta dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME nella pubblica udienza del 2 luglio 2024.

Udita la Sostituta Procuratrice Generale NOME COGNOME, la quale ha chiesto l’accoglimento del ricorso .

Udito l’AVV_NOTAIO NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1. NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME hanno proposto opposizione, ex art. 195, comma 4, TUF, avverso le sanzioni amministrative pecuniarie per importi da € 25.000 a € 40.000, applicate da CRAGIONE_SOCIALE (in seguito, anche: ‘autorità di vigilanza’, ‘Commissione’) con delibera n. 20068 del 12/07/2017, per avere violato in qualità, COGNOME, di presidente, COGNOME, COGNOME, COGNOME, COGNOME, COGNOME, di membri del collegio sindacale, COGNOME, di consigliere del c.d.a. e membro del comitato esecutivo, COGNOME e COGNOME, di membri del c.d.a., della Banca RAGIONE_SOCIALE dell’Etruria e del Lazio (‘RAGIONE_SOCIALE‘) , in vari periodi dal 25/04/2010 al l’11/05/2015, l’art. 94, commi 2 e 7, TUF, in relazione alla documentazione di offerta di prestiti obbligazionari pubblicata da RAGIONE_SOCIALE nel periodo compreso tra il 31/07/2012 e il 12/06/2014, ‘per avere la banca omesso di riportare, tempo per tempo, nella citata documentazione di offerta, o in un eventuale supplemento della stessa, i rilievi formulati da Banca d’Italia nelle proprie note del 24.7.12 e 3.12.13 aventi ad oggetto la ‘Situazione aziendale’ di RAGIONE_SOCIALE, nonché i ‘Rilievi e osservazioni’ del 5.12.13, redatti all’esito dell’ispezione ‘a spettro esteso’ terminata il 6.9.13, considerato che
le informazioni in oggetto erano certamente necessarie per consentire agli investitori di pervenire ad un fondato giudizio sulla situazione patrimoniale e finanziaria dell’Emittente, nonché sui suo i risultati economici e sulle sue prospettive’.

I ricorrenti hanno chiesto di annullare il provvedimento sanzionatorio con conseguente inefficacia della sanzione amministrativa e, in subordine, la riduzione delle sanzioni ad essi inflitte.

Per quanto qui di rilievo, come primo motivo di opposizione, è stata eccepita la decadenza di CRAGIONE_SOCIALE dal potere sanzionatorio ex art. 195, TUF: la contestazione è stata formulata il 04/10/2016, in relazione a vicende risalenti al 2013.

La RAGIONE_SOCIALE di Firenze, nel contraddittorio dell’autorità di vigilanza , ha accolto l’opposizione , ha annullato la delibera CRAGIONE_SOCIALE impugnata e ha condannato l’autorità di vigilanza alle spese.

Il nucleo argomentativo della decisione è questo: a partire da dicembre 2013, CRAGIONE_SOCIALE ha avuto conoscenza da Banca d’Italia che RAGIONE_SOCIALE era sull’orlo del commissariamento e, a maggior ragione, è entrata in possesso degli elementi conoscitivi necessari e sufficienti per iniziare una verifica ispettiva sulla regolarità dei prospetti precedentemente pubblicati allorquando è venuta a conoscenza dell’esistenza del rapporto ispettivo della Banca d’Italia, ciò che è accaduto al più tardi in data 14/02/2014.
Da quel momento CRAGIONE_SOCIALE ha acquisito tutto il materiale dal quale trarre le informazioni del caso e, quindi, anche tenendo conto di un congruo spatium deliberandi , al fine di elaborare e valutare criticamente i dati conoscitivi acquisiti, il termine di centottanta giorni di cui al primo comma dell’art. 195, TUF, per la contestazione della violazione, decorreva almeno dalla primavera del 2014 e,

conseguentemente, non è stato rispettato in quanto la contestazione è stata formulata soltanto il 04/10/2016.

CRAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione, articolato in quattro motivi.

Gli originari opponenti hanno resistito con controricorso.

In prossimità dell’udienza pubblica il Pubblico ministero ha depositato conclusioni scritte e ha chiesto l’accoglimento del ricorso con rinvio al giudice a quo ; le parti hanno depositato memorie.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Preliminarmente, è infondata la questione in punto di ne bis in idem sollevata dai controricorrenti in memoria facendo leva sul decreto di archiviazione emesso (per quanto qui rileva) nei loro confronti dal Giudice per le indagini preliminare presso il Tribunale di Arezzo, in data 18/10/2018, in relazione ai reati di falso in prospetto e di abusivo ricorso al credito.

Detto che i reati contestati non sono sovrapponibili, sul piano oggettivo e dell’elemento psicologico, agli illeciti amministrativ i oggetto di questo giudizio, si deve aggiungere che, per giurisprudenza costante di questa Corte (tra le altre, Cass. nn. 27877/2021, 15699/2010), il decreto di archiviazione non può essere equiparato ad una sentenza irrevocabile, perché a differenza di quest ‘ ultima presuppone la mancanza di un processo, non determina preclusioni di nessun genere né ha gli effetti caratteristici della cosa giudicata.
Il primo motivo -‘Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 195, comma 1, d.lgs. n. 58/98, art. 14, commi 2 e 6, l. n. 689/81, artt. 94, commi 2 e 7, 191, comma 2, d.lgs. N. 58/98 (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.)’ censura la sentenza impugnata che, in violazione dell’art. 195, comma 1, TUF, e discostandosi dalla consolidata giurisprudenza di legittimità, anziché valutare la

ragionevolezza del tempo occorso per l’accertamento, ha statuito che CRAGIONE_SOCIALE avrebbe dovuto ‘iniziare un’indagine ispettiva’ sulla ‘regolarità dei prospetti precedentemente pubblicati’ subito dopo l’acquisizione, in data 06/12/2013 (e, comunque, prima del 14/02/2014), di notizie e informazioni sulla situazione economicopatrimoniale di RAGIONE_SOCIALE emersa in esito all’ispezione svolta da Banca d’Italia presso la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE fino al 06/09/2013.

La ricorrente rimarca che il giudice dell’opposizione , chiamato a valutare la tempestività delle contestazioni, può sindacare la ragionevolezza del tempo trascorso per la conclusione dell’indagine acquisitiva e le valutazioni conseguenti, prodromiche all’accertamento dell’illecito, ma non può sindacare la scelta dell’amministrazione sui tempi di avvio dell’attività di indagine volta all’acquisizione di elementi informativi su eventuali irregolarità.

2. Il secondo motivo -‘Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 195, comma 1, d.lgs. n. 58/98, art. 14, commi 2 e 6, l. n. 689/81, artt. 94, commi 2 e 7, 191, comma 2, d.lgs. n. 58/98 (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.) ‘ -muove dalla premessa che la CDA afferma (pagg. 8 e 9 della sentenza) che, dal 14/02/2014 ‘ in poi ‘ , ‘fosse senz’altro già stato acquisito da RAGIONE_SOCIALE tutto il materiale dal quale poter trarre le medesime informazioni che parte convenuta pretende di correlare alla ricezione formale da parte di RAGIONE_SOCIALE Banca dell’Etruria dei tre documenti ‘ acquisiti il 12/05/2016.
Sicché, prosegue la sentenza, ‘anche a voler tener conto di un congruo spatium deliberandi , ossia di un congruo termine necessario per poter elaborare e valutare criticamente l’insieme dei dati conoscitivi acquisiti, in ogni caso il termine di 180 giorni non poteva non decorrere almeno dalla primavera dell’anno 2014’ .

Ad avviso della Commissione, la RAGIONE_SOCIALE ha commesso un errore di diritto in quanto è pacifico che il termine di centottanta giorni per

notificare la contestazione può iniziare a decorrere soltanto da quando l’autorità abbia acquisito gli elementi informativi su cui si fonda la contestazione.

Ora, aggiunge l’autorità di vigilanza, la sentenza riconosce che CRAGIONE_SOCIALE ha conosciuto nel maggio 2016 la nota della Banca d’Italia del 24/07/2012 , successivamente posta a base dell’addebito contestato ex art. 94, commi 2 e 7, TUF, salvo poi tralasciare che la delibera n. 20068 del 2017 sanziona la carenza, nella documentazione d’offerta di obbligazioni proprie di tempo in tempo pubblicata dalla banca, di specifiche informazioni sull’esistenza della ‘L ettera di situazione aziendale’ della Banca d’Italia del 24/07/2012, ragion per cui, in linea con l’insegnamento della giurisprudenza di legittimità, l’accertamento degli illeciti non poteva aversi, da parte di CRAGIONE_SOCIALE, prima dell’acquisizione della detta nota di Ban ca d’Italia del 24/07/2012, avvenuta (come già accennato) in data 12/05/2016.
3. Il terzo motivo -‘Violazione e/o falsa applicazione dell’art. 195, comma 1, d.lgs. n. 58/98, art. 14, commi 2 e 6, l. n. 689/81, in relazione agli artt. 94, commi 2 e 7, 191, comma 2, e alla parte IV (‘disciplina degli emittenti’) del d.lgs. n. 58/98 (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.) ‘ -denuncia la violazione dell’art. 195, comma 1, TUF, a causa del fraintendimento, da parte della Corte di Firenze, dei compiti assegnati a CRAGIONE_SOCIALE dalla normativa sugli emittenti e, in particolare, quella in materia di appello al pubblico risparmio (artt. 91 e seguenti, TUF), che attribuisce alla Commissione diversi strumenti di vigilanza, con poteri di intervento e tempistiche differenti.
La CDA, secondo la ricorrente, avrebbe omesso di considerare la rilevanza, ai fini dell’accertamento dell’illecito, dell’attività acquisitiva e conoscitiva posta in essere da CRAGIONE_SOCIALE dopo la ‘ risoluzione ‘ di RAGIONE_SOCIALE, c oncretizzatasi nella formulazione, a far data dall’11 /12/2015, di apposite richieste di informazioni a RAGIONE_SOCIALE, per l’accertamento di

eventuali irregolarità nella distribuzione al pubblico di strumenti finanziari, che aveva portato alla trasmissione, in data 12/05/2016, della n ota di Banca d’Italia del 24 /07/2012.

L’errore nel ragionamento della CDA deriverebbe dalla ravvisata esistenza dell'( implicito) presupposto che tale attività dovesse ritenersi ‘ intempestiva ‘ , non essendo stata svolta nell’immediatezza dell’acquisizione, da parte della CRAGIONE_SOCIALE, il 06/12/2013, delle informazioni di Banca d’Italia sulla situazione economico -patrimoniale di Banca Etruria emergente dall’ispezione conclusasi il 06/09/2013.

4. Il quarto motivo -‘ Violazione e/o falsa applicazione degli artt. 2727-2729 c.c., artt. 116 e 132 c.p.c. (art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c. )’ -denuncia che la sentenza impugnata non ha correttamente applicato i principi che regolano la formazione della prova indiziaria nella materia sanzionatoria amministrativa.

Nello specifico, si ascrive alla CDA, da un lato, di avere desunto che il rapporto ispettivo di Banca d’Italia su RAGIONE_SOCIALE era sicuramente noto a CRAGIONE_SOCIALE, quantomeno dal mese di febbraio 2014, dal fatto che, in quel momento, l’autorità di vigilanza aveva inviato alla RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE una nota in cui richiamava i rilievi e le osservazioni contenuti nel ‘rapporto ispettivo’ (di sessantadue pagine) consegnato da Banca d’Italia a RAGIONE_SOCIALE in data 05/09/2013, all’esito dell’ispezione svolta dal 18 marzo al 6 settembre 2013; dall’altro lato, di avere disconosciuto le contrarie allegazioni e dichiarazioni di CRAGIONE_SOCIALE (sia nel provvedimento sanzionatorio, sia in occasione dell’audizione dinanzi alla commissione parlamentare d’inchiesta), in merito alla circostanza -dirimente ai fini dell’individuazione della data di accertamento che i rilievi ispettivi e le note di Banca d’Italia del 24/07/2012 e del 03/12/2013 sono stati acquisiti dalla Commissione soltanto il 12/05/2016, allorché le sono stati inviati da RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.
I primi tre motivi, suscettibili di esame congiunto perché ruotano attorno al medesimo asse concettuale, sono fondati, e ciò comporta l’assorbimento del quarto motivo .

5.1. I precedenti sezionali -segnatamente, Cass. nn. 34695, 34472, 34466, 34465 del 2023 (in connessione con Cass. nn. 9022/2023, 17673/2022, 21171/2019), che hanno cassato con rinvio le sentenze della Corte di Firenze di annullamento della delibera CRAGIONE_SOCIALE n. 20067/2017, che contestava, alle medesime parti private di questo giudizio, la violazione degli artt. 21, comma 1, lett. a), TUF, 40, Reg. Intermediari , per le carenze riscontrate nell’attività di distribuzione di titoli di propria emissione posta in essere da Banca Etruria – che il Collegio condivide e che intende riproporre, per la stretta correlazione tra l’attività di emissione di strumenti finanziari e quella di intermediazione, hanno così tracciato le coordinate, normative e giurisprudenziali, dei procedimenti sanzionatori:
(a) è ius receptum l’estensione ai procedimenti sanzionatori finanziari volti all’irrogazione di sanzioni amministrative dei principi sanciti dalla legge n. 689 del 1981, soprattutto per quanto riguarda la scadenza prevista per la conclusione degli stessi procedimenti;

(b) nel caso di contestazione non immediata degli addebiti agli interessati, il momento dell’accertamento (che , di per sé, presuppone un’istruttoria), in relazione al quale va collocato il termine di centottanta giorni entro il quale deve essere adottato il provvedimento motivato che applica la sanzione non coincide con il momento di acquisizione del fatto nella sua materialità da parte dell’autorità che ha ricevuto il rapporto, ma va individuato nella data in cui la stessa autorità ha completato l’attività intesa a verificare la sussistenza degli elementi oggettivi e soggettivi dell’infrazione ;
(c) la pura «constatazione» dei fatti nella loro materialità non coincide necessariamente con l ‘ «accertamento»: nell ‘ attività di

regolazione e supervisione delle attività private vi sono àmbiti, come quello dell ‘ intermediazione finanziaria, che richiedono valutazioni complesse, non effettuabili nell ‘ immediatezza della percezione dei fatti suscettibili di trattamento sanzionatorio, dovendosi tenere conto della complessità della materia e delle particolarità del caso concreto, anche con riferimento al contenuto e alle date delle operazioni;

(d) il momento dell ‘ accertamento degli illeciti amministrativi in materia di intermediazione finanziaria non coincide, necessariamente e automaticamente, né con il giorno in cui l ‘ attività accertativa -ispettiva o commissariale -è terminata, né con quello in cui sono stati depositati relazioni o rapporti finali degli incaricati degli accertamenti, e neppure con la data in cui l ‘ autorità di vigilanza ha investito o riunito il suo organo volitivo per prendere in esame la situazione; occorre, pertanto, individuare, secondo le particolarità dei singoli casi, il momento – successivo alla conclusione delle verifiche di natura ispettiva o commissariale -in cui ragionevolmente la constatazione avrebbe potuto essere tradotta in accertamento. È proprio da tale momento che comincia a decorrere il termine per la contestazione dell’addebito ;
(e) la valutazione dell ‘ opportunità dell ‘ esercizio dei poteri di indagine è rimessa all ‘ autorità competente: il giudice non può sostituirsi all ‘ organo di controllo nel valutare l ‘ opportunità dell ‘ esercizio dei poteri di indagine per riscontrare la sussistenza dell ‘ illecito;

(f) ciò non toglie che a tale valutazione si debba procedere in un tempo ragionevole e che, in sede di opposizione, al giudice, ove l ‘ interessato abbia fatto valere il ritardo come ragione d ‘ illegittimità del provvedimento sanzionatorio, sia consentito di individuare il momento iniziale del termine per la contestazione non nel giorno in

cui la valutazione è stata compiuta, ma in quello in cui avrebbe potuto e, quindi, dovuto esserlo.

La ricostruzione e l ‘apprezzamento delle circostanze di fatto inerenti ai tempi occorrenti per la contestazione e alla congruità del tempo utilizzato in relazione alla difficoltà del caso sono rimessi al giudice di merito, il quale deve limitarsi a rilevare se vi sia stata un ‘ ingiustificata e protratta inerzia durante o dopo la raccolta dei dati di indagine, prendendo in considerazione: (i) la sussistenza di esigenze di economia che inducano a raccogliere ulteriori elementi a dimostrazione di altre violazioni rispetto a quelle accertate; (ii) l’interesse dell’ a mministrazione a pervenire all’accertamento complessivo di tutti gli aspetti di vicende che possono essere anche molto complesse e svilupparsi in periodi temporali non brevi (e le responsabilità di tutti coloro che in tali vicende possano essere a diverso titolo coinvolti) mediante un’attività istruttoria unitaria, tesa a cogliere la portata complessiva della violazione, pur quando essa si articoli in condotte diverse, riferibili a soggetti diversi, e non contigue nel tempo e nello spazio; interesse che va salvaguardato dal rischio che l’efficacia delle indagini dell’ autorità di vigilanza venga posta a repentaglio da una discovery prematura, che consegua alla parcellizzazione dei risultati dell’indagine in una pluralità di contestazioni relative alle singole posizioni, atomisticamente considerate, dei soggetti coinvolti; (iii) che la valutazione della superfluità degli atti di indagine deve essere svolta con giudizio ex ante , ossia prendendo in considerazione l’utilità potenziale delle ulteriori iniziative istruttorie e non già i concreti esiti che tali iniziative abbiano effettivamente prodotto, restando irrilevante la loro inutilità ex post .
5.2. Quanto alle modalità delle procedure seguite, nella materia finanziaria, dalle autorità di supervisione, la stessa giurisprudenza, in

primo luogo, ha messo in luce il rapporto tra esercizio dei poteri di vigilanza da parte di Banca d’Italia e CRAGIONE_SOCIALE ( come ripartiti dai commi 24, dell’art. 5, TUF) , le quali, a norma del quinto comma del medesimo articolo, «operano in modo coordinato anche al fine di ridurre al minimo gli oneri gravanti sui soggetti abilitati e si danno reciprocamente comunicazione dei provvedimenti assunti e delle irregolarità riscontrate nell’esercizio dell’attività di vigilanza». A tal fine, l ‘ art. 5, comma 5-bis, prescrive la stipula di un protocollo d ‘ intesa (stipulato in data 31/10/2007), reso pubblico (comma 5-ter), avente ad oggetto altresì «lo scambio di informazioni, anche con riferimento alle irregolarità rilevate e ai provvedimenti assunti nell ‘ esercizio dell ‘ attività di vigilanza». Quanto alla vigilanza ispettiva in particolare, l ‘ art. 10, TUF, dà attuazione a tali principi disponendo che le autorità si diano reciproca comunicazione delle ispezioni disposte, potendo l ‘ autorità non ispezionante «chiedere accertamenti su profili di propria competenza» (comma 2). In base alle disposizioni normative e del protocollo, chiarisce la giurisprudenza, si deve presumere, salvo prova contraria, che, con riferimento alle irregolarità riscontrate nell’àmbito di ispezioni svolte da ll ‘ altra autorità, l’autorità non ispezionante sia in grado di apprezzare le stesse, ai fini sanzionatori, solo dal momento del rilievo di irregolarità, ciò che di regola accade una volta che siano trasmessi i rilievi ispettivi o i provvedimenti sanzionatori dell’autorità ispezionante che valgono ad altri fini.
5.3. In secondo luogo, sempre con riferimento alle verifiche di violazioni in materia di intermediazione finanziaria, i precedenti nomofilattici analizzano l’ipotesi in cui all’esercizio del potere di vigilanza ispettiva segua la gestione coattiva dell’intermediario, come avvenuto nel caso in esame dato che RAGIONE_SOCIALE è stata messa in amministrazione straordinaria.

In tali ipotesi, spiega la giurisprudenza, in base al quadro normativo di riferimento, si deve affermare che, qualora, anche all’esito di verifiche ispettive di un’autorità, sia instaurata la procedura di amministrazione straordinaria a carico di una società di intermediazione, si debba presumere, salvo prova del contrario, stante la funzione della procedura di «accertare la situazione aziendale» e le «irregolarità» riscontrate (art. 56, comma 3, T.U.F., che rinvia agli artt. 72 ss. del TUB) che – quanto alle irregolarità riscontrate nell’àmbito dell’amministrazione straordinaria stessa, sotto la direzione della Banca d’Italia – la CRAGIONE_SOCIALE sia in grado di apprezzare le stesse, ai fini sanzionatori, solo dal momento in cui sia stata trasmessa notizia dalla Banca d’Italia del rilievo di irregolarità, ciò che di regola si ha con l’inoltro di uno dei rapporti trasmessi a «intervalli periodici» e «al termine delle loro funzioni» dai commissari straordinari e dal comitato di sorveglianza (art. 75, TUB), ovvero dei provvedimenti sanzionatori assunti ad altri fini dalla stessa Banca d ‘ Italia, che rilevino anche per l ‘ analoga attività di CRAGIONE_SOCIALE.
5.4. Di versa è l’attività di ispezione demandata a CRAGIONE_SOCIALE, la quale, per quanto qui interesse, può riguardare l’attività della banca/emittente e l’attività della banca/ intermediaria. Nella specie, la sanzione irrogata con la delibera n. 20068 del 2017 giunge all’esito dell’attività di vigilanza sull’ operato di RAGIONE_SOCIALE/emittente.

6. Passando dalla cornice dogmatica al merito della controversia, la Corte di Firenze ha ritenuto tardiva la contestazione in ragione del fatto che, sulla scorta della documentazione prodotta dalle parti, CRAGIONE_SOCIALE avrebbe acquisito gli elementi conoscitivi per iniziare una verifica ispettiva sulla regolarità dei prospetti precedentemente pubblicati quando è venuta a conoscenza dell’attività ispettiva della Banca d’Italia, ossia al più tardi il 14/02/2014.

La sentenza impugnata – dopo avere ripercorso la storia di Banca Etruria, culminata, alla fine del 2015, nella ‘risoluzione’ della stessa RAGIONE_SOCIALE, in evidente stato di insolvenza -reputa intempestivo l’accertamento dell’autorità di vigilanza soffermandosi su alcuni aspetti che la CDA definisce ‘elementi conoscitivi’ – che, a suo avviso, avrebbero dovuto indurre CRAGIONE_SOCIALE ad intraprendere una procedura ispettiva.

La pronuncia della Corte territoriale non delinea compiutamente l’oggetto della contestazione , che, è il caso di ripeterlo, attiene alla non corretta rappresentazione della situazione economico-finanziaria nei prospetti d’offerta al pubblico di obbligazioni subordinate emesse da RAGIONE_SOCIALE.

Inoltre, la Corte di Firenze -senza confrontarsi con la discrezionalità che caratterizza l’esercizio del (delicatissimo) potere di vigilanza, il cui fondamento risiede nell’assoluta rilevanza del sistema bancario nel generale panorama economico-finanziario – detta i tempi di tale attività, stabilisce ‘come’ (‘verifica ispettiva’) e ‘quando’ (a partire dal 14/02/2014, ossia dal momento in cui la Commissione ha inviato una nota a Banca d’Italia sull’ispezione che quest’ultima aveva appena concluso) CRAGIONE_SOCIALE avrebbe dovuto attivarsi, e conclude che la Commissione è decaduta dal potere di accertamento per la sua protratta inerzia.
Eppure CRAGIONE_SOCIALE, nel giudizio di merito, aveva spiegato, sulla base di puntuali elementi oggettivi, le ragioni del proprio comportamento e aveva dato conto dei tempi dell’attività di controllo.

L’autorità di vigilanza – nel ricorso per cassazione e nella memoria -ha evidenziato che: l’attività acquisitiva da cui è scaturito l’accertamento delle violazioni sanzionate con la delibera n. 2006 8/17 è successiva al provvedimento di ‘risoluzione’ della RAGIONE_SOCIALE, disposto nel novembre 2015 dopo il fallimento del tentativo di risanamento

esperito mediante l’assoggettamento della RAGIONE_SOCIALE alla procedura di amministrazione straordinaria in data 06/02/2015; tale attività acquisitiva è stata originata dall’invio, da parte della Commissione a RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, in data 11/12/2015, di una prima ‘richiesta di dati e notizie’, per verificare il rispetto da parte di RAGIONE_SOCIALE, delle norme di correttezza nella distribuzione degli strumenti finanziari di propria emissione (obbligazioni subordinate, azzerate per effetto della ‘ risoluzione ‘); soltanto l’attività di indagine successiva alla ‘ risoluzione ‘ di RAGIONE_SOCIALE ha portato all’acquisizione, da parte di CRAGIONE_SOCIALE, della ‘Lettera di intervento’ del 24/07/2012, trasmessa da Banca d’Italia a RAGIONE_SOCIALE, in relazione alla quale sono state riscontrate le lacune e/o le criticità informative relative alla documentazione pubblicata dalla banca per l’offerta di obbligazioni sanzionate con la delibera n. 20068/17; tale nota non è stata trasmessa né da Banca d’Italia, né dagli organi commissariali, e nemmeno da RAGIONE_SOCIALE prima del maggio 2016; non sussisteva alcun motivo e/o ‘interesse’ di CRAGIONE_SOCIALE per avviare un’indagine ispettiva sulla completezza dei documenti d’offerta per le obbligazioni pubblicati nel 2012 -2013 (i quali avevano esaurito la loro funzione informativa, essendosi già concluse le offerte dei titoli obbligazionari cui essi si riferivano), in un momento – come quello tra la fine del 2013 e il 14/02/2014 al quale si riferisce la CDA – in cui, alla luce della grave, sopraggiunta, situazione finanziaria della RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE segnalata da Banca d’Italia nel mese di dicembre 2013, erano in corso, presso la CRAGIONE_SOCIALE, altre (più urgenti) attività di vigilanza volte a garantire la trasparenza dell’informazione societaria relativa all’emittente.
Circostanze di fatto, quelle pretermesse dalla sentenza impugnata, che la Corte di Firenze avrebbe dovuto vagliare – ai fini della verifica della tempestività della contestazione -attenendosi ai

seguenti principi di diritto, articolati da questa Corte in tema di attività di vigilanza bancaria:

(i) il momento dell’accertamento – ai fini della decorrenza del termine di centottanta giorni per la contestazione ex art. 195, comma 1, TUF -che p resuppone un’attività istruttoria, non coincide con quello del l’ac quisizione del fatto nella sua materialità da parte dell’autorità di vigilanza, ma è quello in cui l’autorità ha completato l’attività istruttoria finalizzata a verificare la sussistenza o meno dell’infrazione . In altre parole: ‘ constatazione del fatto ‘ e ‘accertamento del fatto’ sono due concetti diversi;
(ii) l ‘accertamento dell’illecito amministrativo in materia bancaria e di intermediazione finanziaria non si indentifica nella fine dell’ attività ispettiva o commissariale, ma si colloca in un momento successivo, da valutare a seconda delle particolarità del caso concreto;

(iii ) spetta all’autorità amministrativa , e non al giudice, decidere se avviare o meno un’attività di indagine ; al giudice compete esclusivamente controllare se il provvedimento sanzionatorio sia stato adottato in un tempo ragionevole e, a tal fine, deve valutare la superfluità ex ante , e non la congruità ex post , dell’indagine amministrativa prodromica all’adozione del provvedimento sanzionatorio;

(iv) nel caso in cui (come nella specie) intervengano le due autorità di supervisione, Banca d’Italia e CRAGIONE_SOCIALE, si deve presumere, fino a prova contraria, che l’autorità non ispezionante sia in grado di apprezzare le irregolarità riscontrate dall’altro organo di vigilanza quando riceve da quest’ultim o i rilievi ispettivi o i provvedimenti sanzionatori adottati dall’autorità procedente;

(v) nel caso in cui (come nella specie: RAGIONE_SOCIALE è stata sottoposta ad amministrazione straordinaria il 06/02/2015 ed è stata posta in

‘ risoluzione ‘ dalla Banca d’Italia alla fine dello stesso anno, con inizio della liquidazione coatta amministrativa in data 09/12/2015), all’esito della verifica ispettiva da parte di Banca d’Italia , la banca sia sottoposta ad amministrazione straordinaria, si presume iuris tantum che CRAGIONE_SOCIALE sia in grado di apprezzare le irregolarità riscontrate da Banca d’Italia nel momento in cui riceve i rapporti periodici dei commissari straordinari o del comitato di sorveglianza, o quando le vengano comunicati i provvedimenti sanzionatori adottati da Banca d’Italia , rilevanti anche ai fini della vigilanza sulla trasparenza e sulla correttezza dei comportamenti della banca demandata alla Commissione.
In conclusione, accolti il primo, il secondo e il terzo motivo, assorbito il quarto motivo, la sentenza è cassata, in relazione ai motivi accolti, con rinvio al giudice a quo per un nuovo esame della controversia sulla base dei principi di diritto sopra enunciati, e anche per provvedere alla liquidazione delle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso nei termini di cui in motivazione, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Firenze, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di cassazione.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della 2^ Sezione Civile,

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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